Federalización y Confederación Granadina (1855–1858)

Federalización y Confederación Granadina (1855–1858)

Entre la creación del Estado de Panamá en febrero de 1855 y la promulgación de la Constitución de la Confederación Granadina el 22 de mayo de 1858, la Nueva Granada dejó de ser una república unitaria descentralizada para convertirse, por acumulación de leyes y presiones regionales, en una federación de ocho estados. El proceso lo iniciaron los liberales gólgotas bajo la Constitución de 1853 y lo cerraron los conservadores en el gobierno de Mariano Ospina Rodríguez, en una paradoja que invirtió la ecuación tradicional del siglo XIX: fue una constituyente de estirpe conservadora la que consagró por primera vez el federalismo en Colombia. La forma que adoptaron —una confederación de estados soberanos con un gobierno general de competencias tasadas— no se diseñó desde arriba, sino que se codificó tras el hecho consumado, y contenía ya, en sus artículos, el material combustible que estallaría en la guerra civil de 1860.

El terreno preparado: la Constitución de 1853 y el mecanismo de 1855

La Constitución expedida el 21 de mayo de 1853, durante la presidencia del general José María Obando, es el punto de partida obligado. Inspirada por los liberales radicales —los gólgotas—, consagró la libertad de cultos, el voto universal masculino sin restricciones de alfabetismo ni riqueza, y una notable ampliación de la autonomía provincial: las provincias podían darse sus propias constituciones y, según algunas lecturas, elegir a sus gobernadores. Debilitó, en consecuencia, las atribuciones del presidente de la República, distinguiendo con cuidado qué facultades correspondían al Estado central y cuáles a las provincias.

La paradoja política fue inmediata. Las reformas gólgotas terminaron perjudicando al propio Obando y a sus aliados artesanos, al vaciar de contenido la presidencia que ocupaban; al trasladar poder efectivo a las provincias, redistribuyeron el mapa político en beneficio de las élites regionales, no del partido que había impulsado la reforma. La Nueva Granada de 1853 se pobló, además, de unidades pequeñas: al momento de la Constitución existían treinta y seis provincias, un dibujo territorial minucioso que Mariano Ospina Rodríguez, según recordaría después, había concebido tras la guerra de los caudillos supremos de 1840–1841 como una estrategia deliberada de fragmentación para debilitar a las provincias grandes.

El giro decisivo llegó dos años después. El Congreso de 1855 reformó la Constitución para dotar a Panamá de estatuto federal, creando el Estado de Panamá mediante un acto adicional. Al istmo se le cedieron 150.000 hectáreas de tierras baldías dentro de sus límites y, sobre todo, el acto abrió una puerta institucional: en adelante, mediante una simple ley, podrían crearse otros estados federales. Justo Arosemena, uno de los grandes teóricos del federalismo hispanoamericano, había sido protagonista intelectual del reclamo istmeño; el resultado, sin embargo, desbordó el caso panameño y ofreció a las demás provincias un molde jurídico listo para replicarse.

La respuesta fue inmediata y masiva. En 1856, el Congreso creó por ley el Estado de Antioquia. En 1857 se agregaron los estados de Cauca, Cundinamarca, Bolívar, Magdalena, Santander y Boyacá. Antes de que se promulgara una nueva Constitución, siete provincias mayores habían obtenido categoría federal por simple procedimiento legislativo. La reorganización revirtió la fragmentación de 1853: las treinta y seis provincias se agruparon en ocho unidades de dimensiones considerables, muchas de ellas coincidentes con antiguas jurisdicciones coloniales y con las bases territoriales de las grandes familias regionales. El federalismo, antes de tener texto constitucional, ya tenía mapa.

La paradoja conservadora

Mariano Ospina Rodríguez llegó a la presidencia en abril de 1857 como candidato conservador, sucediendo a Manuel María Mallarino. Uno de los padres doctrinales de su partido —junto con Julio Arboleda y José Eusebio Caro, todos ellos, por lo demás, defensores del librecambio económico—, Ospina heredó un país que ya funcionaba federalmente en la práctica. La Constituyente reunida en Bogotá debía elegir entre desandar el proceso o consagrarlo. Optó por lo segundo, y allí se aloja la contradicción central del período.

La Constitución de la Confederación Granadina, promulgada en 1858, dio al país un nombre nuevo y un régimen que combinaba, con incomodidad, elementos federales y unitarios. Dividió la república en ocho estados federales —Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cauca, Cundinamarca, Magdalena, Panamá y Santander—, suprimió la vicepresidencia, creó tres designaturas para suplir al presidente, reforzó el federalismo y estableció una ilimitada libertad de prensa. Pero su núcleo estaba en la distribución de competencias.

El artículo 15 fijó las atribuciones exclusivas del gobierno general: la legislación marítima, el comercio exterior y el costanero, y el mantenimiento de la libertad de comercio entre los estados. A ello se sumaban el crédito nacional, el Ejército y la Marina, y las relaciones exteriores. La técnica constitucional fue la inversa a la del centralismo tradicional: en lugar de enumerar las competencias de los estados y reservar el resto al centro, la Constitución enumeró lo que correspondía al gobierno general y prohibió expresamente a los estados ciertas materias, dejando todo lo demás en su órbita.

Las prohibiciones a los estados eran significativas: no podían enajenar su territorio a gobiernos extranjeros, aprobar la esclavitud, intervenir en asuntos religiosos, impedir el comercio de armas y municiones, imponer contribuciones sobre comercio exterior o sobre artículos consumidos en otro estado, legislar sobre privilegios ya concedidos, usar escudo o bandera distintos a los de la nación, ni gravar los bienes de la Confederación. La lista dibuja, en negativo, un mapa de los conflictos que ya se anticipaban: la referencia a la bandera y el escudo apuntaba a episodios recientes en que Antioquia y Panamá habían coqueteado con la independencia o la anexión a otra república, y la prohibición de intervenir en asuntos religiosos anticipaba la temperatura del clivaje clerical–anticlerical que dominaría la década siguiente.

Fuera de esas prohibiciones, los estados quedaban facultados para legislar libremente. Podían darse sus propias constituciones —las leyes de creación disponían la convocatoria de una Asamblea Constituyente y Legislativa formada por diputados de las provincias, con facultad de elegir al primer gobernante y dictar la constitución y las leyes del estado—, organizar su administración, fijar sus tributos internos y regular sus asuntos mercantiles terrestres. En este último punto, la Constitución previó una solución elegante: los estados que no legislaran en materia mercantil continuarían rigiéndose supletoriamente por el Código de Comercio de 1853. La legislación marítima quedaba en el centro; la terrestre se dispersaba.

¿Por qué un partido que había hecho del centralismo su seña doctrinaria firmó semejante texto? Porque no era, en rigor, un texto de convicción sino de conveniencia. La reorganización territorial de 1855–1857 había producido en Antioquia una unidad grande, homogénea, católica y conservadora, gobernada por élites afines a Ospina. El federalismo protegía ese enclave —y otros similares— frente a un eventual gobierno liberal en Bogotá. La lógica funcionaba en las dos direcciones: si el poder central era conservador, la autonomía estatal salvaguardaba a los liberales del Cauca o Santander; si era liberal, salvaguardaba a los conservadores de Antioquia o Cundinamarca. El federalismo se volvió, para todos, un seguro de vida partidista.

La paradoja tiene un segundo rostro. La apertura económica y la doctrina del librecambio, tradicionalmente asociadas al liberalismo, habían sido defendidas por los padres del conservatismo. Y ahora el federalismo, bandera histórica de los liberales, era formalizado por una constituyente conservadora. La política granadina de mediados de siglo se resistía a las alineaciones limpias: los partidos se prestaban banderas, se apropiaban de las del contrario y usaban la arquitectura constitucional según la geografía real del poder, no según los manifiestos doctrinarios.

La arquitectura territorial

Los ocho estados de la Confederación no eran unidades equivalentes. Cundinamarca, con Bogotá como capital, concentraba el aparato del gobierno general y una parte considerable del comercio. Antioquia, con Medellín como centro, se había consolidado como el bastión conservador más disciplinado, con una economía minera y agrícola en ascenso. Cauca, gobernado desde Popayán, ocupaba una extensión enorme —del Pacífico a la Amazonia— y estaba bajo la influencia militar y política del general Tomás Cipriano de Mosquera, cuya familia había dominado la región durante décadas. Bolívar, con Cartagena, y Magdalena, con Santa Marta, eran los estados costeños, atlánticos, con economías portuarias volcadas al comercio exterior. Santander concentraba la producción tabacalera y una vibrante élite liberal. Boyacá y Panamá completaban el tablero, este último con su vocación de tránsito interoceánico y una identidad política siempre distinta a la del resto del país.

La ley fundacional de cada estado había previsto la convocatoria de asambleas constituyentes; cuando se promulgó la Constitución de 1858, ese proceso estaba en marcha. Cada estado se dio, en los meses siguientes, sus propios códigos, su propia estructura judicial, su propia burocracia. La Confederación no era, en la práctica, un solo país con divisiones internas, sino ocho pequeños Estados coordinados por un gobierno general con recursos limitados.

La cuestión fiscal revela el sesgo real del arreglo. La descentralización tributaria había comenzado en 1850, y el sistema surgido de las leyes de ese año y de 1851 continuaría vigente hasta la década de 1880. En ese diseño, los estados desarrollaban sus propias bases tributarias —impuestos sobre la tierra, sobre el consumo interno, sobre actividades productivas locales—, mientras que el gobierno central se financiaba casi exclusivamente con los ingresos aduaneros, monopolio nacional que reflejaba, no por casualidad, la única competencia comercial que la Constitución reservaba al centro. El auge exportador de 1850–1875 llenaría las arcas del gobierno general por vía aduanera, permitiéndole en la década de 1860 recuperar los niveles de ingreso de la década de 1840, pero esa dependencia hacía al centro extraordinariamente vulnerable a las interrupciones del comercio exterior, es decir, a las guerras civiles y los bloqueos portuarios. La geografía fiscal condicionaba la geografía política: quien controlaba Cartagena o Buenaventura podía asfixiar al gobierno de Bogotá.

Los actos que rompieron el equilibrio

La Constitución de 1858 pudo haber funcionado como un pacto duradero si los conservadores en el poder se hubieran limitado a administrarla en su literalidad. No lo hicieron. Casi de inmediato, el gobierno de Ospina impulsó dos leyes que interpretaron la Confederación en clave centralizadora, y con ello desataron la crisis.

La primera fue una ley electoral que transfería a los poderes nacionales la intervención en los escrutinios de las elecciones para miembros del Congreso y para la Presidencia, retirando esa facultad a los estados. El punto era técnico pero explosivo: quien controlaba el escrutinio controlaba el resultado, y los liberales entendieron —con razón— que la medida amenazaba su propia existencia electoral. La segunda fue una ley de orden público, aprobada por un Congreso de mayoría ultraconservadora formado bajo el influjo de la nueva ley electoral, que confería al poder central facultades para imponerse a los gobiernos de los estados e incluso suspenderlos en sus funciones. Sobre el papel, la Confederación había proclamado la soberanía estatal; en la práctica, el gobierno general se reservaba la potestad de intervenir en cada estado cuando lo considerara necesario.

El Partido Liberal protestó violentamente. La combinación de las dos leyes —control federal del escrutinio y capacidad de intervención en los estados— hacía del federalismo constitucional un simulacro. Ospina agravó la situación al auxiliar dos revoluciones contra los gobiernos de los estados de Santander y Cauca. Ambas fueron sofocadas, pero el mensaje era claro: el gobierno central conservador consideraba a los gobiernos estatales liberales como amenazas legítimas a intervenir, no como copartícipes de un pacto federal.

Aquí se cumplió la contradicción sembrada en 1858. Los conservadores habían firmado un texto federal para blindar sus enclaves, pero al ocupar el gobierno general lo interpretaron centralistamente. Los liberales, que habían impulsado históricamente el federalismo, invocaban ahora la letra de la Constitución conservadora contra las prácticas centralizadoras del gobierno conservador. Las banderas se cruzaron una vez más.

El decreto del 8 de mayo de 1860

El punto de ruptura tenía nombre y geografía. En el Cauca gobernaba el general Tomás Cipriano de Mosquera, veterano de todas las guerras del medio siglo, expresidente de la República, terrateniente popayanejo con base militar propia y ambición política intacta. Mosquera no era un liberal radical en 1858; había transitado por el conservatismo y mantenía relaciones ambiguas con las corrientes ideológicas de la época. Pero la ley de orden público y las medidas de Ospina lo empujaron —junto con el resto de los liberales agraviados— hacia una alianza que había parecido improbable.

El 8 de mayo de 1860, Mosquera dictó un decreto desconociendo formalmente al gobierno central. La fórmula que empleó recogía, invertida, la lógica de la Confederación: si el gobierno general violaba el pacto federal, los estados recuperaban su soberanía. Mosquera amenazó con asumir la "soberanía popular" y declaró que el Cauca, "sabiendo lo que es y con la conciencia de lo que puede, no continuará haciendo parte de la Confederación". El estado más grande del país, gobernado por el militar más experimentado de su generación, se salía del pacto.

La ironía histórica es completa. La misma soberanía estatal que los conservadores habían constitucionalizado en 1858 —para proteger a Antioquia de un eventual gobierno liberal— fue invocada dos años después por un caudillo del Cauca para rebelarse contra el gobierno conservador que la había firmado. Ospina había querido usar el federalismo como escudo y encontró que también era espada.

Las causas estructurales

Reducir el desenlace a la voluntad de Ospina o a la ambición de Mosquera sería empobrecerlo. Bajo los actos concretos operaban fuerzas más profundas que ningún gobierno controlaba.

La primera era la incapacidad material del gobierno central para gobernar el territorio. Las comunicaciones eran lentas: una orden desde Bogotá tardaba semanas en llegar a Popayán, meses a la Guajira o al Chocó. Las leyes se ignoraban en las regiones lejanas cuando contradecían los intereses de las élites locales. El poder real, tanto militar como económico, estaba en manos de familias regionales —los Mosquera y Arboleda en el Cauca, los Ospina y Restrepo en Antioquia, los Núñez en Cartagena— que operaban con lógica de principado. La Constitución de 1858 no creó esa realidad; se limitó a reconocerla.

La segunda era la descentralización fiscal. Un gobierno central que dependía casi exclusivamente de las aduanas no podía imponerse sobre estados que controlaban sus propios impuestos internos y tenían presupuestos autónomos. La Constitución de 1858 otorgó a los estados mayor autonomía para determinar sus ingresos fiscales y gestionar sus gastos, formalizando una capacidad económica regional que ya existía. El centralismo ospinista fue, en este sentido, un intento voluntarista contra la estructura material del país.

La tercera era la heterogeneidad heredada del período colonial. Las jurisdicciones de la Nueva Granada nunca habían funcionado como un espacio integrado; el istmo de Panamá miraba al Caribe y al Pacífico global, Cartagena vivía del comercio marítimo, Antioquia se había desarrollado con cierta autarquía minera, el Cauca tenía su propia gravitación entre Quito y Popayán, Santander dependía del comercio con Venezuela y del tabaco de exportación. La tensión entre provincias y poder central había sido constante desde la Independencia; la guerra de los caudillos supremos de 1840–1841 fue solo uno de los episodios en una serie más larga. El federalismo de 1858 respondía a esa geografía tanto como al debate doctrinario.

La cuarta, y quizás la más subestimada, era la calidad ambigua del pacto de 1858. Ni satisfacía plenamente a los conservadores centralistas ni tranquilizaba a los liberales federalistas. Era un compromiso frágil, sostenido en la interpretación práctica que hicieran de él los gobernantes. Ospina, al inclinarlo hacia el centralismo mediante leyes ordinarias, quebró el equilibrio que la Constitución no había fijado con suficiente claridad.

Los actores en cámara lenta

Vale detenerse en algunos nombres que estructuran el período. Mariano Ospina Rodríguez fue, en su generación, uno de los intelectos más finos del conservatismo, cofundador del partido y padre de una dinastía política. Su proyecto —al que había llegado tras las guerras de la década de 1840— combinaba orden social, defensa del catolicismo, apertura comercial y control desde el centro. El liberal José María Samper lo caracterizaría después como el hombre en quien las grandes facultades intelectuales fueron neutralizadas por la pasión política y por el propósito de combatir la libertad democrática a todo trance. El juicio es duro, y viene de un adversario, pero registra algo real: Ospina tenía un proyecto claro y estaba dispuesto a forzar los medios para realizarlo.

Tomás Cipriano de Mosquera era su contrario perfecto y su espejo. Presidente entre 1845 y 1849, militar veterano, terrateniente caucano, había pasado por casi todas las posiciones ideológicas disponibles. En 1858 era gobernador del Cauca, y desde allí observaba con creciente inquietud las medidas del gobierno bogotano. Su rebelión de 1860 no fue —o no solo fue— la reacción de un caudillo agraviado; fue también la constatación de que la Confederación no tenía árbitro capaz de contener a un ejecutivo que abusaba de sus atribuciones.

En los márgenes se movían otras figuras. Manuel María Mallarino, presidente entre 1855 y 1857, había sellado con firmeza los primeros actos federalizadores. Justo Arosemena, el jurista panameño, había proporcionado la teoría federalista más elaborada de su tiempo. Rafael Núñez, entonces un joven liberal cartagenero, comenzaba una trayectoria que lo llevaría, décadas después, a liquidar precisamente el orden federal en el que ahora se formaba. Florentino González —el gran ideólogo del librecambio— y Manuel Murillo Toro, futuro presidente radical, participaban del debate desde el ala liberal. Julio Arboleda, poeta y conservador caucano, sería figura central de la guerra que se avecinaba. José Hilario López y José María Obando, expresidentes liberales, encarnaban una generación que veía en el federalismo la culminación de las reformas de 1849–1853. Pedro Alcántara Herrán, veterano militar y suegro de Mosquera, orbitaba en las cercanías del poder ejecutivo. Cada uno aportaba una pieza al rompecabezas: el país no lo hicieron dos hombres, aunque en 1860 pareciera que sí.

Las consecuencias inmediatas

Antes de que estallara la guerra en mayo de 1860, la Confederación había producido efectos concretos. En materia mercantil, la legislación se dispersó: cada estado podía dictar sus propias normas sobre comercio terrestre, y en su ausencia regía el Código de 1853. En materia electoral, la ley ospinista había alterado el equilibrio previsto por la Constitución. En materia de orden público, la posibilidad de intervención federal en los estados había convertido la soberanía estatal en una figura discutida más que en un hecho.

Los estados, mientras tanto, ejercieron su autonomía con intensidad variable. Santander legisló con talante liberal, Antioquia con orientación conservadora y católica. Cauca vivía en la órbita de Mosquera. Panamá, con su ley especial y sus 150.000 hectáreas de baldíos, continuaba mirando al comercio interoceánico. La Confederación funcionaba como un mosaico de gobiernos con ritmos propios, unidos por una moneda común, unas aduanas comunes, un ejército nacional siempre insuficiente y una Constitución cuya interpretación estaba en disputa.

Por qué importa

La Confederación Granadina de 1858 duró poco. La guerra civil que Mosquera desencadenó en mayo de 1860 se prolongó hasta 1862, se saldó con la victoria de los liberales radicales y del propio Mosquera, y produjo una nueva Constitución: la de Rionegro, firmada el 8 de mayo de 1863, que llevó el federalismo a extremos aún mayores y cambió el nombre del país a Estados Unidos de Colombia. En ese texto, los estados podrían mantener sus propias milicias, emitir sus propias estampillas postales, determinar quiénes tenían derecho al voto, y la Constitución solo podría reformarse por unanimidad de todos los estados. El diseño ospinista de 1858 fue sobrepasado por su sucesor liberal, que introdujo garantías individuales notables —abolición de la pena de muerte, libertades de pensamiento, imprenta, domicilio, trabajo y enseñanza— y consagró una república prácticamente irreformable.

Pero la historia mayor que aquí se cuenta no termina en 1863. La Confederación Granadina importa por dos razones que trascienden su breve vida. La primera es que en ella se codificó, por primera vez en Colombia, la doctrina federal como forma de Estado, no ya como aspiración de un partido sino como acuerdo transversal. Que fueran los conservadores quienes lo firmaran significó que el federalismo dejó de ser una bandera exclusivamente liberal; se convirtió en una técnica de gobierno disponible para ambas fuerzas, con lecturas distintas pero con una base compartida. El cierre del ciclo federal en 1886, por obra de Rafael Núñez —el mismo joven cartagenero que en 1858 apoyaba las reformas radicales—, cerraría un arco de casi tres décadas.

La segunda razón es más profunda. La Constitución de 1858 hizo evidente algo que la política colombiana ha vuelto a descubrir en varias ocasiones: el diseño constitucional no basta si la práctica política lo contradice. Un texto federal administrado por un ejecutivo centralizador produce fricción; una fricción sostenida produce ruptura. Ospina no fue traicionado por el federalismo que había firmado: fue vencido por el uso que hizo de un texto que no creía. Y Mosquera, al invocar la soberanía estatal contra el gobierno que la había constitucionalizado, no violó la Confederación: la llevó a su conclusión lógica en un contexto en que el pacto se había roto.

La antesala de la guerra de 1860 se juega, así, entre 1855 y 1859, en el intervalo estrecho entre el acto adicional que creó el Estado de Panamá y el decreto caucano que rompió la Confederación. Es un período en apariencia de arquitectura jurídica —artículos, competencias, prohibiciones—, pero en el fondo de reajuste del poder real entre un centro cada vez más limitado y unas periferias cada vez más consolidadas. La Confederación Granadina no fue el triunfo de una facción sobre otra: fue el pacto ambiguo en el que dos proyectos incompatibles convivieron el tiempo justo para preparar la guerra que los enfrentaría. Cuando esa guerra terminó y los vencedores redactaron su propia carta en Rionegro, ya no habría espacio para la ambigüedad. Pero eso —la Constitución más federal que Colombia haya tenido, y los veinte años de radicalismo liberal que la seguirían— es ya otra historia, cuya semilla está sembrada en los artículos que la Constituyente conservadora firmó en Bogotá el 22 de mayo de 1858.