George W. Bush

George W. Bush

Presidente número 43 de los Estados Unidos entre enero de 2001 y enero de 2009, George W. Bush ocupa en la historia reciente de Colombia un lugar que ningún otro mandatario extranjero de su generación reclama: fue quien convirtió el Plan Colombia, heredado de Bill Clinton, en el andamiaje operativo, doctrinal y jurídico de una alianza bilateral sin precedentes en América Latina. Bajo sus ocho años en la Casa Blanca, la asistencia militar estadounidense al país superó los 8.000 millones de dólares, las FARC y el ELN fueron designadas "narcoterroristas", se fusionaron formalmente las agendas antidrogas y contrainsurgente, y se selló un vínculo estratégico con Álvaro Uribe Vélez que aún condiciona la relación entre Bogotá y Washington. Su presidencia coincidió con la fase más intensa del conflicto armado colombiano y con la transformación del país en el mayor receptor de ayuda militar estadounidense fuera de los grandes teatros de Medio Oriente.

Un tejano en la Casa Blanca

George Walker Bush nació en New Haven, Connecticut, el 6 de julio de 1946, aunque su vida adulta lo ancló a Texas, y particularmente a las llanuras de Midland, donde su padre —George H. W. Bush, futuro presidente— construyó su fortuna petrolera. Esa doble condición, la del hijo de la élite nororiental criado como tejano, definió su estilo político: modales del oeste, redes del este, catolicismo cultural evangélico y una desconfianza declarada hacia el establecimiento diplomático de Washington.

Su vida previa a la política careció de aventuras. No hubo servicio en Vietnam ni experiencia empresarial deslumbrante; sí hubo, en cambio, un problema de alcoholismo del que él mismo dio cuenta y del que salió, según su propio relato, gracias a la conversión religiosa y al matrimonio con Laura Welch. El contraste con la biografía de su gran aliado colombiano es notable: mientras Uribe creció rodeado por la guerrilla, el narcotráfico y el paramilitarismo —fuerzas que marcaron a su familia—, Bush recorrió una vida acolchada donde el mayor obstáculo fue el que él mismo se puso encima. Esa distancia biográfica no impidió la sintonía política; en algunos aspectos, la facilitó.

Gobernador de Texas desde 1995, Bush llegó a la presidencia tras las elecciones de noviembre de 2000, en un escrutinio largo y disputado que solo se resolvió por decisión de la Corte Suprema. Fue, desde el inicio, un presidente sin mandato popular contundente, cuyo horizonte cambiaría radicalmente menos de nueve meses después, la mañana del 11 de septiembre de 2001.

Los orígenes de la relación con Colombia: herencia y anticipación

La política estadounidense hacia Colombia no comenzó con Bush. Su padre, George H. W. Bush, ya había incrementado de manera notable la asistencia militar al país en el marco de la "guerra contra las drogas" y ordenado en 1989 la invasión de Panamá —la Operación Causa Justa— para capturar a Manuel Antonio Noriega. Cuando el hijo llegó a la Casa Blanca, existía por lo tanto una tradición familiar y republicana de involucramiento militar en la región andina bajo el paraguas antinarcóticos.

La herencia inmediata, sin embargo, era demócrata. El Plan Colombia había sido concebido por el presidente colombiano Andrés Pastrana el 8 de junio de 1998 como parte de su Plan de Desarrollo, y acogido por Bill Clinton en diciembre de ese año. La política estadounidense hacia Colombia venía atravesando etapas discernibles: entre 1995 y 1998 predominó una estrategia antinarcóticos con operaciones antisubversivas como elemento subsidiario, sin asociar formalmente a la guerrilla con las drogas; entre 1999 y 2001, con el respaldo público al diálogo del Caguán, Washington construyó una estrategia mixta que combinaba componentes antinarcóticos y militares y que se cristalizó en el Plan Colombia.

Pastrana anticipó la transición. En octubre de 1999 viajó a Texas y cultivó contactos con el entonces gobernador Bush, apuesta que él mismo reivindicaría después como decisiva. Cuando el republicano ganó las elecciones, Colombia ya tenía un respaldo bipartidista al Plan Colombia asegurado en el Congreso estadounidense, un logro diplomático que suavizó la transición hacia una administración cuyas prioridades regionales estaban todavía por definirse. El 27 de febrero de 2001, apenas iniciado el mandato, Pastrana fue el cuarto jefe de Estado en reunirse con Bush en la Casa Blanca, después de los mandatarios de México, Canadá y el Reino Unido. En la agenda: la relación bilateral, el desarrollo del Plan Colombia y los asuntos comerciales.

El nuevo presidente, sin embargo, mostraba reticencia. Bush no era, en 2001, un entusiasta del compromiso colombiano; consideraba discutible invertir más recursos de los contribuyentes estadounidenses en un plan diseñado por sus antecesores demócratas. El primer semestre de la administración discurrió, en lo que a Colombia respecta, sin sobresaltos ni innovaciones mayores. Todo cambió en septiembre.

11-S y la refundación doctrinal del Plan Colombia

El 11 de septiembre de 2001 fue, para la política estadounidense hacia Colombia, un punto de inflexión doble. En Washington, reordenó las prioridades del gobierno Bush y le dio a la Casa Blanca un marco conceptual —la guerra global contra el terrorismo— dentro del cual conflictos previamente autónomos podían reencuadrarse como piezas de una misma batalla. En Bogotá, cerró el ambiente internacional que había permitido a Pastrana negociar en el Caguán: si las organizaciones vinculadas al narcotráfico podían ser calificadas como plataformas del terrorismo mundial, no había espacio para conversar con ellas sin ceder terreno frente a la nueva doctrina. Hacia finales de 2001, el gobierno Pastrana había entendido que el camino de negociar en medio de la guerra estaba clausurado.

Bush firmó entonces la National Security Presidential Directive 18, que amplió explícitamente la misión estadounidense en Colombia más allá de las operaciones antidrogas para incluir operaciones contra organizaciones terroristas. La directiva abrió el uso de recursos —entrenamiento, equipos, helicópteros— a fines contrainsurgentes de manera declarada, sin necesidad de mantener la ficción antinarcótica que había caracterizado el diseño original del Plan. En agosto de 2002, el Congreso estadounidense promulgó la ley HR 4775, que incorporaba en la legislación el lenguaje autorizando el uso de recursos militares del Plan Colombia contra organizaciones terroristas y no solo contra el narcotráfico. Esa fórmula —campaña unificada contra narcotráfico y organizaciones terroristas— se convertiría en estándar de toda la legislación posterior de ayuda militar estadounidense al país.

Por decisión personal de Bush, las FARC y el ELN fueron designadas "narcoterroristas" después del 11-S. La calificación tenía antecedentes: en 1982 el embajador estadounidense en Bogotá, Lewis Tambs, ya había hablado de "narcoguerrilla" sin pruebas concluyentes, y la teoría se había ido consolidando durante dos décadas como justificación doctrinal para fusionar objetivos antidrogas y contrainsurgentes en el marco de la guerra de baja intensidad. Lo que Bush hizo fue convertir esa doctrina en política oficial y en categoría jurídica operativa.

Los efectos fueron inmediatos. Un oficial de inteligencia militar colombiano describió después la diferencia: la cooperación estadounidense en inteligencia ordinaria antes del 11-S había sido "muy mala"; la que llegó bajo el paraguas de la guerra contra el terrorismo fue "de primer orden" y "decisiva". Entre 1999 y 2002, la ayuda al Plan Colombia totalizó unos 2.000 millones de dólares, de los cuales el 80% se destinó a fines militares: 18 helicópteros Black Hawk, 42 helicópteros Huey de combate y entrenamiento contrainsurgente para tres batallones especiales de élite del ejército colombiano.

Bush y Uribe: la alianza que definió una época

La llegada de Álvaro Uribe Vélez a la presidencia colombiana en agosto de 2002 completó el cuadro. Uribe se negaba a reconocer la naturaleza política de las guerrillas —las llamaba "terroristas" y "dragones"— y rechazaba negociar sin cese al fuego unilateral previo. Su discurso duro resonaba con los sectores más halcones de la administración Bush, y la coyuntura post-11S proveyó el marco global para que ambos proyectos encajaran con naturalidad.

Bajo Uribe, los documentos gubernamentales y los discursos oficiales abandonaron el lenguaje del "conflicto político o armado" para referirse exclusivamente a la "amenaza narcoterrorista", una fórmula perfectamente alineada con la visión estratégica de la Casa Blanca. La Política de Seguridad Democrática, lanzada poco después de su elección, incorporó objetivos como la consolidación del control territorial del Estado y la eliminación del narcotráfico y los cultivos ilícitos, e involucró por primera vez —o al menos con una intensidad inédita— a todo el aparato estatal, no solo a las fuerzas militares y de policía, en el combate contra los grupos armados ilegales. La modernización militar había comenzado bajo Pastrana en 1999, pero fue con Uribe cuando la doctrina y los recursos se articularon en una operación única y coherente.

En 2003 se lanzó el Plan Patriota, la operación contraguerrillera más grande desde la década de 1960, dirigida contra las FARC en la antigua zona de distensión del Caguán y en el sur del país. Para sus detractores, se trataba de una simple continuación del Plan Colombia bajo otro nombre, esencialmente antisubversiva más que antinarcóticos, y la evidencia operativa mostraba que la distinción entre ambas misiones, ya tenue desde antes, se había vuelto casi imperceptible.

La alianza personal Bush-Uribe se consolidó en encuentros de alto perfil. En marzo de 2007, Uribe visitó al presidente estadounidense en su rancho de Crawford, Texas, y obtuvo el compromiso de un paquete de 750 millones de dólares de ayuda para ese año, aunque los congresistas demócratas —que habían recuperado la mayoría— recortarían después la cifra en un 15% y exigirían que se destinaran más recursos a programas sociales en lugar de militares. El general Mario Montoya Uribe, comandante del Ejército, describiría el apoyo estadounidense como principalmente moral y político, y a Estados Unidos como el "principal aliado" de las fuerzas militares colombianas. Desde el otro extremo del espectro, publicaciones críticas como Más allá del Embrujo, editada por la Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, presentaban a Uribe como el principal puntal de la política estadounidense en América Latina durante la era Bush.

Los indicadores militares acompañaban el discurso. La fuerza pública colombiana pasó de 279.000 efectivos en 2002 a más de 430.000 hacia 2008. Las capturas y bajas en combate de mandos guerrilleros se multiplicaron: Raúl Reyes, miembro del Secretariado de las FARC, murió el 1 de marzo de 2008 en la Operación Fénix contra un campamento en territorio ecuatoriano, incidente que abrió una crisis diplomática con Quito y Caracas y desnudó hasta qué punto la doctrina de la guerra preventiva de Bush había permeado las fuerzas armadas colombianas. Pocos meses después, la Operación Jaque liberó a Íngrid Betancourt, a tres contratistas estadounidenses y a once policías y militares que las FARC mantenían secuestrados: la coordinación técnica y de inteligencia con agencias estadounidenses, discreta durante años, quedó a la vista en el balance oficial de la operación.

Fumigaciones, desplazamientos y crisis humanitaria

La guerra bilateral tuvo geografías precisas. Las fumigaciones aéreas con glifosato, componente central del Plan Colombia desde su origen, se concentraron en departamentos como Putumayo, Caquetá, Nariño y Norte de Santander. Los datos recogidos por la Personería Municipal del Valle del Guamuéz documentan que las aspersiones afectaban no solo cultivos de coca sino también potreros, plátano y otros cultivos lícitos. Los residentes de 67 de las 100 veredas del municipio se consideraron afectados, y las enfermedades registradas —dermatitis, impétigo, abscesos, dolor abdominal, diarreas, infecciones respiratorias agudas— convirtieron a la política antinarcóticos en un problema de salud pública en las zonas rurales.

En 2002, las fumigaciones en Tibú, Norte de Santander, asperjaron más de nueve mil hectáreas. Ese año Tibú se convirtió en el primer municipio expulsor de población del departamento; 13.571 personas huyeron de Norte de Santander, de las cuales más de nueve mil cruzaron la frontera con Venezuela, alimentando una crisis humanitaria transfronteriza que el reconocimiento oficial en Bogotá demoraría en asumir. En el Catatumbo y el Valle del Guamuéz, las comunidades campesinas y los pueblos indígenas —entre ellos los Motilón Barí— soportaron el grueso de los daños ambientales, sanitarios y sociales de una política diseñada en Washington y ejecutada en cielos colombianos.

La Ley Leahy, aprobada en el Congreso estadounidense, establecía en teoría un mecanismo de sanción: la asistencia militar podía negarse a unidades en las que se detectaran violadores de derechos humanos no sancionados. En la práctica, su aplicación fue selectiva y no impidió que el flujo de recursos continuara mientras se acumulaban denuncias sobre ejecuciones extrajudiciales y colaboración con grupos paramilitares. Los reclamos del Congreso norteamericano —particularmente sobre asesinatos de sindicalistas— llevaron a que la Fiscalía colombiana destinara recursos para investigar los 200 casos más sonados. La violación de derechos sindicales y la impunidad ante los asesinatos de sindicalistas fueron el tema que más enrareció, en la fase final del gobierno Bush, la negociación del Tratado de Libre Comercio entre Colombia y Estados Unidos, particularmente por la oposición de la AFL-CIO, la Confederación Sindical Internacional y el Partido Demócrata. El TLC, firmado durante la administración Bush, no sería ratificado por Washington sino hasta 2011, ya bajo Barack Obama.

La red: maquinaria diplomática y militar de la alianza

La ejecución de esta política requería una estructura que trascendía la Casa Blanca. Bush no operó solo: la política hacia Colombia se articuló a través de una red institucional densa que incluyó a su vicepresidente Dick Cheney, a los secretarios de Estado Colin Powell y Condoleezza Rice, y a los embajadores estadounidenses en Bogotá durante su mandato, Anne W. Patterson y William Wood, este último uno de los diplomáticos más activos e influyentes en la relación bilateral reciente.

Del lado colombiano, la interlocución pasó de Pastrana a Uribe sin ruptura de fondo, y se apoyó en un aparato militar cuya cúpula —el general Montoya entre los nombres más visibles— entendió tempranamente que la relación con Washington era el eje sobre el cual pivotaba la modernización de las Fuerzas Armadas. El Comando Sur, con sede en Florida, siguió coordinando en la práctica la lógica contrainsurgente del Plan Colombia, acompañando, formando y asesorando a las tropas colombianas. La presencia de contratistas privados estadounidenses —DynCorp, Northrop Grumman, ManTech y otros— completó un dispositivo en el que la línea entre asesoría civil y participación militar directa se volvió porosa, particularmente en operaciones de fumigación y de rescate de tripulaciones caídas en zona guerrillera.

La red doctrinal era todavía más amplia. La National Security Strategy que Bush presentó combinó el idealismo wilsoniano —la expansión de la democracia liberal— con una visión realista de lucha global contra el terrorismo y con el derecho reivindicado a la guerra anticipativa. Ese documento, que por ley desde 1986 el presidente estadounidense debe presentar anualmente, ofreció el marco intelectual para que la teoría de la narcoguerrilla, gestada en los años ochenta, encontrara su versión más ambiciosa: la fusión total entre lucha antidrogas, contrainsurgencia y guerra global contra el terrorismo, aplicada a un país específico en un momento específico. La analista Arlene Tickner denominaría a este arreglo "intervención por invitación", una categoría que capta la peculiaridad colombiana: no fue un país ocupado ni tutelado, sino un aliado que buscó activamente el involucramiento estadounidense y que en su cúpula civil y militar celebró cada nuevo escalón de compromiso.

La huella judicial: las extradiciones de mayo de 2008

Si hay un episodio que resume las ambigüedades de la alianza Bush-Uribe, es la extradición masiva de jefes paramilitares en la madrugada del 13 de mayo de 2008. Ese día, de manera sorpresiva, el gobierno colombiano levantó la suspensión de extradición que protegía a catorce cabecillas desmovilizados —entre ellos Salvatore Mancuso, Rodrigo Tovar Pupo alias 'Jorge 40', Diego Fernando Murillo alias 'Don Berna' y Hernán Giraldo Serna alias 'El Patrón'— y ordenó su traslado inmediato a Estados Unidos.

La justificación oficial fue que los extraditados seguían delinquiendo desde la cárcel. Desde al menos mayo de 2007, grabaciones telefónicas revelaban que controlaban redes criminales, gestionaban cargamentos de cocaína y ordenaban asesinatos desde sus lugares de detención. Pero la sospecha inmediata, planteada por organizaciones de derechos humanos y de víctimas, fue otra: las extradiciones interrumpían las revelaciones que los paramilitares estaban haciendo sobre sus vínculos con el establecimiento político, con sectores de las fuerzas de seguridad y con el mundo empresarial. Al momento de ser extraditados, varios de los cabecillas no habían completado sus versiones libres ante la Fiscalía de Justicia y Paz. El proceso conocido como parapolítica, que ya había llevado a la Corte Suprema a abrir investigaciones contra decenas de congresistas afines al gobierno, quedaba así privado de una parte esencial de sus testigos.

El detalle jurídico importa. Las extradiciones se realizaron bajo cargos de narcotráfico —un delito común transnacional— y no por crímenes de lesa humanidad o graves violaciones de derechos humanos. No existía un convenio de cooperación judicial entre Colombia y Estados Unidos que garantizara la continuidad de los procesos internos, y las promesas de que los extraditados seguirían colaborando con la justicia colombiana se estrellaron con problemas logísticos y de voluntad política. Amnistía Internacional advirtió que la dimensión real de las violaciones de derechos humanos podría quedar oculta si los tribunales estadounidenses no investigaban a los líderes paramilitares por esos crímenes. Familias de víctimas de masacres como La Rochela, El Salado y Mapiripán vieron aplazarse indefinidamente la posibilidad de reconstruir la cadena de responsabilidades intelectuales que los propios extraditados empezaban a delinear.

En el trasfondo, la extradición había sido usada como instrumento de presión durante el proceso de desmovilización paramilitar: tras la modificación de la Ley de Justicia y Paz por la Corte Constitucional en 2006, el incumplimiento de la cooperación con la verdad y la reparación podía derivar en el juzgamiento bajo la ley ordinaria y en la posibilidad de extradición. El gobierno de Uribe convirtió esa amenaza en política activa. Bush, del otro lado de la ecuación, obtuvo los cabecillas que las cortes federales estadounidenses reclamaban por narcotráfico. Las víctimas colombianas —las de las masacres, los desplazamientos forzados, las desapariciones— quedaron subordinadas a esa jerarquía bilateral.

Lo que dejó Bush en Colombia

La presidencia de George W. Bush terminó el 20 de enero de 2009. Cuando entregó el poder a Barack Obama, la estructura de la política estadounidense hacia Colombia había quedado moldeada de un modo que sus sucesores encontrarían difícil de alterar. La fórmula "campaña unificada contra narcotráfico y organizaciones terroristas" se había convertido en lenguaje estándar de la legislación de ayuda militar. Las FARC y el ELN seguirían siendo, durante años más, "narcoterroristas" en la clasificación oficial. Colombia era, y siguió siendo, el mayor receptor de asistencia militar estadounidense en América Latina y uno de los diez primeros del mundo.

El balance no admite una sola voz. Para el gobierno colombiano de la época y para la mayor parte del establecimiento estadounidense, la era Bush-Uribe fue la del debilitamiento militar sostenido de las FARC, la recuperación del control territorial por parte del Estado colombiano y la creación de las condiciones que harían posible, años después, el proceso de paz de La Habana bajo Juan Manuel Santos. Para las organizaciones de derechos humanos, sectores del movimiento social colombiano y buena parte de la academia que examinó los costos humanos de la política, fue la fase en que el país profundizó su dependencia militar de Washington, sufrió los efectos ambientales y sanitarios de las fumigaciones, vio interrumpirse procesos judiciales fundamentales para las víctimas y consolidó una alianza que subordinaba la agenda interna a las prioridades de la Casa Blanca. El escándalo de los "falsos positivos" —ejecuciones extrajudiciales de civiles presentados como bajas en combate—, cuyos primeros casos emergerían con fuerza pública en septiembre de 2008 con los jóvenes de Soacha, marcaría a fuego el balance final del período justo cuando la Casa Blanca se aprestaba al relevo.

Bush no inventó el intervencionismo estadounidense en Colombia: su padre lo había incrementado ya en los años ochenta, Clinton lo había institucionalizado con el respaldo al Plan Colombia, y la arquitectura militar bilateral estaba tendida desde antes. Su innovación consistió en convertir en doctrina explícita y en legislación permanente lo que hasta entonces se movía en la brecha entre la retórica antinarcóticos y la práctica contrainsurgente. Encontró un plan diseñado por Pastrana y financiado por Clinton, y le añadió lo que necesitaba para volverse irreversible: un marco global —la guerra contra el terrorismo—, una calificación jurídica —"narcoterroristas"—, un socio local dispuesto a llevar la doctrina hasta sus últimas consecuencias operativas —Uribe— y una fórmula de lenguaje que convertía toda ayuda futura en un instrumento simultáneamente antidrogas y contrainsurgente.

La política de Donald Trump, años después, mostraría hasta qué punto esa arquitectura seguía vigente: la guerra contra las drogas volvió a imponerse sobre la lógica de paz, y el gobierno colombiano, para obedecer los mandatos de Washington, incumplió de manera abierta los acuerdos de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos pactados en el Acuerdo Final de 2016. Los marcos que Bush construyó en 2001 y 2002 seguían operando dos décadas más tarde, sobrevivientes a tres presidentes estadounidenses y a cuatro colombianos.

En la memoria pública colombiana, George W. Bush oscila entre el aliado incondicional que las Fuerzas Armadas reivindican y el arquitecto de un modelo de intervención que las víctimas y los defensores de derechos humanos denuncian. Ese doble registro no es una contradicción: es el reflejo exacto de lo que fue su relación con Colombia. Un presidente que llegó reticente a invertir en el país, que encontró en el 11 de septiembre la clave para reformular una política heredada, que halló en Uribe al socio dispuesto a llevarla hasta el final, y que dejó atrás una alianza más profunda, más militar y más asimétrica que la que había recibido. Su nombre no aparece en el imaginario colombiano con la resonancia que tiene el de Uribe o el de Pastrana, pero fue en Washington, y bajo su firma, donde se decidió el idioma en que el conflicto armado colombiano se contaría al mundo durante los años más cruentos de su fase final.