Ley de Redención de Censos de 1851

Ley de Redención de Censos de 1851

El 21 de mayo de 1851, el gobierno de José Hilario López sancionó una ley breve, técnica en apariencia, que autorizaba a los deudores de censos —esos gravámenes hipotecarios heredados del orden colonial— a redimirlos consignando ante el Tesoro Nacional la mitad del valor nominal cuando el rédito era del cinco por ciento. El Estado quedaba subrogado como deudor frente al censualista, que en la inmensa mayoría de los casos era la Iglesia. Tras el lenguaje sobrio de la norma se libraba una operación de largo alcance: por primera vez en la historia republicana, la Nueva Granada intervenía unilateralmente los contratos de renta que sostenían el poder económico eclesiástico, y lo hacía en nombre de un principio nuevo —la libertad de la propiedad— que, diez años después, Tomás Cipriano de Mosquera invocaría para la desamortización general. La Ley de Redención de Censos fue el primer asalto fiscal-patrimonial del liberalismo neogranadino contra la Iglesia: más ensayo institucional que golpe demoledor, pero ensayo del que salió, ya nombrada y pensada, la gramática con la que el siglo XIX colombiano libraría su gran batalla sobre las rentas corporativas.

El censo como institución: un gravamen que atravesaba tres siglos

Para entender lo que la ley de 1851 tocaba, hay que restituir la figura jurídica del censo tal como funcionaba en la Nueva Granada. El censo era una carga patrimonial que gravitaba sobre las propiedades territoriales, urbanas o rústicas —casas, fincas, haciendas, trapiches, hatos—, y se transmitía con ellas de generación en generación. Podía ser perpetuo. El deudor, llamado censatario, no aspiraba a cancelar el capital: se conformaba con servir religiosamente los réditos anuales, calculados sobre una tasa cercana al cinco por ciento. El acreedor, o censualista, disfrutaba del rédito; la propiedad quedaba, en el lenguaje de la época, "acensuada".

La aritmética social del censo era desigual. Las propiedades pequeñas —por debajo de doscientos patacones— no soportaban gravamen. A partir de allí, los censos gravaban las fincas en proporciones crecientes: mientras las medianas cargaban aproximadamente un tercio de su valor, las grandes haciendas comprometían proporciones aún mayores. Era un sistema hecho para propietarios con superficie amplia y necesidad crónica de capital líquido.

Ese capital lo suministraban, en buena parte, las órdenes religiosas y las capellanías. Los conventos poseían dinero en efectivo —producto de donaciones, herencias, fundaciones piadosas— y lo prestaban mediante censos para asegurar el sostenimiento de frailes y monjas, el mantenimiento de los edificios y el cumplimiento de las obras pías vinculadas a cada fundación. A fines del siglo XVIII, los terratenientes tradicionales de Cali acudían a Popayán a buscar dinero en las capellanías locales o en el convento de La Encarnación; en Bogotá, los conventos de Santo Domingo y de la Concepción figuraban entre los más ricos, y una proporción considerable de la propiedad raíz urbana pertenecía, directa o mediatamente, a manos eclesiásticas. Los censos financiaban así la creación y expansión de haciendas, trapiches y hatos, y a la vez fijaban sobre esas unidades productivas una servidumbre perpetua de renta que corría hacia iglesias, conventos y patronatos.

Esa arquitectura tenía dos consecuencias que la República heredó sin haber diseñado. La primera, económica: los censos trababan las propiedades gravadas y estorbaban su libre circulación en el mercado; un hacendado que quisiera vender debía transferir con la finca el pasivo perpetuo que la acompañaba. La segunda, política: la Iglesia, sin ser terrateniente en el sentido moderno, era acreedora universal del campo neogranadino, y una fracción sustancial de la renta agraria fluía cada año, en forma de réditos, hacia sus arcas. Los censos eran, más que la propiedad raíz directa, la verdadera columna del poder económico eclesiástico —sobre todo en regiones como Antioquia, donde casi todos los bienes de manos muertas tenían esa forma incorpórea.

El gobierno reformista y su horizonte

José Hilario López llegó a la presidencia el 7 de marzo de 1849 en circunstancias tempestuosas. Ninguno de los candidatos había alcanzado la mayoría absoluta en la elección popular, y la decisión pasó al Congreso, que debió escoger entre los tres más votados: López, con 735 votos, Rufino Cuervo y José Joaquín Gori. La votación se resolvió con las barras del recinto ocupadas por un pueblo vociferante, quizá armado, y con Manuel Murillo Toro maniobrando entre bancadas. López terminó proclamado, y con él entró al gobierno una generación que había hecho del reformismo su programa.

Los cuatro años que siguieron fueron los de mayor densidad legislativa del siglo XIX colombiano. El paquete lopista incluyó la abolición de la esclavitud, la extensión del sufragio universal masculino, la división de los resguardos indígenas, la supresión del monopolio estatal del tabaco, la descentralización de rentas hacia las provincias, la expulsión de los jesuitas en mayo de 1850 y, un año después, la ley de tuición de cultos que sometería al clero al poder civil. En comparación con el resto de Hispanoamérica, se trataba de un programa radical: donde otros países ensayaban reformas parciales, la Nueva Granada las acumulaba en un mismo cuatrienio.

Detrás de esa avalancha había una idea económica precisa: liberar las fuerzas productivas de las trabas coloniales. La supresión del diezmo, la abolición de estancos, la reducción de aduanas, la apertura de los ríos al comercio extranjero y —de modo menos visible, pero no menos programático— la redención de censos formaban parte de un mismo movimiento: desatar la circulación de bienes, capitales y personas. Murillo Toro, secretario de Hacienda, coordinó buena parte de esas medidas; Florentino González aportó el credo librecambista; el propio López, militar de trayectoria bolivariana reconvertido en jefe civil, prestó la firma y el capital político.

La idea de redimir los censos en el Tesoro no era, sin embargo, invención de 1851. Salvador Camacho Roldán registró más tarde que el proyecto venía discutiéndose desde 1847, en la administración de Tomás Cipriano de Mosquera, como remedio a la parálisis de la propiedad rural. Lo que hizo el gobierno de López fue darle forma de ley en el momento en que el conjunto de las reformas convergía sobre un mismo blanco: la matriz institucional heredada del virreinato.

El mecanismo de la ley: novación con la Iglesia como parte forzada

La ley sancionada el 21 de mayo de 1851 —hoy identificada como Ley 2 de 1851 en el sistema normativo del Departamento Administrativo de la Función Pública, aunque el texto original no traía numeración— fue notablemente escueta en su núcleo. Permitía al censatario redimir el censo entregando al Tesoro Nacional la mitad del valor nominal cuando el rédito era del cinco por ciento, y proporcionalmente cuando la tasa era distinta. A partir de ese acto, el Estado pasaba a servir el rédito al censualista, sustituyendo al deudor original. La finca quedaba libre de gravamen. La Iglesia —o el patronato, o la cofradía— conservaba la renta, pero cambiaba de deudor: en lugar del hacendado, cobraba al erario nacional.

La operación era una novación por cambio de deudor. Y ahí residía su audacia: la novación en el derecho civil requiere el consentimiento del acreedor, porque nadie está obligado a cambiar de deudor sin su anuencia. La ley de 1851 prescindía de ese consentimiento. El censatario podía redimir aunque el censualista se opusiera; el Estado se imponía como intermediario forzoso. Para los juristas críticos, que no tardaron en levantar la voz, se trataba de una alteración unilateral de contratos reconocidos y reglamentados tanto por la legislación española vigente como por leyes republicanas anteriores. El gobierno carecía —sostenían— de facultad para modificar los derechos adquiridos del acreedor. Los mismos argumentos volverían a esgrimirse en 1861, cuando Miguel Samper impugnara la desamortización de Mosquera como violación del derecho de propiedad.

La aritmética fiscal del mecanismo era, además, curiosa. El Estado recibía la mitad del capital nominal y se comprometía a servir el rédito íntegro. Si el censo era del cinco por ciento sobre cien pesos, el Tesoro cobraba cincuenta y pagaba cinco cada año al censualista: en la práctica, tomaba dinero prestado al diez por ciento anual. Para una hacienda pública tensionada por la supresión del estanco del tabaco y por la descentralización de rentas, no era una operación barata. Pero el gobierno la asumía porque el objetivo declarado —liberar la propiedad de sus gravámenes perpetuos— era, en su lógica, un fin en sí mismo, y porque la subrogación entregaba al Estado un instrumento nuevo: la posibilidad de mediar y eventualmente controlar los flujos de renta eclesiástica.

Un matiz decisivo: la ley requería el acuerdo de los interesados para proceder. No era una expropiación automática ni un decreto de nacionalización; era una oferta. El censatario podía redimir si lo deseaba, y en la práctica se abrían negociaciones triangulares entre deudor, acreedor y Tesoro. Esa condición de acuerdo, sumada a la desconfianza que la operación despertaba en el clero, explica el rasgo que definiría la aplicación de la ley: la aceptación fue muy moderada.

Cuando la reforma tocó al arzobispo

La Ley de Redención de Censos no llegó sola. Seis días después de sancionada, el 27 de mayo de 1851, el Congreso aprobó la ley de inspección o tuición de cultos, que sometió a la Iglesia a una vigilancia mucho más profunda que la mera novación de sus rentas. Restablecía el ejercicio del patronato estatal, prescindía de la intervención de la Santa Sede en los asuntos administrativos del culto, obligaba a los ministros del clero a jurar obediencia a la Constitución y las leyes como condición para ejercer su ministerio, y disponía que la desobediencia pudiera ser castigada con destierro sin procedimiento judicial alguno. Pretendía llegar hasta los grupos básicos de la feligresía y estimular una participación laica en el manejo de las parroquias, apuntando al eslabón local de la jerarquía.

La coincidencia temporal no fue casual. Las dos leyes formaban parte de un mismo movimiento: una desarticulaba las rentas de la Iglesia, la otra subordinaba su cuerpo institucional al Estado. Vistas juntas, dibujaban el proyecto lopista con toda su ambición: no una reforma que golpease en un solo frente, sino una operación simultánea sobre el patrimonio y sobre la jurisdicción eclesiástica.

El arzobispo de Bogotá, Manuel José Mosquera —hermano mayor de Tomás Cipriano y elegido en 1834 mediante el Patronato Republicano—, se negó a acatar la ley de tuición. Igual hicieron los obispos de Cartagena y Pamplona. La respuesta del gobierno fue tajante: los tres prelados fueron desterrados sin proceso judicial, en aplicación del propio articulado de la norma. Muchos sacerdotes cerraron sus iglesias; la jurisdicción episcopal quedó en interdicción. Desde Roma, una carta episcopal solicitó al gobierno granadino la revocatoria de la ley; la petición no fue atendida. En 1852 estalló un cisma en Antioquia, y en la Cámara de Representantes el sacerdote y diputado Juan Nepomuceno Azuero llegó a proponer un cisma total que separara a la Iglesia granadina de Roma.

La confrontación abierta con la jerarquía absorbió la atención política del momento y opacó, en el debate público, el filo económico de la redención de censos. Pero ambas leyes actuaban en paralelo. Mientras el arzobispo era embarcado hacia el exilio, en las notarías de Bogotá, Popayán y Tunja empezaban a firmarse las primeras redenciones. La Iglesia perdía dos cosas al mismo tiempo: la libre administración de su clero y el control soberano sobre sus rentas.

Una guerra civil por el sentido de la República

En 1851 estalló también una guerra civil. La conjunción de la abolición de la esclavitud, la expulsión de los jesuitas, la ley de tuición y el conjunto de las reformas antieclesiásticas movilizó al partido conservador, especialmente en el suroccidente y en el sur del país. El clero opuso su influencia; los propietarios esclavistas, sus armas. López sofocó el alzamiento y salió reforzado del trance, aunque la reacción marcó un precedente: cada avance del reformismo liberal encontraría, en adelante, una réplica armada del conservatismo católico.

En San Gil, la crisis de 1851 se leyó como una disputa por el significado social de la República y del propio partido liberal, enraizada en un conflicto de clases; en otras provincias, la lucha tomó la forma de un rechazo al desconocimiento de las autoridades tradicionales. Las guerras civiles del siglo XIX colombiano no se explican por un solo motor —económico, religioso, étnico, regional—, pero la de 1851 fue, en primerísimo lugar, una guerra por la definición del lugar de la Iglesia en el nuevo orden. Y la redención de censos, aunque casi nunca aparecía nombrada en los manifiestos, integraba el paquete de agravios: era la pieza fiscal del mismo edificio cuya pieza institucional era la tuición.

La aplicación desigual: geografías del poder eclesiástico

La ley empezó a aplicarse, pero con lentitud y con desigualdades notables entre regiones. Su eficacia dependía de dos condiciones: que hubiera censos consistentes que redimir y que los censatarios se atrevieran a redimirlos sin miedo a las sanciones morales del clero.

En Bogotá y en la sabana de Cundinamarca, donde una proporción significativa de la propiedad raíz pertenecía a la Iglesia y los grandes conventos —Santo Domingo, Concepción— acumulaban capitales prestados a través de censos, la ley tenía material sobre el que operar. Lo mismo ocurría en Boyacá y en las regiones del Cauca vinculadas al eje payanés, donde el crédito eclesiástico había financiado durante generaciones la expansión de las haciendas y donde algunos terratenientes de Cali habían sostenido sus operaciones con dinero de La Encarnación o de las capellanías payanesas. En esas zonas, la redención tocaba redes densas de acreencia; también allí, la presión clerical sobre los deudores era más fuerte.

En Antioquia el mapa era otro. La mayor parte de los bienes de manos muertas en la región tenía la forma de censos —no de propiedad raíz—, pero la Iglesia antioqueña no había acumulado riqueza en la escala de Bogotá o Popayán. Durante la Colonia, Antioquia había dependido eclesiásticamente de las diócesis de Popayán y Cartagena, hacia donde fluían los diezmos, y ese drenaje impidió que florecieran latifundios eclesiásticos comparables a los del centro del país. En el suroeste antioqueño —Fredonia, Amagá— no hay huella de censos ni capellanías: el papel de la Iglesia como prestamista fue allí casi nulo. En la región del Tequendama, alrededor de La Mesa, tampoco existían al momento del posterior decreto de desamortización propiedades con vinculaciones pendientes.

Y sin embargo, en la Antioquia donde los censos sí existían, casi nadie los redimió. Los propietarios se sintieron confundidos y temieron la desaprobación de la Iglesia en los momentos críticos de la vida —bautismos, matrimonios, funerales, extremaunción—; ese temor pesó más que el incentivo económico. Antioquia era, además, un territorio de fuerte devoción católica y de proverbial retórica antiliberal, alimentada por el aislamiento físico de Medellín, que hasta la era de la aviación limitó la penetración de ideas externas. Cuando en 1861 llegó la desamortización mosquerista, apenas unos pocos censos fueron redimidos en la tesorería nacional de Antioquia. El precedente de 1851 no había cambiado los hábitos.

En otras regiones —Cauca, Bolívar, Magdalena, Santander, la propia Boyacá bajo gobierno alineado con el radicalismo— la aplicación fue más franca, y sobre ese contraste geográfico se dibujó desde temprano la línea que, dos décadas después, dividiría a los estados federales entre los que aplicaron con vigor la desamortización y los que la resistieron.

Los que ganaron y los que perdieron

Un examen sin ilusiones del reparto de beneficios de la ley obliga a una constatación incómoda para la retórica liberal. La supresión del diezmo, ordenada por la ley del 20 de abril de 1850, había favorecido al latifundio: los grandes propietarios eran los que más tributaban en especie y los que más se aliviaban con la desaparición del gravamen. La redención de censos operaba en la misma dirección. Los censos gravaban en proporciones crecientes a las propiedades más valiosas; las fincas pequeñas —por debajo de doscientos patacones— no soportaban carga alguna. Redimir un censo consignando la mitad del capital al Tesoro era una operación al alcance de quien tuviera liquidez o crédito comercial; el pequeño propietario endeudado no contaba con esos recursos.

De modo que la ley que se presentaba como "libertad de la propiedad" liberaba, sobre todo, las propiedades de los hacendados con espalda financiera, muchos de ellos comerciantes liberales de Bogotá, Cali o Cartagena. La estructura de la tenencia de la tierra no se transformó; sí se transfirió, dentro de la clase propietaria, una masa de capital que hasta entonces fluía hacia los conventos y las capellanías. La Iglesia perdió deudores privados y ganó un deudor único —el Estado— que le pagaría el rédito mientras pudiera, y que en las décadas siguientes iría suspendiendo pagos al ritmo de las guerras civiles y de las crisis fiscales.

Para los censualistas menores —cofradías rurales, capellanías modestas, patronatos parroquiales—, la operación fue una expropiación diferida. El capital nominal se les evaporaba a la mitad de un plumazo, y el rédito quedaba sujeto a la solvencia de un Tesoro Nacional que rara vez la tenía. Para los grandes conventos urbanos, la pérdida fue proporcionalmente menor, pero acumulada en el tiempo llegó a ser sustancial. Y para la Iglesia como institución, lo peor no fue el quebranto contable sino la aceptación tácita, por parte de una fracción del clero y de los propietarios católicos, de que el Estado tenía derecho a intervenir unilateralmente los contratos de renta. Ese consentimiento —o esa resignación— era la verdadera brecha abierta.

De 1851 a 1861: del ensayo al decreto

En 1852 la ley fue objeto de una reforma —conocida como la Ley del 31 de mayo de 1852— que ajustó algunos aspectos del sistema de redención en el Tesoro. La aceptación siguió siendo moderada. El régimen se mantuvo con distintas variaciones durante los años siguientes. Su vigencia efectiva se prolongó a lo largo de la década, aunque el volumen de censos efectivamente redimidos nunca alcanzó la escala que sus promotores habían soñado.

La Constitución de 1853, que estableció la separación absoluta entre la Iglesia y el Estado, y luego la Ley del 15 de junio de 1853, que llegó a disponer que los templos y sus bienes correspondían a los vecinos de la parroquia —disposición que generó protestas y fue revertida en 1855—, marcaron etapas ulteriores de un mismo proceso: la redefinición jurídica de la propiedad eclesiástica en la República. Cada norma ensayaba una fórmula; cada fórmula dejaba tras de sí un residuo institucional y un aprendizaje.

Cuando Tomás Cipriano de Mosquera, ya enemistado con la Iglesia y con su hermano el arzobispo muerto en el exilio en 1853, expidió el 9 de septiembre de 1861 el Decreto de Desamortización de Bienes de Manos Muertas, no partía de cero. Adjudicó a la Nación los bienes y rentas de las corporaciones eclesiásticas calculando su valor como rédito al seis por ciento anual sobre la renta neta que producían, y lo justificó con el argumento —ya conocido desde 1851— de liberar la propiedad de las trabas que impedían su libre circulación. Citó como antecedentes las medidas de Luis XIV, la desamortización española de 1837, la reforma mexicana. Rafael Núñez, entonces Secretario del Tesoro, la defendió; Miguel Samper la atacó por violar el derecho de propiedad. Los liberales radicales acompañaron a Mosquera; los conservadores denunciaron el sacrilegio.

Pero la novedad de 1861 fue menor de lo que la retórica sugería. La operación conceptual —el Estado se subrogaba como titular de derechos eclesiásticos invocando la "libertad de la propiedad"— estaba en la ley de 1851. Lo nuevo era la escala: donde 1851 había ofrecido la redención al censatario, 1861 la imponía por decreto; donde la primera había tocado los censos, la segunda alcanzó también los bienes raíces y las rentas de todo tipo. La motivación principal de la desamortización fue, además, fiscal —aliviar un tesoro agobiado por la deuda y por los gastos de las guerras civiles—, y su efecto redistributivo fue secundario: los bienes se remataron indivisos, lo que favoreció a los acaudalados, especialmente a comerciantes liberales.

La continuidad entre las dos medidas no es una lectura retrospectiva. Los propios contemporáneos la establecieron. Camacho Roldán rastreó la genealogía hasta 1847. Los juristas conservadores denunciaron ambas leyes con los mismos argumentos —violación del derecho de propiedad, novación sin consentimiento del acreedor, extralimitación del poder ejecutivo—. Y los defensores del liberalismo económico invocaron en ambas ocasiones la misma coartada: liberar la propiedad de sus trabas coloniales.

Por qué esta ley sigue importando

La Ley de Redención de Censos de 1851 raramente aparece en los primeros planos del relato del siglo XIX colombiano. La eclipsan la abolición de la esclavitud, la ley de tuición, el destierro del arzobispo, la guerra civil, la Constitución de 1853, la desamortización de 1861. Es una ley opaca, técnica, de aplicación reticente. Y sin embargo condensa, tal vez con más claridad que las otras, la lógica del reformismo lopista: intervenir la estructura de rentas heredada del orden colonial, y hacerlo en nombre de un principio nuevo —la libertad de la propiedad— que legitimaba jurídicamente el desplazamiento del poder eclesiástico.

Su importancia histórica opera en tres registros. Primero, como precedente institucional: fue la primera vez que la República se autorizó a intervenir unilateralmente los contratos de renta que sostenían a la Iglesia, y ese precedente marcó el camino que Mosquera recorrería en 1861. Segundo, como revelación del carácter integral del conflicto Iglesia-Estado: la cuestión religiosa no se libró solo en el terreno de la ideología, los dogmas o el control clerical, sino simultáneamente en el terreno de las rentas, del crédito y de la propiedad. Los reformistas de 1851 entendieron desde el principio que la hegemonía eclesiástica tenía una infraestructura material —los censos, las capellanías, los bienes de manos muertas— y que sin tocar esa infraestructura la sujeción de la Iglesia al Estado sería incompleta. Tercero, como espejo de las limitaciones del reformismo liberal: la ley benefició sobre todo a los grandes propietarios laicos, no transformó la estructura agraria, encontró su tope en la geografía desigual del poder eclesiástico —vasto en Bogotá y Popayán, casi ausente en Antioquia y el Tequendama— y dejó a la Iglesia herida pero no desmantelada, preparándola para la resistencia larga que culminaría en el Concordato de 1887.

La "cuestión religiosa" que atravesó el siglo XIX colombiano —y que aún hoy se invoca, con distinta carga, para explicar la formación de los partidos y la lentitud de la secularización— tuvo su primer campo de batalla en las notarías donde se redimieron los primeros censos. No en los púlpitos ni en los decretos de destierro: en los libros de escritura, donde un hacendado consignaba al Tesoro la mitad de un capital que dejaba de correr hacia un convento. Allí, en 1851, empezó a desmontarse una arquitectura de tres siglos. Diez años después, un decreto la formalizaría. Un siglo más tarde, la Iglesia habría aprendido a ser otra cosa. Pero la primera piedra la removió, casi sin ruido, la ley del 21 de mayo.