Fragmentación territorial de Colombia: ¿destino geográfico o decisión de élite?

¿Fue el aislamiento colombiano un destino geográfico?

Durante más de un siglo, la respuesta a la fragmentación colombiana se dio por descontada: una república quebrada por tres cordilleras, con selvas impenetrables al sur y llanuras vacías al oriente, no podía sino producir pueblos incomunicados, guerras regionales y un mercado interior imposible. La geografía explicaba el atraso; el atraso explicaba la centralización; y la centralización se presentaba como el único antídoto disponible contra un territorio hostil.

La pregunta, sin embargo, admite otra vida. Interrogar si ese aislamiento fue destino topográfico o resultado de decisiones políticas concretas no es un juego contrafactual: pone en cuestión el estatus mismo del determinismo geográfico como categoría y examina en qué medida sirvió, sobre todo tras 1886, para naturalizar opciones de élite. Monopolios de emisión monetaria, reorientación fiscal hacia Bogotá, sabotaje de circuitos regionales que ya funcionaban —incluidos los transnacionales, como el eje Cúcuta-Maracaibo— y una jerarquía de inversiones ferroviarias que subordinó el mercado interno a la exportación cafetera. Ninguna respuesta es simple, y el propio material histórico complica las intuiciones más cómodas de cualquier bando.

Detrás del enigma de la fragmentación colombiana hay una operación intelectual con consecuencias políticas. Si el aislamiento fue destino, la Regeneración de Rafael Núñez y Miguel Antonio Caro, con su Constitución de 1886, aparece como corrección racional ante una geografía indomable. Si fue producto de decisiones, esas mismas decisiones —y las élites que las tomaron— cargan con la responsabilidad de haber clausurado alternativas que estaban en marcha. La disyuntiva importa hoy porque el debate no cerró. La Constitución de 1991 incorporó avances en descentralización sin alcanzar la federalización que el propio gobierno constituyente llegó a proponer, y la Comisión de la Verdad de 2022 volvió a plantear la necesidad de un "país de regiones" con presencia integral del Estado, como si la pregunta del siglo XIX siguiera abierta bajo otros nombres. Detrás del vocabulario técnico —competencias, transferencias, autonomías— sigue latente lo que Orlando Fals Borda dijo con claridad brusca: se ha desobedecido la Constitución en materia de descentralización, y las categorías mismas de departamento y municipio, herederas del diseño regenerador, tal vez ya no sirvan para pensar el territorio.

Qué significa "región" en Colombia, quién define sus contornos, y por qué durante buena parte del siglo XX la palabra estuvo marcada por sospecha, asociada a caudillismo, atraso y fragmentación, cuando durante buena parte del siglo XIX había sido el marco natural de la política, la economía y hasta de las guerras civiles: allí opera algo más profundo que un debate administrativo.

Tres posiciones organizan el pleito. La primera, la más antigua y la más cómoda para el centro, sostiene que la fragmentación fue estructural y prepolítica. La dispersión demográfica lo confirmaría: a mediados del siglo XIX solo Bogotá superaba los 30.000 habitantes, mientras el país se organizaba en unos treinta municipios entre 8.000 y 15.000 habitantes y casi ciento cincuenta entre 4.000 y 8.000. Ningún régimen constitucional podía revertir con los recursos del siglo XIX una topografía andina donde el flete por mula rondaba entre 22 y 34 centavos por tonelada-kilómetro en verano —y se duplicaba en invierno o cuando las guerras civiles agotaban las bestias— contra 1,25 centavos en los canales estadounidenses. Contra ese muro, tanto el federalismo radical de 1863 como la Regeneración habrían sido igualmente impotentes.

La segunda posición, más incisiva, invierte la relación. La geografía existe, pero no explica por sí sola las decisiones tomadas por élites concretas en momentos concretos. La Regeneración no corrigió una fragmentación natural: clausuró circuitos que habían empezado a funcionar. El monopolio de emisión otorgado al Banco Nacional por la ley 57 de 1887, el decreto 104 de febrero de 1886 que impuso el papel moneda de curso forzoso, la redirección de las rentas aduaneras hacia un fisco central y la desactivación de la autonomía estatal fueron actos deliberados que subordinaron los mercados regionales a una lógica bogotana. El determinismo geográfico habría llegado después, como legitimación retrospectiva: una vez desmontadas las alternativas, la topografía se invocó para explicar que no había habido alternativa.

La tercera posición, la más matizada, la ofrece Fals Borda al leer el conflicto federalismo-centralismo no como choque de ideas sino como disputa entre fracciones de la clase dominante por el control del intercambio comercial. En esa lectura, la Regeneración no fue victoria del centralismo sobre el federalismo, sino de una fracción específica —bogotana-costeña, articulada por Núñez y Caro— sobre élites regionales de Antioquia y los Santanderes cuya derrota explicaría, mejor que cualquier ideología, la desinversión posterior en infraestructura y la asfixia de sus rutas comerciales.

El expediente del federalismo radical entre 1863 y 1886 es peor de lo que sus admiradores tardíos admiten y mejor de lo que sus enemigos denunciaron. Peor, porque el propio sistema generó aduanas internas entre estados soberanos, rivalidades que frenaban el comercio interregional, guerras civiles regionales sin mando unitario que destruían caminos y bestias de carga, e intentos de secesión —Antioquia y Panamá lo ensayaron— que la Constitución de 1858 ya había tenido que prohibir vetando el uso de banderas ajenas. La debilidad fiscal de los estados y la carencia de capitales, diagnosticadas por Salvador Camacho Roldán, hicieron que la construcción ferroviaria fuera lenta y errática: en 1885, el Ferrocarril de Antioquia, iniciado en 1874 por Francisco Javier Cisneros, apenas contaba con 45 kilómetros de vía.

Y sin embargo, en esos mismos años ocurrió algo que la narrativa determinista tiende a olvidar. El Ferrocarril de Barranquilla-Sabanilla, concluido en 1870 con apenas 27 kilómetros, transformó la geografía económica del Caribe: antes de su apertura, Sabanilla recaudaba cerca del 10% del total aduanero de los tres puertos caribeños; tres años después, superaba el 80%. Barranquilla desplazó a Cartagena y Santa Marta no por vocación geográfica sino por una obra de ingeniería específica.

En Santander, hacia 1874, se cultivaba —según cálculo de Robert Carlyle Beyer— el 90% del café colombiano, y las exportaciones nacionales del grano habían pasado de unas 150 toneladas en 1834 a cerca de 10.000 en 1873. El eje comercial que unía Cúcuta con Maracaibo, bajando por el Zulia, operaba con más agilidad que cualquier ruta hacia Bogotá: los santandereanos exportaban café por el lago venezolano porque era la ruta natural, y las redes empresariales alemanas asentadas en la región —Geo von Lengerke es cifra de esa penetración— apuntaban hacia el Caribe por Maracaibo, no hacia el interior andino.

El bloque agroexportador tabacalero y luego cafetero, impulsado por comerciantes liberales como los hermanos Samper que buscaron nuevas fuentes de divisas ante el declive del oro colombiano tras los descubrimientos de California y Australia, había construido en tres décadas un país policéntrico y transnacional. Cúcuta miraba a Maracaibo; Barranquilla, a Europa por el Caribe; Medellín construía su propio ferrocarril hacia Puerto Berrío; Bogotá era una capital administrativa, no un centro económico integrador. La fragmentación existía, pero no era inmovilidad: era una geometría de circuitos regionales que empezaban a densificarse.

En 1878 Núñez, en alianza con el conservatismo y con Caro como articulador ideológico, planteó un programa de retorno a la autoridad que en 1880 lo llevó a la presidencia y en 1886 a una constitución nueva. El diagnóstico regenerador era, en parte, correcto: aduanas internas, ingobernabilidad, guerras federales y la incapacidad del gobierno central de intervenir en los asuntos de los estados soberanos habían resquebrajado tanto la unidad política como el mercado interior. La consigna "Regeneración o catástrofe" capturaba un hartazgo real.

Pero la Regeneración no se limitó a corregir disfunciones. Al centralizar la emisión monetaria en el Banco Nacional, creado en 1881, y al concederle luego el privilegio exclusivo de emitir moneda, el régimen convirtió al banco en agente fiscal del gobierno más que en institución monetaria: su función principal fue financiar el creciente déficit mediante papel moneda de curso forzoso. Los efectos económicos fueron severos. Sectores comerciales y bancarios que habían prosperado sobre el crédito privado perdieron su predominio; el número de bancos se redujo; críticos como Carlos Martínez Silva denunciaron que el papel moneda constituía un préstamo forzoso arbitrario que había provocado fuga de capitales y destrucción del hábito del ahorro. Hacia 1894, el deterioro de la tasa de cambio y la inflación evidenciaban que las emisiones habían desbordado sistemáticamente cualquier compromiso de moderación.

Las respuestas regionales fueron inmediatas. En Antioquia, conservadores disidentes liderados por Marceliano Vélez se separaron del partido Nacionalista hacia 1891, en una ruptura que combinaba motivaciones económicas y regionales frente al proyecto regenerador. La primacía de la Cordillera Oriental en la caficultura, tan marcada en 1874, se erosionó en las décadas siguientes, no porque Santander perdiera vocación sino porque el occidente antioqueño construyó su propia base cafetera con capital y ferrocarril propios. La fragmentación no desapareció con la Regeneración: se reconfiguró bajo una lógica fiscal que drenaba rentas hacia Bogotá sin construir a cambio un mercado interior articulado.

Hacia 1904, tras casi dos décadas de centralismo, operaban en Colombia apenas 565 kilómetros de vías férreas. En la década siguiente esa cifra casi se duplicó, gracias sobre todo al impulso del gobierno de Rafael Reyes (1904-1909), que amplió las líneas de Antioquia, Girardot-Sabana, Honda-Dorada-Ambalema y Santa Marta-Fundación. Pero la estructura de esa red revela lo que la Regeneración había hecho —o dejado de hacer— con el mercado interno. En 1922, de 1.481 kilómetros de vía existentes, 992 estaban en zonas cafeteras y 313 orientados a puertos de embarque; solo 76 kilómetros conectaban regiones no vinculadas al comercio exterior. Colombia no construyó una red: construyó ramales de exportación cafetera hacia el Magdalena y el Caribe.

Ninguna región ilumina mejor la ficción del destino geográfico que los Santanderes. La primacía de Bucaramanga a fines del siglo XIX no se explica por virtud intrínseca ni por posición privilegiada, sino por una transición agroexportadora específica: primero el tabaco, después el café. Los datos de escolaridad de 1873 —Antioquia 5,4%, Cundinamarca 4,6%, Santander 3,1%, frente a Bolívar y Boyacá con 2,9%— muestran un país donde las jerarquías regionales estaban lejos de ser fijas o derivables de la topografía. Nada en la geografía predecía que Santander concentrara el 90% del café nacional: fue el resultado de decisiones empresariales, migraciones, redes comerciales alemanas y un vínculo fluvial y arriero con Maracaibo que hacía más económica la exportación por el Zulia que por el Magdalena.

Ese eje transnacional es la clave. La frontera oriental colombiana fue durante décadas más afín a Maracaibo que a Bogotá, no por deslealtad nacional sino por lógica económica elemental: los fletes, los tiempos, los enlaces mercantiles y los mercados de consumo articulaban a Cúcuta con el Caribe venezolano antes que con la capital andina. La Regeneración suprimió administrativamente esa vocación —fronteras, aduanas nacionales unificadas, fisco centralizado— pero no la resolvió económicamente. Cada vez que las relaciones colombo-venezolanas entran en crisis, esa geografía subyacente reaparece: la ruta natural del oriente colombiano no fue nunca solamente colombiana. El determinismo geográfico, invocado desde Bogotá para explicar por qué el país debía centralizarse, funcionó paradójicamente como negación de la geografía real de los Santanderes, que apuntaba hacia otro lado.

Conviene detenerse en un antecedente que la Regeneración enterró. La Comisión Corográfica, creada por la ley 29 de 1849 bajo la administración de José Hilario López y dirigida por el ingeniero italiano Agustín Codazzi, recorrió el territorio entre 1850 y 1859 con Manuel Ancízar como secretario y Manuel María Paz, José Jerónimo Triana y Felipe Pérez entre sus integrantes. Retomando la climatología humboldtiana de "unidad dentro de la multiplicidad", caracterizó al país como una diversidad estructural, no como una unidad postergada: la diferencia regional era rasgo constitutivo, no defecto a corregir. Ese acervo —prolongado en la obra de Francisco Javier Vergara y Velasco en 1892— quedó marginado en el marco intelectual de la Regeneración. Caro y el proyecto regenerador construyeron una nación imaginada desde Bogotá, católica, hispánica, unitaria; la diversidad regional documentada por la Comisión pasó a ser problema, no fundamento. La marginación epistemológica de la región como categoría acompañó su marginación política.

El federalismo radical tuvo disfunciones reales que justificaban una corrección: aduanas internas, ingobernabilidad, guerras civiles regionales, incapacidad de coordinación entre estados soberanos y erosión del mercado interior. Pretender que la Regeneración se enfrentó a un federalismo idílico sería falsear la evidencia. Los propios ciclos del café —bonanzas de 1862-1875 y 1888-1895, presión de 1898-1909— muestran una hacienda pública dependiente de precios internacionales y estructuralmente frágil, con o sin centralización.

Pero la Regeneración convirtió una corrección legítima en un proyecto de captura. Monopolizó la emisión monetaria para financiar déficits fiscales, redirigió las rentas aduaneras hacia el fisco central, desactivó la autonomía regional bajo una constitución de departamentos administrados desde arriba y se alió con el Partido Conservador y la Iglesia para consolidar un bloque de poder atípicamente duradero: el dominio conservador se prolongó hasta 1930, rareza en América Latina. El proyecto de Núñez y Caro no integró el territorio: subordinó sus circuitos productivos a una lógica fiscal y política bogotana. Y luego, mediante el discurso determinista, presentó ese resultado como consecuencia natural de la geografía.

La lectura de Fals Borda completa el cuadro. El conflicto no fue solo entre ideas sino entre fracciones de la clase dominante por el control del intercambio comercial. La Regeneración fue la victoria de una fracción sobre otras, no la imposición de un principio racional sobre el caos. Que en 1922 solo 76 kilómetros de vía férrea conectaran regiones no vinculadas al comercio exterior no fue accidente topográfico: fue reflejo de qué grupos ganaron la disputa por el excedente y hacia dónde decidieron orientarlo. Se construyó lo que servía a la exportación cafetera y al fisco central; no se construyó lo que hubiera articulado un mercado interior policéntrico.

Cargarle a la Regeneración toda la responsabilidad sería excesivo. La lógica agroexportadora la compartieron liberales y conservadores; el vínculo con el mercado mundial fue principio común. Pero fue bajo el régimen regenerador cuando esa lógica se consolidó como estructura fiscal, monetaria y política que subordinó cualquier alternativa. Cuando en el período federal se generalizó la idea de priorizar ferrocarriles sobre carreteras, se postergó por décadas la construcción de una red vial densa que hubiera integrado el país por otros medios. Esa decisión resultó de un consenso técnico-económico que la Regeneración institucionalizó: primero exportar, después integrar. La integración nunca llegó.

Quedan flancos abiertos. El más importante: cuánto de la fragmentación fue efectivamente irreversible por razones estructurales —dispersión demográfica extrema, con solo el 2,8% de la población en Llanos y Amazonia hacia fines del siglo XX, ausencia de capitales suficientes, topografía andina— y cuánto fue producto de decisiones tomadas por élites concretas. Ambas dimensiones son reales y su peso relativo varía por región y período. La Costa Caribe, articulada por el ferrocarril de Sabanilla y la navegación por el Magdalena, muestra que la geografía cedía ante la inversión adecuada. El Chocó y la Amazonia, ignorados por los colombianos hispanohablantes hasta bien entrado el siglo XX, muestran que hubo territorios donde el desinterés estatal fue tan estructural como la topografía.

El regionalismo colombiano, largamente visto como obstáculo al Estado nacional, admite hoy una relectura desde el posconflicto. La descentralización iniciada en los años ochenta y consagrada en 1991 fue capturada en muchos municipios por grupos guerrilleros y paramilitares que aprovecharon la debilidad institucional —especialmente en justicia y cumplimiento de la ley— para controlar gobiernos locales mediante amenazas, asesinatos de candidatos e intimidación a votantes. Ese fracaso parcial se ha leído como argumento contra la descentralización misma. Pero puede leerse de otra manera: como demostración de que la descentralización sin presencia estatal integral —justicia, seguridad, infraestructura, servicios— reproduce el vacío que la Regeneración había pretendido llenar con centralización. La alternativa no es volver al centralismo, sino completar el proyecto descentralizador con Estado.

La propuesta de Fals Borda de reorganizar el territorio en regiones y provincias, apoyada en trabajos con colegas de la ESAP, apunta en esa dirección. El llamado de la Comisión de la Verdad en 2022 a democratizar las decisiones sobre territorios históricamente excluidos, planteando un "país de regiones", también. Y las tensiones registradas en Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela entre gobiernos locales y poderes centrales muestran que la pregunta no es exclusivamente colombiana: es una pregunta de la región andina sobre sí misma.

La Colombia fragmentada no es un accidente de las cordilleras. Es el resultado sedimentado de decisiones tomadas entre 1863 y 1910, decisiones que tuvieron nombres, sedes bancarias, alianzas partidistas e itinerarios de ferrocarril, y cuya herencia sigue moldeando el mapa del país. El determinismo geográfico, que durante más de un siglo sirvió para no examinar quién había decidido qué en 1886, empieza a ceder ante una pregunta más útil: no si el aislamiento fue destino, sino qué se hizo con la geografía disponible, qué circuitos se cerraron, qué rentas se redirigieron y qué regiones fueron declaradas problema cuando podían haber sido reconocidas como fundamento. Esa pregunta, más incómoda que la anterior, apenas empieza a formularse.