Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio (PDPMM)

Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio

En 1995, cuando el Magdalena Medio era ya una de las regiones más disputadas del país —cuna del ELN y de las AUC, corredor petrolero, campo abierto a la guerra sucia—, un consorcio inusitado entre la Sociedad Económica de Amigos del País y el Centro de Investigación y Educación Popular puso en marcha el primer Programa de Desarrollo y Paz de Colombia. Pronto se le sumaría la Diócesis de Barrancabermeja y saldría la SEAP, en una ruptura que definió su carácter. Bajo la conducción del jesuita Francisco de Roux, el PDPMM propuso una idea sencilla y desconcertante: hacer desarrollo en medio del conflicto, sin esperar a que llegara la paz ni a que apareciera el Estado. Entre 1995 y 2003, en municipios donde la única presencia estatal efectiva era el ejército, el programa construyó una arquitectura híbrida de gobernanza —iglesia católica, empresa petrolera, sindicato, cooperación internacional, comunidades de base— que anticipó, con dos décadas de antelación, la lógica territorial de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial de 2016. Lo hizo pagando un precio alto: sus organizaciones de base fueron diezmadas por la ofensiva paramilitar entre 1998 y 2002, cuando Barrancabermeja se convirtió en una de las ciudades más violentas de Colombia.

La región que el Estado nunca terminó de ocupar

El Magdalena Medio no es propiamente un departamento sino una franja: unos 386 kilómetros del río entre las cordilleras Oriental y Central, atravesando municipios de Antioquia, Bolívar, Boyacá, Caldas, Cesar, Magdalena y Santander. Es una frontera interna, colonización antigua nunca cerrada, donde el Estado colombiano llegó siempre tarde y siempre en uniforme. La presencia estatal fue históricamente militar y represiva, con el ejército sustituyendo funcionalmente a una policía inexistente y una jurisdicción que rara vez alcanzaba a resolver los conflictos por la tierra. Ese vacío se llenó con lo que había: primero organizaciones irregulares que arbitraban las disputas entre terratenientes y campesinos, después guerrillas, más tarde estructuras paramilitares. Tanto el ELN como las Autodefensas Unidas de Colombia nacieron en esta región, y no fue casualidad.

Sobre esa geografía se montó una economía de enclaves: la explotación petrolera concentrada en Barrancabermeja, la ganadería extensiva de los valles, la minería del sur de Bolívar. El petróleo, sin embargo, hizo algo que la ganadería no podía hacer: proletarizó a la región. Alrededor de la refinería crecieron la Unión Sindical Obrera y una tradición de huelgas que se remontaba a la de enero de 1927, cuya sola convocatoria movilizó a los trabajadores petroleros contra la Tropical Oil Company. Junto al sindicato apareció, con el tiempo, una densa red de organizaciones cívicas barriales agrupadas en la Coordinadora Popular de Barrancabermeja, dedicada a exigir los servicios públicos que el Estado no proveía. La alianza entre USO y Coordinadora Popular articuló durante décadas las dos caras de una misma reivindicación: salarios dignos en la refinería, agua y luz en los barrios del nororiente.

Fuera de la ciudad, la movilización tomó formas campesinas. Entre 1980 y 1995, Santander fue el departamento con mayor cantidad de acciones campesinas de protesta en Colombia, y Cimitarra uno de sus epicentros. Los foros por derechos humanos, las marchas del silencio, los paros por el derecho a la vida, la marcha de solidaridad de Cimitarra en 1987 fueron piezas de un lenguaje político común: reivindicar la vida como derecho básico en una región donde la tasa de homicidio político superaba con creces el promedio nacional. Los pescadores artesanales sumaron su propia línea organizativa: en 1992 se fundó APALL en el corregimiento de El Llanito, primera asociación local de pescadores y anticipación de un movimiento más amplio a lo largo del río.

Toda esta actividad se desplegó, con la excepción de La Dorada y Puerto Salgar, al margen del bipartidismo tradicional. Fue una identidad política construida por fuera de los partidos, en el sindicato, en la parroquia, en la junta de acción comunal, en la asamblea campesina. Y fue esa densidad organizativa —no un diseño externo— la que hizo posible que el PDPMM tuviera un sustrato sobre el cual operar cuando llegó a la región a fines de 1995. El programa no inventaba nada: se apoyaba en una tradición de lucha que lo antecedía y que era, en rigor, su condición de posibilidad.

El diagnóstico de 1995 y la formación del consorcio

El origen inmediato del PDPMM está en un diagnóstico que Ecopetrol, la USO y el CINEP encargaron a mediados de los noventa para entender por qué el Magdalena Medio, con la refinería más grande del país y una posición estratégica en la economía nacional, seguía siendo una de las regiones más pobres y violentas. La respuesta apuntaba a lo estructural: concentración de la tierra sin resolver, servicios públicos precarios, ausencia jurisdiccional del Estado, economía de enclave que extraía riqueza sin redistribuirla. El documento central que sintetizó ese diagnóstico y propuso una hoja de ruta fue elaborado en 1996 por Francisco J. de Roux, y funcionó como acta fundacional intelectual del programa.

La institucionalidad que se armó para ejecutarlo fue el Consorcio SEAP-CINEP: la Sociedad Económica de Amigos del País —entidad con vocación empresarial— administraría los recursos, y el Centro de Investigación y Educación Popular —el centro jesuita fundado en 1972 y ligado a la tradición de la iglesia progresista latinoamericana— aportaría el trabajo de campo, la metodología y la interlocución con las comunidades. El arreglo permitía, en teoría, combinar la eficiencia administrativa con la sensibilidad social. En la práctica reveló pronto sus fisuras.

Hacia el tercer año de funcionamiento, la SEAP salió del consorcio en una ruptura que expuso lo que estaba en juego. Desde el CINEP se leyó la orientación de la SEAP como un "capitalismo puro" con ánimo de lucro, incompatible con los principios que el programa quería sostener. No fue una disputa administrativa: fue un choque entre dos lógicas —la del mercado y la de una noción de desarrollo centrada en la dignidad humana— que no cabían en la misma estructura. La salida de la SEAP habría podido disolver el PDPMM. No lo hizo porque en ese momento se produjo el otro movimiento decisivo: la vinculación formal de la Diócesis de Barrancabermeja al programa.

El obispo Jaime Prieto reconoció con claridad la necesidad de que la iglesia local asumiera el proceso. La diócesis aportaba algo que ni el CINEP ni la SEAP podían aportar: territorialidad. Presencia parroquial en cada corregimiento, capilaridad social, una legitimidad construida durante décadas en el trato pastoral con obreros, campesinos y pescadores. Con la Diócesis dentro, el CINEP como entidad gestora y la SEAP fuera, surgió la Corporación de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio, que sería en adelante la figura jurídica que canalizaría el programa. Sin la primera ruptura, la reconfiguración no habría tenido la forma que tuvo.

Detrás de esa arquitectura había una tradición eclesial específica. El CINEP se inscribía en el linaje del catolicismo social latinoamericano posterior al Concilio Vaticano II y a la Conferencia de Medellín de 1968, con su opción preferencial por los pobres. De Roux, jesuita formado en economía, era su figura pública más reconocida. La Diócesis de Barrancabermeja, por su parte, había sostenido durante años un trabajo pastoral en medio de la guerra, con sacerdotes que celebraban misa en barrios donde operaban indistintamente guerrilla, ejército y paramilitares. La iglesia que llegó al PDPMM no era la del Vaticano ni la de la Conferencia Episcopal en pleno: era una franja regional específica, con vocabulario y método propios, cómoda hablando de causas estructurales del conflicto.

Núcleos de pobladores: la metodología del programa

El PDPMM entró a la región a fines de 1995, en un momento en que la presencia de la insurgencia era predominante en amplias zonas rurales. El programa necesitaba un dispositivo operativo que le permitiera trabajar en ese contexto sin ser leído ni como brazo del Estado ni como aliado de los armados. Ese dispositivo fueron los núcleos de pobladores.

La idea era metodológicamente sencilla: convocar a la sociedad civil de un territorio —una vereda, un corregimiento, un municipio— a construir colectivamente un diagnóstico de sus problemas y un plan de proyectos productivos y sociales de tamaño discreto. No megaobras, no planes de desarrollo departamental: proyectos pequeños, inspiradores, capaces de mostrar que era posible mejorar la vida sin esperar a que se firmara ningún acuerdo de paz. Los núcleos funcionaron como espacios de planificación regional donde se articulaban demandas, se priorizaban intervenciones y se formaban liderazgos.

En el sur de Bolívar, donde el programa desplegó buena parte de su trabajo, los núcleos se consolidaron como referentes de organización comunitaria en un contexto marcado por los cultivos ilícitos y por una debilidad extrema del sector privado formal. La única empresa privada con presencia significativa eran los ganaderos y palmicultores, y ninguna institución empresarial —salvo asociaciones de productores— había previsto intervenciones frente a la problemática de la coca. En ese vacío, el PDPMM operó como el único actor capaz de convocar a comunidades campesinas alrededor de proyectos de sustitución.

El programa se articuló con la tradición organizativa preexistente en lugar de sustituirla. USO, sindicatos agrarios, asociaciones de pescadores como APALL, juntas de acción comunal, organizaciones de mujeres, movimientos cívicos: el PDPMM tejió con lo que ya existía. De Roux insistía en que la historia de lucha del Magdalena Medio antecedía al programa, y esa era, además de una constatación empírica, una posición política: el desarrollo no se decretaba desde afuera, se construía sobre agencia local acumulada. Más de una década después, un miembro activo de los núcleos juveniles del programa llegó a ser elegido alcalde de Barrancabermeja para el período 2008-2011, derrotando a los políticos tradicionales de la ciudad —un caso aislado pero significativo del tipo de liderazgo que el programa había ayudado a formar.

La articulación con Ecopetrol, la USO y el Banco Mundial

El PDPMM se financió con una combinación de fuentes que rara vez habían coincidido en el mismo proyecto. Ecopetrol, la empresa estatal petrolera cuyo enclave de Barrancabermeja era a la vez motor económico y foco histórico de conflicto laboral, aportó recursos. La USO, sindicato que había protagonizado la mayoría de las huelgas y confrontaciones con Ecopetrol durante el siglo XX, participó como actor legítimo en el diseño inicial. A esa articulación local se sumaron actores multilaterales: el Banco Mundial referenció el programa en al menos una publicación sobre conflicto, paz y desarrollo en Colombia, con el documento fundacional de De Roux de 1996 en su bibliografía. Actores europeos, por su parte, adquirieron creciente protagonismo en la caracterización del conflicto colombiano y en la definición de qué actores debían participar en su solución. El programa terminaría siendo denominado, en algunos contextos, "Laboratorio de Paz del Magdalena Medio" —etiqueta que anticipó los Laboratorios de Paz financiados por la Unión Europea en la década siguiente.

La articulación era conceptualmente audaz y políticamente incómoda. Ecopetrol financiaba un programa que trabajaba con las mismas comunidades en las que se producía, sistemáticamente, la violencia contra el sindicalismo petrolero. Años después, ante la Comisión de la Verdad, un declarante señalaría directamente al Estado, a través de la administración de Ecopetrol, como responsable del asesinato de dirigentes sindicales como Manuel Gustavo Chacón y Ahmed Consuegra, y afirmaría que eran los administradores de la empresa quienes debían decir la verdad sobre esos hechos. La convivencia en la mesa del PDPMM entre la empresa y el sindicato no ocurría en un vacío: ocurría sobre una historia de sangre no procesada.

A esa contradicción se sumó otra igualmente pesada. El exgobernador de Santander Hugo Heliodoro Aguilar Naranjo, condenado por parapolítica, declaró ante la Comisión de la Verdad que la principal fuente de financiación de los grupos paramilitares en el departamento fue el petróleo, particularmente a través del contrabando, la reventa y el negocio de gasolineras. El mismo recurso que financiaba el PDPMM —directamente vía Ecopetrol, indirectamente vía la economía regional del crudo— financiaba también a las estructuras armadas que asediaban a las organizaciones de base del programa. Es la aporía central de la experiencia: el petróleo pagaba, con manos distintas, tanto al desarrollo como a la guerra.

La incorporación del Banco Mundial y de la cooperación europea añadió una dimensión adicional. Los actores multilaterales, en la lectura que hacían del conflicto colombiano en los noventa, empezaron a definir agendas de reconstrucción territorial que priorizaban la sociedad civil sobre el Estado, coherentes con el paradigma dominante en la cooperación internacional de la época. El PDPMM encajó en ese marco y se benefició de él, pero también quedó atrapado en sus condicionalidades: recibía legitimidad y recursos externos a cambio de convertirse en objeto de análisis, en modelo replicable, en pieza de un debate internacional sobre desarrollo alternativo en zonas de conflicto. La denominación "Laboratorio de Paz" es reveladora: un laboratorio implica un experimento controlado desde afuera.

La escalada paramilitar y el asedio a las bases del programa

Mientras el PDPMM se consolidaba institucionalmente, la geografía militar del Magdalena Medio cambiaba de forma decisiva. Hasta 1998, la violencia contra la organización social en Barrancabermeja se había ejercido principalmente mediante operaciones encubiertas de guerra sucia antiguerrillera atribuidas a miembros del ejército y la Armada. La ciudad, aunque violenta, mantenía un equilibrio precario: el ELN, disidencias del EPL y las FARC-EP controlaban buena parte de los barrios nororientales y surorientales, con hegemonía del ELN sobre gran parte del casco urbano, mientras el Estado conservaba formalmente el control institucional.

Ese equilibrio se rompió en mayo de 1998. Una incursión paramilitar en barrios de Barrancabermeja dejó varios asesinados y un número aún mayor de desaparecidos y secuestrados. La fecha exacta —16 o 25 de mayo— y la cifra de víctimas varían, pero el sentido del hecho es inequívoco: marcó el inicio de la ofensiva abierta de las AUC sobre la ciudad y el comienzo de la urbanización de una disputa territorial que hasta entonces había sido predominantemente rural. Hacia finales de 2000, los paramilitares habían entrado con fuerza al casco urbano de Barrancabermeja y ejecutaban un intenso plan de asesinatos selectivos como parte de su estrategia para dominar la ciudad.

Entre 1998 y 2002, Barrancabermeja se convirtió en una de las ciudades más violentas de Colombia. Las masacres de 1998 y 1999 asestaron un golpe demoledor a las organizaciones sociales que eran, precisamente, el sustrato del PDPMM. La USO, la Coordinadora Popular, las organizaciones campesinas, las asociaciones de pescadores, los liderazgos juveniles vinculados a los núcleos: todas fueron blanco directo. La capacidad de oposición y movilización se redujo drásticamente, muchos líderes fueron asesinados y otros debieron desplazarse. El Frente de Guerra Norte del ELN, primero en ser desmantelado por la presión paramilitar de finales de los ochenta y comienzos de los noventa, ya estaba en franco declive para 1995; ahora era la sociedad civil no armada la que pagaba el costo de la reconfiguración territorial.

El PDPMM operó todo ese período bajo asedio. Los núcleos de pobladores, concebidos como espacios de planificación participativa, se convirtieron en espacios de riesgo: reunirse, en muchos barrios y veredas, era ya un acto peligroso. El programa no tenía protección estatal —no la había pedido, no le habría sido útil— y su legitimidad frente a las comunidades dependía, precisamente, de su distancia frente a la fuerza pública. Esa distancia, sin embargo, no lo protegía del paramilitarismo, cuyas relaciones con sectores del ejército y con actores políticos regionales convertían la neutralidad en una ficción operativa.

La respuesta del programa fue continuar. En el sur de Bolívar, donde la presencia estatal era todavía más precaria, los núcleos siguieron reuniéndose. En Barrancabermeja, la corporación mantuvo su trabajo pastoral y de acompañamiento a comunidades específicas. La apuesta era que la continuidad institucional del PDPMM —su capacidad de estar allí, año tras año, cuando todos los demás actores externos venían y se iban— constituía en sí misma una forma de resistencia. Fue una apuesta costosa. Muchas de las organizaciones que el programa acompañaba nunca recuperaron la capacidad organizativa que tenían antes de 1998.

Las causas: por qué esta arquitectura y no otra

El PDPMM no fue el resultado de una política de Estado ni de una decisión de la Conferencia Episcopal ni de una directiva del Banco Mundial. Fue una convergencia contingente de factores que, mirados desde el presente, parecen inevitables pero no lo eran.

La causa estructural es el vacío estatal. En una región donde la única presencia sostenida del Estado era militar y represiva, donde los conflictos por la tierra se dirimían por vías armadas, donde los servicios públicos eran precarios o inexistentes, cualquier actor que quisiera hacer algo distinto de la guerra tenía que construir su propia infraestructura institucional. La sociedad civil del Magdalena Medio lo había hecho durante décadas —USO, Coordinadora Popular, ANUC, APALL, movimientos cívicos— pero en modo defensivo y reivindicativo, no constructivo. El PDPMM se propuso pasar de la protesta a la propuesta, aprovechando la densidad organizativa preexistente como plataforma.

La causa coyuntural es la crisis de mediados de los noventa: recrudecimiento del conflicto armado, expansión paramilitar en curso, fracaso de los procesos de paz previos, apertura económica que golpeaba a las economías campesinas, presión internacional creciente sobre Colombia por temas de derechos humanos. En ese contexto, Ecopetrol y la USO —adversarios históricos— encontraron un mínimo común: la constatación de que la refinería no podía operar indefinidamente en medio de una región devastada. El diagnóstico de 1995 institucionalizó ese acuerdo mínimo.

La causa institucional es la presencia de una franja específica de la iglesia católica —el CINEP jesuita, la Diócesis de Barrancabermeja bajo Jaime Prieto— con capacidad técnica, legitimidad territorial y disposición a asumir el liderazgo. Sin el CINEP no habría habido metodología ni interlocución con la cooperación internacional. Sin la diócesis no habría habido capilaridad territorial. Sin figuras como De Roux, capaces de moverse entre el análisis económico, la teología y la interlocución política, no habría habido continuidad en los momentos de mayor tensión —como la ruptura con la SEAP hacia 1998, que en otras circunstancias habría podido disolver el programa.

Y la causa habilitante es la disponibilidad de financiación internacional. El Banco Mundial, la cooperación europea y otros actores multilaterales estaban redefiniendo en esos años sus enfoques hacia países en conflicto, priorizando el trabajo con sociedad civil sobre el fortalecimiento estatal. El PDPMM llegó en el momento exacto en que ese paradigma buscaba experiencias concretas para financiar. La coincidencia entre la demanda internacional de "modelos" y la oferta local de una experiencia articulada explica buena parte de la proyección posterior del programa.

Consecuencias: lo que dejó y lo que costó

Los efectos inmediatos del PDPMM entre 1995 y 2003 son difíciles de medir con precisión, en parte porque el programa se propuso deliberadamente proyectos de tamaño discreto y no megaobras evaluables. Su impacto se distribuyó en cientos de proyectos productivos pequeños, en núcleos de pobladores activos en varios municipios, en liderazgos formados que sostuvieron organizaciones locales durante los años más duros. La elección de un exmiembro de los núcleos juveniles como alcalde de Barrancabermeja para 2008-2011 es un indicador puntual de esa capilaridad política, aunque su gestión posterior fuera materia de debate.

El efecto de mediano plazo fue conceptual e institucional. El PDPMM demostró que era posible articular actores heterogéneos —iglesia, empresa estatal, sindicato, cooperación internacional, comunidades— en torno a una agenda de desarrollo territorial en zonas de conflicto activo. Esa demostración se convirtió en modelo. La denominación de "Laboratorio de Paz" fue adoptada formalmente por la Unión Europea para financiar experiencias similares en otras regiones, y la Redprodepaz agrupó posteriormente a los distintos Programas de Desarrollo y Paz surgidos en el país. El vocabulario mismo del programa —desarrollo en medio del conflicto, núcleos de pobladores, sociedad civil como actor de paz— se incorporó al léxico oficial del posconflicto.

Es en esa incorporación donde se juega el legado más ambivalente. Los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial diseñados a partir del Acuerdo de Paz de 2016 heredaron muchos rasgos del PDPMM: enfoque territorial, participación comunitaria, articulación entre actores heterogéneos, priorización de zonas históricamente abandonadas por el Estado. La diferencia es que los PDET son política pública estatal, con recursos y responsabilidades formales del gobierno nacional, mientras el PDPMM operó siempre como sustituto funcional del Estado, sin protección ni respaldo institucional efectivo. El costo de esa sustitución lo pagaron los líderes sociales asesinados entre 1998 y 2002. Lo pagan, todavía hoy, los líderes sociales que continúan siendo asesinados en las mismas geografías donde el programa operó.

La consecuencia de largo plazo es también conceptual: la instalación de la idea de que la paz territorial es una construcción de sociedad civil antes que una decisión estatal. Esa idea, que en los noventa era una necesidad impuesta por el vacío del Estado, se convirtió en principio doctrinario del peacebuilding contemporáneo. El Magdalena Medio de los años del PDPMM aportó el laboratorio empírico donde esa idea se probó, con todos sus aciertos y todas sus contradicciones. De Roux, décadas después, presidiría la Comisión de la Verdad —una trayectoria que traza, en la biografía de un hombre, el arco desde el diagnóstico regional de 1996 hasta el informe nacional de 2022.

Por qué sigue importando

El PDPMM importa hoy por tres razones que se refuerzan entre sí. Primero, porque anticipó las categorías con las que Colombia terminaría pensando su transición: enfoque territorial, participación comunitaria, articulación entre sociedad civil y cooperación internacional, desarrollo como precondición y no como consecuencia de la paz. Buena parte del vocabulario del Acuerdo de La Habana estaba ya en el diagnóstico de De Roux de 1996.

Segundo, porque expone con crudeza la aporía de operar como sustituto del Estado. El programa asumió funciones que le correspondían al Estado —mediación, planificación territorial, provisión indirecta de servicios— y lo hizo porque no había alternativa. Pero al hacerlo, quedó expuesto a una violencia contra la cual no tenía defensa. Sus organizaciones de base fueron el blanco preferido de la ofensiva paramilitar precisamente porque encarnaban una forma de agencia social que las AUC querían eliminar. La lección incómoda es que la sustitución del Estado por la sociedad civil no protege a quienes la ejercen; puede, incluso, exponerlos más.

Y tercero, porque muestra hasta qué punto las arquitecturas institucionales aparentemente sólidas dependen de configuraciones contingentes de liderazgo. El PDPMM no habría existido sin Francisco de Roux ni sin el obispo Jaime Prieto ni sin la disposición específica del CINEP en esos años. Cuando esas figuras se movieron, cuando las coyunturas cambiaron, la experiencia tuvo que reinventarse una y otra vez. Es un recordatorio útil para quienes creen que las instituciones se sostienen solas: casi nunca lo hacen, y menos en geografías como el Magdalena Medio, donde cada avance se construye contra una gravedad que empuja siempre hacia la violencia.

El programa siguió existiendo después de 2003, y su historia posterior —la articulación con los Laboratorios de Paz de la Unión Europea, la consolidación de Redprodepaz, la relación con los gobiernos de Uribe y Santos— pertenece a otro capítulo. Pero fue en el arco de sus primeros ocho años cuando el PDPMM decidió qué quería ser: no una ONG más, no un brazo eclesial de la cooperación, no un contratista de proyectos, sino un intento sostenido de construir gobernanza territorial desde una densidad organizativa que el Magdalena Medio había cultivado durante todo el siglo XX. Que ese intento coincidiera con los años en que la región vivió su mayor escalada de violencia no es una ironía: es la condición misma en que fue concebido.