Canal interoceánico

El canal interoceánico por el Istmo de Panamá

El canal interoceánico fue, durante más de medio siglo, la promesa geográfica que definió la política exterior colombiana y, a la vez, la trampa soberana en la que el país fue perdiendo el control efectivo sobre su departamento más estratégico. No una obra —porque Colombia nunca lo construyó— sino un proyecto, una concesión, una expectativa fiscal y una carta diplomática: el canal existió durante décadas como entidad jurídica y como fantasma de infraestructura antes de existir como zanja. En esa condición híbrida se cifra su peso en la historia nacional. La Regeneración lo heredó como palanca de modernización y soberanía, lo administró con la lógica centralista y clientelar que la caracterizó, y lo transmitió, ya deshilachado, a los gobiernos que en 1903 verían separarse a Panamá. Entender el canal como sujeto histórico —con biografía institucional propia, con acreedores, contratos y prórrogas— es entender por qué la pérdida del Istmo fue, mucho antes que un episodio militar, el desenlace de una larga cesión legal y financiera.

Un istmo entre dos océanos: la larga vocación geográfica

La idea del canal es tan antigua como el descubrimiento del istmo. Cristóbal Colón, en su cuarto viaje, buscó en las costas de Veragua un estrecho natural que comunicara los dos océanos y llevara a Asia; cuando esa esperanza se desvaneció, la posibilidad de suplirlo con obra humana pasó a los geógrafos y cronistas de la Corona. Durante más de tres siglos, la única vía interoceánica practicable en América fue la que subía por el río Chagres en canoas hasta Gorgona o Cruces y de allí, a lomo de mula, cruzaba hasta la ciudad de Panamá: por ese sendero pasaron los tesoros de la costa occidental que buscaban los galeones españoles en el Caribe. La franja de tierra que separaba las aguas —unos 2.200 kilómetros de istmo prolongado entre las dos Américas, con su punto más estrecho en Panamá— fue reconocida desde temprano como una de las encrucijadas comerciales del planeta.

Con la independencia y la expansión del comercio atlántico en el siglo XIX, Francia, Gran Bretaña y Estados Unidos convirtieron el paso interoceánico en objetivo de política exterior. La construcción de un canal —o, en su defecto, el control de un ferrocarril transístmico— dejó de ser especulación de geógrafos para volverse pieza de las rivalidades imperiales. Colombia, o más precisamente la Nueva Granada, se descubrió a mediados de siglo dueña de un territorio cuyo valor no dependía de lo que ella misma pudiera hacer con él, sino de lo que otros quisieran hacer allí. Esa asimetría fundacional —la de un pequeño país soberano sobre un bien global— marcaría todas las negociaciones posteriores. El istmo pasó a ser lo que los diplomáticos europeos llamaban una "cuestión abierta": un espacio cuyo destino se discutía en Londres, en París y en Washington, y cuyo dueño nominal figuraba apenas como interlocutor obligado.

El pacto fundacional: Mallarino-Bidlack, 1846

El primer acto formal de esta historia es el Tratado de Amistad, Comercio y Navegación firmado en Bogotá el 12 de diciembre de 1846 por Manuel María Mallarino, entonces secretario de Relaciones Exteriores neogranadino, y Benjamin Alden Bidlack, encargado de negocios estadounidense. Ratificado por Washington en 1848, el Mallarino-Bidlack fijó las reglas del juego para las siguientes décadas: Estados Unidos garantizaba la neutralidad del istmo y la soberanía de la Nueva Granada sobre él, a cambio del derecho de tránsito libre y sin gravámenes de sus ciudadanos, buques y mercancías por cualquier medio de comunicación existente o futuro.

La cláusula parecía equilibrada, pero contenía en germen la subordinación futura. Al comprometer a una potencia externa como garante de la soberanía nacional sobre una porción del propio territorio, la Nueva Granada aceptó implícitamente que Estados Unidos tuviera opinión —y, llegado el caso, presencia— sobre lo que ocurriera en Panamá. El tratado sería invocado repetidamente durante el siglo XIX para justificar la intervención norteamericana en el istmo cada vez que un motín, una revuelta o una huelga amenazaran el tránsito. La neutralidad garantizada por otro es una soberanía condicionada, y Colombia no volvería a discutir esa condición hasta después de perder a Panamá.

Sobre este marco jurídico se levantó, en 1855, la primera infraestructura que materializó la vocación interoceánica del istmo: el Ferrocarril de Panamá, obra de capital estadounidense que en la práctica ejerció una soberanía de facto sobre la franja atlántica. La compañía fue descrita en su tiempo como "el verdadero soberano" de esa zona, ante la cual la autoridad granadina debía conformarse con ser tolerada. Antes de 1855 prácticamente no había intercambio comercial entre Bogotá y Panamá; después, el istmo entró en una órbita económica cuya cabeza no estaba en la capital colombiana sino en Nueva York. Esa distancia previa —la debilidad histórica de los nexos económicos entre el interior y el istmo— condicionaría de raíz cualquier política soberana posterior.

Los protocolos frustrados de la era Grant

En las décadas de 1860 y 1870, Estados Unidos convirtió el canal en objetivo explícito de su política exterior. El presidente Ulysses S. Grant envió expediciones para estudiar rutas interoceánicas desde Tehuantepec hasta Colombia y ordenó a sus diplomáticos en Bogotá negociar un tratado canalero. Fruto de esa gestión fueron dos protocolos sucesivos que anticiparon, en pequeño, todos los conflictos del futuro.

El primero, firmado en 1869 —el protocolo Sullivan-Samper-Cuenca—, buscaba facilitar a los Estados Unidos la construcción del canal. Fue rechazado por el Senado colombiano, que condicionó cualquier aprobación a que se garantizara "perfecta igualdad" a todas las potencias en el uso del canal, en paz y en guerra: una fórmula que no era del agrado de la administración Grant, cuyo interés era precisamente asegurar una posición privilegiada. Al año siguiente, en 1870, se firmó un segundo protocolo, que esta vez naufragó del lado norteamericano, arrastrado por las investigaciones de corrupción que envolvían a la administración Grant.

El doble fracaso tuvo dos consecuencias duraderas. Estados Unidos desvió su atención, aunque no su interés, hacia Nicaragua, cuya ruta lacustre parecía técnicamente más simple. Y Colombia, viendo cerrada por el momento la vía norteamericana, orientó sus aspiraciones canaleras hacia Europa. En ese desplazamiento se abrió la ventana por la que entraría Ferdinand de Lesseps.

La concesión Wyse y el sueño francés

El 20 de marzo de 1878, el teniente de marina francés Lucien Napoléon Bonaparte-Wyse —sobrino nieto de Napoleón I— firmó con el gobierno colombiano una concesión para construir un canal por el istmo. Wyse había recorrido la región con el ingeniero Armand Reclus estudiando trazados posibles, y la concesión que obtuvo, luego traspasada a Lesseps y ratificada en 1879, otorgaba el derecho exclusivo por 99 años. Colombia recibiría el 5% de los ingresos brutos durante los primeros 25 años, el 6% en los siguientes 25 y el 8% en los 49 años restantes. La construcción comenzó en 1881.

Lesseps llegaba a Panamá envuelto en el aura del héroe de Suez. Su Compañía Universal del Canal Interoceánico movilizó capital francés en escala nunca vista y prometió repetir en América lo que había logrado en Egipto: un canal a nivel, sin esclusas, que se abriría paso por la tierra a fuerza de excavación. La empresa se estrelló contra tres muros. El primero fue geográfico: el terreno del istmo, con la cordillera cortada por el Culebra y el régimen de crecientes del Chagres, no permitía un canal a nivel sin obras titánicas. El segundo fue sanitario: la fiebre amarilla y el paludismo mataron a los trabajadores por millares, en una mortandad que la medicina de la época no supo contener. El tercero fue político: la inestabilidad colombiana, con sus guerras civiles recurrentes, encarecía y demoraba cada etapa.

Lesseps rectificó tarde. Ante lo imposible del canal a nivel, aceptó un proyecto de esclusas cuya construcción encargó al ingeniero Gustavo Eiffel, ya célebre por su torre. Pero el vuelco llegaba con la caja vacía. Las estimaciones de la época situaban el costo total en cifras del orden de los 540 millones de dólares, muy por encima de cualquier previsión inicial, y el capital francés se agotaba en un escándalo financiero que aún hoy da nombre en Francia a las corrupciones de gran escala. Hacia finales de la década de 1880, la Compañía Universal colapsó, arrastrando en su ruina a decenas de miles de pequeños accionistas y salpicando a la clase política de la Tercera República.

La Regeneración y el canal como palanca fiscal

Cuando la Compañía Universal empezó a naufragar, Colombia atravesaba una refundación política. La Regeneración, encabezada por Rafael Núñez y su vicepresidente Miguel Antonio Caro, había puesto fin al federalismo radical con la Constitución de 1886, que sustituyó los Estados Soberanos por departamentos y devolvió al Ejecutivo central los resortes del poder. Al mismo tiempo, el régimen tejió su alianza con la Iglesia mediante el Concordato de 1887 con la Santa Sede y creó el Banco Nacional en 1881, en una recomposición institucional que buscaba dotar a Bogotá de instrumentos hasta entonces inexistentes para gobernar el conjunto del territorio.

En esa arquitectura, el istmo ocupaba un lugar peculiar y contradictorio. Por un lado, era pieza clave del ingreso fiscal: la renta del Ferrocarril de Panamá había llegado a ser el tercer ingreso del Estado colombiano. Por otro, era la frontera más lejana y menos integrada del país, con una tradición autonomista propia y con élites vueltas hacia el Caribe y hacia Nueva York más que hacia Bogotá. El centralismo regenerador se apoyó en las rentas del istmo pero no logró —ni intentó seriamente— integrarlo política ni económicamente al resto de la nación. Panamá enviaba dinero a Bogotá y recibía a cambio gobernadores, guarniciones intermitentes y decretos que llegaban con semanas de retraso: una relación colonial en miniatura, sostenida por el ferrocarril y las anualidades del canal.

La gestión del canal en este periodo tuvo un rasgo definitorio: la conversión de una expectativa futura en liquidez presente. Ya en 1880, el gobierno de Núñez había negociado con la compañía del ferrocarril un préstamo de dos millones de dólares como anticipo por 27 anualidades futuras, hipotecando la participación estatal durante casi tres décadas. Cuando Panamá se separó en 1903, esos pagos aún no se habían reanudado. La operación —un préstamo garantizado con rentas que ya no llegarían al Tesoro— retrata con exactitud el modo regenerador de administrar el istmo: como fuente de recursos inmediatos, no como territorio a gobernar.

El subsidio anual pactado con la compañía, reducido mediante un acuerdo que el Congreso nunca aprobó formalmente a 100.000 dólares, ingresó regularmente hasta 1880. Después, el flujo se enredó en litigios y agravios que reaparecerían más tarde en los episodios de la separación. El istmo, para Bogotá, era menos una porción del territorio que una cuenta bancaria en Nueva York.

La Nueva Compañía y la lógica de las prórrogas

El fracaso de la Compañía Universal no cerró la aventura francesa: la transformó. Los inversores constituyeron en octubre de 1894 la Nueva Compañía del Canal de Panamá, que recibió 50.000 de las 650.000 acciones de propiedad colombiana. El objetivo real de esta segunda entidad, como quedaría claro después, no era terminar la obra —para eso no tenía ni capital ni ingeniería— sino ganar tiempo y mantener viva la concesión el tiempo suficiente para traspasarla a un comprador capaz de ejecutarla. Ese comprador solo podía ser Estados Unidos.

Colombia colaboró, sin plena conciencia, con esa maniobra. El gobierno regenerador otorgó sucesivas prórrogas para la entrega de la obra, cada una de las cuales alargaba la vigencia de una concesión que en la práctica había dejado de tener contenido constructivo. Cada prórroga era, técnicamente, una decisión soberana; en conjunto, sumaban una transferencia gradual del control estratégico del istmo desde el Estado colombiano hacia una sociedad anónima extranjera cuyo activo principal era el derecho a vender lo que Colombia le había concedido.

La compañía francesa fue finalmente disuelta en 1899, año que también trajo el estallido de la Guerra de los Mil Días. La coincidencia no fue casual en sus consecuencias: en el momento exacto en que la concesión francesa entraba en su fase terminal y Estados Unidos volvía la mirada al istmo, Colombia se sumía en la guerra civil más destructiva de su historia.

La lucidez tardía de Núñez

Rafael Núñez murió en 1894, pero antes tuvo tiempo de formular con precisión el diagnóstico que la Regeneración fue incapaz de traducir en política. A principios de 1893, retirado ya en su casa de El Cabrero, en Cartagena, recibió a un vicecónsul inglés destinado en la costa. La conversación, que el diplomático consignó por escrito y remitió a su cancillería, es uno de los documentos más elocuentes sobre la conciencia estratégica del régimen. Núñez habló sin rodeos: la dominación estadounidense sobre el istmo era inevitable, y sus propios intentos, repetidos a lo largo de años, de obtener una garantía europea de neutralidad para el canal habían fracasado uno tras otro. Había sondeado a Londres, a París, a Berlín; ninguna cancillería del Viejo Mundo estaba dispuesta a comprometerse a defender la neutralidad de una obra que se construía en la esfera de influencia proclamada por la Doctrina Monroe. La política europea, entretenida ya en el reparto colonial de África y en el equilibrio interno del continente, no arriesgaría un enfrentamiento con Washington por un canal americano.

El vicecónsul anotó, con la frialdad del observador extranjero, que el presidente colombiano hablaba de todo aquello como de un hecho consumado. No había indignación ni cálculo defensivo; había una resignación lúcida, casi filosófica, sobre la desproporción entre las fuerzas en juego. Núñez era, en ese momento, un hombre enfermo, aislado en Cartagena, que gobernaba desde la distancia mientras Caro despachaba en Bogotá; y su reflexión al vicecónsul tenía el tono de un balance final más que el de una consulta política.

La confesión es doblemente significativa. Por un lado, muestra que el primer arquitecto de la Regeneración veía con claridad la asimetría de fondo: sin garantía europea, la soberanía colombiana sobre el istmo dependía únicamente del Tratado Mallarino-Bidlack, es decir, del compromiso de aquella misma potencia cuyo apetito buscaba contener. Por otro, revela el fatalismo con que el régimen encaró la cuestión. Convencido de la inevitabilidad, el liderazgo regenerador dejó de invertir energía política en construir alternativas —integración interna del istmo, diversificación de socios, capacidad militar propia— y se concentró en administrar la renta mientras durara.

Hay algo profundamente melancólico en esa escena: el hombre que había refundado el Estado colombiano, que había roto con el federalismo radical y reescrito la Constitución, aceptaba en voz baja, ante un funcionario menor de una potencia amiga pero ajena, que la parte más valiosa de ese Estado estaba en trance de perderse. Y lo aceptaba no porque le faltara información, sino porque tenía demasiada. La política exterior de la Regeneración, en materia canalera, fue una política de duelo anticipado.

Esa combinación de lucidez estratégica y pasividad ejecutiva sería la herencia envenenada que la Regeneración transmitió a los gobiernos posteriores. Miguel Antonio Caro, que asumió el mando durante las frecuentes ausencias de Núñez y lo reemplazó cuando enfermó en 1892, gobernó un país cuya renta cafetera empezaba a despuntar, cuyas industrias nacientes crecían al calor de aranceles proteccionistas, pero cuya frontera más estratégica estaba, sin que se dijera con estas palabras, en liquidación.

La Guerra de los Mil Días y el colapso negociador

El 17 de octubre de 1899 estalló la Guerra de los Mil Días. El conflicto, que enfrentó a liberales y conservadores en el marco autoritario del régimen regenerador, se extendió hasta 1902 y dejó al país devastado, al Partido Liberal gravemente debilitado y a los conservadores consolidados en el poder. Un episodio previo había preparado el terreno: el golpe del 31 de julio de 1900 que depuso al presidente Manuel Sanclemente en favor del vicepresidente José Manuel Marroquín, con la participación de conservadores históricos que buscaban recuperar el poder pero que no lograron con la maniobra terminar la guerra.

En términos del canal, la Guerra de los Mil Días fue el factor contingente que precipitó todos los desenlaces latentes. Durante el último año del conflicto, el departamento de Panamá era considerado esencialmente liberal y sirvió de base para ataques sorpresivos contra el gobierno; las hostilidades entre el istmo y Bogotá se acentuaron, el sentimiento separatista tomó cuerpo, y la atención de las autoridades centrales, absorbida por la supervivencia militar, se desvió de las negociaciones canaleras en el peor momento posible.

Simbólicamente, la paz se firmó el 21 de noviembre de 1902 a bordo del buque de guerra estadounidense Wisconsin, anclado frente a la costa panameña. Que Colombia terminara su guerra civil sobre la cubierta de un navío extranjero, precisamente frente al istmo cuya suerte estaba a punto de decidirse, es una imagen que resume la asimetría del momento mejor que cualquier tratado.

Herrán-Hay: la última negociación

Con la guerra apenas terminada, Marroquín debió enfrentar la negociación decisiva. Estados Unidos, por su parte, había resuelto en 1902 —tras el debate legislativo entre la ruta de Nicaragua y la de Panamá— inclinarse por esta última, siempre que Colombia cediera el control efectivo de la zona. La Nueva Compañía del Canal francesa esperaba, agazapada, el traspaso de sus derechos. El 22 de enero de 1903, Colombia suscribió el tratado que autorizaba a la Nueva Compañía a vender al gobierno de Estados Unidos sus derechos y propiedades en el istmo. Nueve días antes, el 13 de enero, se había firmado en Washington el tratado que debía sellar la operación: el Herrán-Hay.

La conducción diplomática colombiana fue un desastre en tres actos. Marroquín había nombrado como jefe de la misión a Carlos Martínez Silva, un negociador que conocía los antecedentes y las claves del asunto. Pero cuando se supo que Martínez Silva había entrado en contacto en Nueva York con el general liberal Rafael Uribe Uribe —un gesto imprudente en plena guerra civil—, el presidente lo relevó. En su lugar envió a José Vicente Concha, quien desconocía el estado de las negociaciones y no hablaba inglés. La negociación terminó finalmente en manos de Tomás Herrán, secretario de la legación, un hombre culto pero sin autoridad suficiente, a quien ni siquiera se le contestaban las notas ni se le remitían las instrucciones que pedía.

El tratado firmado por Herrán y el secretario de Estado John Hay cedía a Estados Unidos una franja de tierra a lado y lado del canal, en condiciones que comprometían de manera severa la soberanía colombiana sobre esa zona. El Congreso colombiano lo rechazó. Las razones formales del rechazo son objeto de discusión, pero el contexto es claro: un tratado negociado sin instrucciones, firmado por un funcionario sin autoridad, en el momento inmediatamente posterior a una guerra civil que había dejado al régimen sin capital político para vender concesiones territoriales.

El análisis histórico ha oscilado desde entonces entre dos lecturas. La primera atribuye la pérdida a la ineptitud diplomática: si Martínez Silva hubiera continuado, si Concha hubiera hablado inglés, si Herrán hubiera tenido autoridad, si el Congreso hubiera ratificado, otra habría sido la historia. La segunda apunta a factores estructurales: los objetivos estratégicos de Estados Unidos estaban determinados por realidades geográficas, técnicas, económicas y militares ante las cuales incluso una diplomacia impecable habría tenido escaso margen. Ambas lecturas capturan una parte del problema. La torpeza fue real y aceleró el desenlace; pero la asimetría era anterior y no dependía de las virtudes personales de los negociadores. La Regeneración había construido, a lo largo de dos décadas, una posición desde la cual perder era la opción más probable, aunque no la única.

La separación y sus arquitectos

El rechazo del Herrán-Hay por el Congreso colombiano fue el detonante inmediato. Philippe Bunau-Varilla, ingeniero francés que había participado en la Compañía Universal y era ahora agente de la Nueva Compañía, comprendió que el traspaso de la concesión —y con ella la recuperación parcial de la inversión francesa— solo era posible si Panamá dejaba de ser Colombia. Junto con abogados de la compañía y sus asesores en Washington, organizó la compra de autoridades panameñas y coordinó el movimiento separatista con los intereses estratégicos de la administración Roosevelt.

El 3 y 4 de noviembre de 1903, Panamá proclamó su independencia. Buques de guerra estadounidenses bloquearon el paso de las tropas colombianas hacia el istmo, invocando —irónicamente— aquel mismo Tratado Mallarino-Bidlack de 1846 cuya letra las obligaba a garantizar la soberanía neogranadina. El Departamento de Estado de Estados Unidos aconsejó que no era oportuno que Colombia desembarcara tropas para controlar el levantamiento, y su gobierno se apresuró a reconocer a la nueva república. El 4 de noviembre, Bunau-Varilla fue designado ministro plenipotenciario de Panamá; el 18 de noviembre, en esa condición y sin que ningún panameño lo acompañara en el acto, negoció y firmó con John Hay el Tratado Hay-Bunau-Varilla, que otorgó a Estados Unidos, dentro de la zona del canal, todos los derechos, poderes y autoridad que corresponderían a un país soberano, con exclusión del ejercicio de esos derechos por parte de Panamá.

Todo el arco quedaba así cerrado: la concesión Wyse de 1878 desembocaba, veinticinco años después, en manos estadounidenses; y el vehículo del traspaso había sido la secesión de un departamento cuya soberanía Bogotá nunca supo hacer efectiva.

La huella

Colombia tardó una década en reconocer formalmente la nueva realidad. En abril de 1914 se firmó en Bogotá el Tratado Urrutia-Thompson, por el cual el país reconocía la soberanía panameña. Pero la cicatriz política y económica fue más honda que cualquier reparación. Con la pérdida del istmo, Colombia dejó de ser un país con acceso directo al comercio interoceánico y su horizonte marítimo se estrechó. La reorientación hacia el interior, hacia la cordillera y el café, no fue solo una elección de desarrollo: fue también la consecuencia de haberse quedado sin la frontera que la abría al mundo.

Sobre la Regeneración, la pérdida arrojó una luz retrospectiva. El régimen que se había justificado a sí mismo como restaurador de la unidad nacional y del orden, y que administró el istmo durante los años decisivos, transmitió a la República un territorio mutilado. Dos factores concurrieron en el desenlace. Uno estructural: Colombia dependía, desde 1846, de una garantía externa para sostener su soberanía sobre el istmo, y no había construido en medio siglo los nexos internos que le habrían permitido gobernarlo por sí misma. Otro coyuntural: la sucesión Martínez Silva–Concha–Herrán ilustra hasta el detalle personal la incapacidad del régimen para conducir una negociación de esa envergadura. Los dos factores se potenciaron. Colombia llegó a 1903 sin instrumentos reales para retener a Panamá porque durante veinticinco años había gestionado el istmo como si nunca fuera a perderlo. Los apologistas de la secesión, Bunau-Varilla el primero, usaron la Guerra de los Mil Días como justificación principal: sin ella, dijeron, no habría habido separación. La afirmación es tramposa pero no del todo falsa; la guerra fue el detonante que hizo estallar una carga que la Regeneración había ido acumulando.

El canal interoceánico existió para Colombia, entonces, como una entidad de tres caras: fue un concepto geopolítico —el paso entre dos océanos—, una institución empresarial —la Compañía Universal, la Nueva Compañía, la concesión Wyse— y un recurso fiscal —la renta del ferrocarril, los anticipos, las anualidades. En cada una de esas caras, la Regeneración operó con la lógica que le era propia: centralizó el poder sin integrar el territorio, buscó aliados externos sin capacidad para negociar en pie de igualdad, extrajo rentas presentes a cambio de derechos futuros. Cuando el canal se hizo por fin realidad —bajo bandera estadounidense, inaugurado en 1914—, Colombia lo miró desde afuera, como espectadora de una obra sobre la que había tenido, durante décadas, todos los derechos y ninguna capacidad.