Constitución de Cúcuta y fundación de la Gran Colombia

La Constitución de Cúcuta y la fundación de la Gran Colombia

El 30 de agosto de 1821, en la sacristía del templo de Nuestra Señora del Rosario, en la Villa del Rosario de Cúcuta, cincuenta y siete diputados suscribieron la primera Carta fundamental de la República de Colombia. Aquella república —que la historiografía posterior bautizaría como Gran Colombia para distinguirla de la nación que hoy lleva el mismo nombre— reunía sobre el papel a la antigua Nueva Granada, a Venezuela y a la Presidencia de Quito, aunque buena parte de ese territorio seguía en manos españolas cuando se firmó el texto. La Constitución de Cúcuta clausuró el ciclo constituyente abierto en Angostura dos años antes, consagró un régimen centralista, republicano y presidencialista, y estableció las reformas graduales —libertad de vientres, supresión del tributo indígena, libertad de imprenta— con que las élites patriotas intentaron desmontar el orden colonial sin romper las coaliciones sociales que sostenían la guerra. Fue, a la vez, un acto de refundación y una transacción incómoda: proclamó una república unitaria sobre un territorio que apenas empezaba a controlar, y pospuso las rupturas de fondo con fórmulas diferidas que, cinco años después, empezarían a estallar.

El terreno del que brota Cúcuta

La ruta constituyente que desemboca en el Rosario arranca antes de que la guerra se hubiera decidido. El 15 de febrero de 1819 se instaló en Angostura —la actual Ciudad Bolívar, sobre el Orinoco— un congreso convocado por Bolívar en pleno esfuerzo militar. Ante esa asamblea, el Libertador leyó el célebre discurso en que reconoció al cuerpo reunido como "fuente de la autoridad legítima, depósito de la voluntad soberana y árbitro del destino de la Nación", fórmula con la que buscaba restituir, ante propios y extraños, una legitimidad republicana erosionada por casi una década de derrotas y reconquistas. El Congreso lo eligió presidente y, en diciembre de aquel mismo año, aprobó la Ley Fundamental que proclamó la República de Colombia, uniendo Nueva Granada y Venezuela bajo un solo Estado y proyectando la incorporación futura de Quito, todavía bajo dominio español.

El nombre no era invención de 1819. Francisco de Miranda había concebido décadas atrás una entidad hispanoamericana llamada Colombia, en homenaje al genovés, y Bolívar recuperó la idea en su Carta de Jamaica del 6 de septiembre de 1815, cuando el proyecto era apenas una hipótesis en el exilio. La proclamación de Angostura convirtió aquella hipótesis en programa, con el concurso decisivo del doctor Juan Germán Roscio, que persuadió a Bolívar de dar el paso, en coincidencia con una convicción de fondo del propio Libertador.

Entre Angostura y Cúcuta se abrieron dos años determinantes. El 7 de agosto de 1819, la victoria patriota en Boyacá liberó el altiplano cundiboyacense y le entregó Santa Fe a la República; en junio de 1821, Carabobo selló la suerte militar de Venezuela. Ambos triunfos permitieron que los diputados pudieran reunirse en un lugar accesible desde Caracas y desde Bogotá —la Villa del Rosario, en la frontera— y trabajar sobre un mapa que ya no era enteramente hipotético. Pero también dejaron una huella menos advertida: entre 1819 y 1821, la Nueva Granada vivió bajo un régimen en que las necesidades del ejército tendían a primar sobre las instituciones civiles, y esa ventaja práctica de la legitimidad militar se filtraría en toda la arquitectura constitucional que estaba por venir.

La instalación del Congreso y su geometría política

El 6 de mayo de 1821, cincuenta y siete diputados de Cundinamarca y Venezuela, presididos por el general Antonio Nariño, se encaminaron desde el edificio del congreso hasta la iglesia del Rosario, oyeron la misa del Espíritu Santo y pasaron a la sacristía —adecuada para la ocasión— donde se llevó a cabo el acto formal de instalación. La escena tiene algo de premonitorio: un congreso civil abriendo sesiones bajo el patrocinio litúrgico, en la sacristía de un templo, escoltado por un general que era también prócer y letrado. La república nacía sin haber deslindado del todo sus vínculos con la Iglesia ni con el ejército.

La primera mesa fue significativa. El Congreso eligió como presidente a José Félix de Restrepo, jurisconsulto antioqueño de credenciales ilustradas, y como vicepresidente a Fernando Peñalver, venezolano; nombró secretarios a Francisco Soto y Miguel Santamaría. Nariño —vicepresidente de la República por designación de Bolívar— presentó pronto un proyecto de Constitución cuya síntesis podía resumirse como "centralismo primero, federalismo después": una unidad transitoria justificada por la guerra, que abriría luego el paso a la autonomía provincial. El Congreso, en un gesto que no fue solo procedimental, difirió el estudio del proyecto para tratarlo junto con otras propuestas. Nariño se sintió humillado, renunció a la vicepresidencia y abandonó el escenario constituyente. La república acababa de perder, antes de escribir su primer artículo, a uno de sus dos padres fundadores civiles.

Los diputados centralistas conformaban una mayoría amplia. Barinas envió a Ramón Ignacio Méndez y Antonio María Briceño; Mérida, Maracaibo, Barcelona, Guayana, Trujillo, Cumaná, Socorro, Santa Marta y Citará alinearon representantes en la misma dirección. Alrededor del proceso circulaban, además, figuras como Vicente Azuero, Francisco Soto, Pedro Gual y el propio Peñalver, publicistas y letrados de convicción unitaria. Frente a ellos, los federalistas eran minoría, y arrastraban un lastre difícil de administrar: la memoria de la Primera República neogranadina, cuando la pugna entre federalistas y centralistas entre 1810 y 1816 no se había quedado en debate ideológico sino que había derivado en guerra civil, con el Congreso de las Provincias Unidas desplazando su sede al ritmo de las tensiones territoriales. Aquel antecedente pesaba en la sala.

El triunfo del centralismo: menos doctrina que necesidad

El debate que ocupó la sacristía durante meses no fue estrictamente jurídico; fue estratégico. Los centralistas argumentaron que la dirección de la guerra —todavía inconclusa— exigía concentración del poder, y que el federalismo resultaba impracticable entre pueblos rodeados de peligros y enemigos. La consigna tenía respaldo militar. En vísperas de Carabobo, Bolívar le escribió a Santander una frase que condensa la lógica del momento: "en Colombia el pueblo está en el ejército, porque realmente está, y porque ha conquistado este pueblo de manos de los tiranos". El razonamiento tenía consecuencias que iban más allá del debate constitucional: identificaba al pueblo con el ejército y, por tanto, negaba a los federalistas —hombres civiles, discutiendo en asambleas mientras otros peleaban— autoridad para hablar en nombre de la nación.

El centralismo se impuso, pues, menos como convicción doctrinaria que como lección aprendida y como imperativo bélico. La república unitaria era, para los constituyentes de 1821, la respuesta al trauma de 1810-1816 tanto como al hecho brutal de que Pasto, Popayán, Panamá, Santa Marta, Caracas y Quito seguían siendo, en distintos grados, territorios en disputa. Un país que aún no controlaba su geografía difícilmente podía darse el lujo de repartir soberanías entre provincias.

Este mismo cálculo iluminaba una tensión estructural que Cúcuta apenas registró: la vida política colombiana nacida después de 1819 se movía entre dos géneros de legitimidad —la civil-congresional y la militar—, con ventaja neta para la segunda mientras durara la guerra. La oposición no era personal sino conceptual; numerosos militares, como los hermanos Ayala, defendieron la sumisión del ejército al Congreso, oponiéndose por igual a la facción bolivariana y a la de Mariño. Bolívar, por su parte, hacía protesta pública de sumisión a los poderes legalmente elegidos, aunque en la práctica rara vez permitió que las decisiones civiles le estorbaran. Cúcuta escribió el edificio civil; los cimientos, sin embargo, seguían siendo castrenses.

La arquitectura de la Carta

La Constitución de la República de Colombia, sancionada el 30 de agosto de 1821, era la primera Carta fundamental de una república nacida de la unión de dos —eventualmente tres— antiguas jurisdicciones coloniales. Todas las constituciones anteriores del suelo neogranadino —las de Cundinamarca, Tunja, Antioquia, Cartagena, Mariquita— habían sido provinciales o locales. Cúcuta cambia la escala: legisla para una nación proyectada de tres departamentos, aunque vastas distancias separaran a sus pueblos y buena parte del territorio permaneciera en manos españolas.

La forma de gobierno era republicana, representativa y unitaria. El poder ejecutivo se depositaba en un presidente elegido, asistido por un vicepresidente. El legislativo se organizaba en dos cámaras —Senado y Cámara de Representantes—, y a este Congreso se le atribuyó, entre otras facultades, la exclusiva de "decretar lo conveniente para la administración, conservación y enajenación de los bienes nacionales", categoría dentro de la cual se entendieron incluidas las tierras baldías, aunque el texto no las nombrara de forma explícita. La inclusión importaba: fijaba en manos del Estado central el vasto patrimonio territorial heredado de la Corona, base de casi toda la política pública posterior.

En materia de libertades civiles, la Carta introdujo garantías largas de esperar. El artículo 156 consagró la libertad de escribir, imprimir y publicar pensamientos y opiniones sin examen, revisión o censura previa, sujetos únicamente a responsabilidad legal por los abusos. Otros preceptos establecieron el principio de legalidad penal, la presunción de inocencia, la prohibición de detención sin proceso judicial previo y la prohibición de obligar a alguien a testificar contra sí mismo o contra sus parientes. En el papel, estas cláusulas rompían con siglos de derecho indiano y con el arbitrio característico de las autoridades coloniales.

La elección presidencial cerró el proceso constituyente. El 7 de septiembre de 1821, el Congreso eligió a Simón Bolívar primer presidente constitucional de Colombia con 50 votos, frente a los 6 de Nariño, 2 de Carlos Soublette y 1 de Mariano Montilla. La vicepresidencia se decidió tras ocho votaciones: Francisco de Paula Santander alcanzó los dos tercios exigidos —38 votos— imponiéndose de nuevo a Nariño. Bolívar seguiría en el sur, al frente del ejército; Santander asumiría, desde Bogotá, la administración cotidiana del país. La geografía del poder quedaba dibujada.

Reforma social sin ruptura: los vientres, los resguardos, la Iglesia

La segunda gran tarea del Congreso de Cúcuta —y quizá la más reveladora de su naturaleza transaccional— fue la legislación social. Las élites patriotas sabían que la república no podía sostenerse sobre el edificio esclavista, tributario y estamental heredado del régimen colonial, pero también sabían que buena parte de los propietarios cuya lealtad militar necesitaban derivaba sus fortunas justamente de ese edificio. La salida fue la reforma gradual.

El 21 de julio de 1821, el Congreso promulgó la ley de libertad de vientres, iniciativa impulsada por el propio presidente de la asamblea, José Félix de Restrepo. La ley declaraba libres a los hijos de esclavas nacidos a partir de la fecha de su publicación. Pero ese aparente principio de emancipación llevaba adherido un contrapeso decisivo: los llamados "libertos" quedaban obligados a servir al amo de su madre hasta cumplir 18 años, como compensación por los gastos de crianza. La ley no tocó la condición de los esclavos adultos ya existentes, cuya manumisión quedó librada a la voluntad de los propietarios o a mecanismos de indemnización estatal que apenas se aplicaron.

La medida fue una retirada considerable respecto de la propuesta original de Bolívar, quien había defendido la libertad absoluta de todos los colombianos al nacer en el territorio de la república. Las presiones de los sectores esclavistas, sumadas al compromiso político con quienes habían resistido virar del partido realista al patriota, redujeron el alcance de la manumisión a los nacidos después de 1821 y sujetos aún a dieciocho años de servidumbre. Su efecto económico inmediato fue escaso; su efecto histórico, dilatado hasta el extremo. Dos décadas después, cuando los libertos empezaron a cumplir los 18 años y a reclamar su libertad plena, la ley del 29 de mayo de 1842 los obligaría a permanecer bajo la tutela de los amos hasta los 25 años, en lo que se conoció como "concierto forzoso de manumisos". Cúcuta había sembrado la libertad y había atado la cosecha.

El tratamiento de la cuestión indígena siguió una lógica análoga de reforma diferida. La Ley del 11 de octubre de 1821 suprimió la capitación —el tributo personal que los indígenas debían al Estado desde la Colonia— y ordenó la liquidación de los resguardos, aquellas tierras comunales protegidas por la legislación indiana. La supresión del tributo tenía significado simbólico: rompía con una de las instituciones más visibles de la desigualdad colonial. Pero la liquidación de los resguardos —presentada como emancipación de los indígenas del régimen tutelar— abría el camino para que sus tierras entraran al mercado, con las consecuencias previsibles en un país donde los nuevos ciudadanos indios carecían de capital y de acceso al crédito. La medida no tuvo, por el momento, efecto mayor, y en 1828 el propio Bolívar la derogaría por decreto dictatorial. Pero el molde jurídico quedaba fundido: el resguardo era un obstáculo, y la ciudadanía se conjugaba con la propiedad individual.

La Constitución preservó, en cambio, las estructuras del patronato y del fuero eclesiástico. La república heredó del rey de España el patronato regio sobre la Iglesia católica —el derecho a intervenir en los nombramientos de altos cargos eclesiásticos— y no lo cuestionó. La misa del Espíritu Santo con que se inauguró el Congreso, la sacristía como sala de sesiones, la referencia a Dios en el juramento constitucional: todos esos gestos indicaban que la nueva república se pensaba a sí misma como confesionalmente católica y estructuralmente vinculada a la jerarquía eclesiástica. Los fueros —eclesiástico y militar— sobrevivieron sin discusión pública seria. La república de Cúcuta rompía con España, pero no con el edificio institucional que España había levantado.

La república sobre un mapa incompleto

Cuando los diputados firmaron la Constitución, Colombia era todavía, en amplias zonas, una promesa. Cartagena seguía en manos españolas; Santa Marta también. Pasto resistía con obstinación; Panamá aún no se había pronunciado; Caracas acababa de caer con Carabobo apenas dos meses antes; Quito era una hipótesis lejana. Antioquia y Cauca habían sido recuperados por los patriotas entre 1819 y 1820, pero el mapa efectivo del control republicano se parecía más a un archipiélago que a un territorio continuo.

La consolidación militar corrió en paralelo a la vigencia inicial de la Carta. El 11 de octubre de 1821 —exactamente en los días en que el Congreso legislaba sobre resguardos indígenas— las últimas tropas españolas abandonaron Cartagena hacia Cuba, bajo el mando del brigadier gobernador De Torres, con unos 700 soldados. La liberación completa de la costa Caribe se prolongó hasta 1823 con la toma de Santa Marta. En el sur, la tarea correspondió a Antonio José de Sucre: su victoria en Pichincha, el 24 de mayo de 1822, permitió incorporar la Presidencia de Quito a la República. Guayaquil —que había proclamado su independencia de España de manera autónoma— fue anexada a Colombia por decisión de los generales victoriosos, sin consulta popular clara y sin representación proporcional en las estructuras políticas nacionales.

La incorporación del sur fue, más que una unión federativa, una anexión militar. Los grupos dirigentes ecuatorianos tuvieron participación prácticamente nula en los círculos decisorios del gobierno grancolombiano, y su representación en el proceso constituyente había sido casi inexistente. La Constitución de 1821 se les aplicó como norma llegada desde afuera, con la fuerza de las armas de Sucre y la retórica bolivariana como únicos títulos. Ese modo de agregación —consagrar por ley una unión que solo el ejército sostenía— marcaría la fragilidad estructural del proyecto grancolombiano.

El gobierno de Santander y la administración cotidiana

Mientras Bolívar proseguía las campañas del sur —Perú, Bolivia—, la administración de la República quedó en manos de Francisco de Paula Santander, vicepresidente encargado del ejecutivo. El "Hombre de las Leyes" —como se le llamaría después— resultó ser el gran organizador, ejecutor y administrador de la nueva nación durante el período fundacional. Con estilo legalista, dio prioridad al desarrollo de la educación, atendió las relaciones internacionales, impulsó la agricultura y la industria incipiente, y manejó el erario con transparencia. Su Ley del 25 de junio de 1824 reorganizó territorialmente la actual Colombia en cuatro departamentos —Boyacá, Cauca, Magdalena y Cundinamarca— y quince provincias, dando forma administrativa a la unidad centralista consagrada en 1821.

En 1825, Santander se presentó a la reelección. En las asambleas electorales obtuvo votos en varias regiones, pero ningún candidato alcanzó los dos tercios requeridos para elección directa por el pueblo, de modo que la decisión pasó al Congreso, donde fue reelegido con mayoría cómoda.

El legalismo de Santander, sin embargo, no era neutral. Su estilo político fue reconocido como sectario, es decir, altamente partidista. Respetuoso de los derechos políticos formales de sus opositores, no mostraba interés alguno en conciliar con quienes empezaban a alinearse alrededor de Bolívar. Expresaba su sectarismo más con la pluma que con la fuerza: artículos cuasi anónimos en la prensa progubernamental, cuidadosamente redactados para no cruzar las líneas legales que él mismo defendía. Esa mezcla de legalismo y partidismo iría marcando, poco a poco, la línea de fractura sobre la que se instalarían los partidos por venir.

De transacción a crisis: 1826 y el fin del consenso

Durante cinco años, la Constitución centralista de Cúcuta no generó oposición organizada. Los santanderistas la aplicaron con convicción; los bolivarianos la toleraron mientras la guerra seguía. La fisura se abrió en 1826, y llegó desde afuera.

Ese año, Bolívar promovió desde Lima la llamada Constitución Boliviana, texto que había redactado para el nuevo Estado altoperuano y que aspiraba a exportar al conjunto de los territorios bajo su influencia. Su rasgo distintivo era un presidencialismo vitalicio con poderes casi monárquicos, un ejecutivo blindado contra los vaivenes de la política civil. Para Bolívar, la Carta de 1821 había demostrado, en la práctica, ser insuficiente: gobernaba con dificultad territorios que solo el ejército había cohesionado, sobre pueblos que —según su propia expresión— no habían sido conquistados por sí mismos sino por las tropas. La Constitución Boliviana era su corrección.

La propuesta suscitó la desconfianza inmediata de un sector encabezado por Santander, que veía en ella la traición del pacto constituyente. Bolivarianismo y santanderismo se configuraron como facciones. Y en Venezuela, la crisis tomó forma paralela y complementaria: José Antonio Páez, comandante militar del país por nombramiento del propio Bolívar, se había consolidado como héroe nacional y líder político indiscutible, con base en los llanos del Apure y con apoyo simultáneo de la oligarquía caraqueña y de las masas populares. Venezuela funcionaba, en la práctica, como un Estado dentro del Estado. Ese año, Páez se levantó contra el gobierno de Bogotá en la insurrección conocida como La Cosiata, y el pacto grancolombiano recibió su primer golpe visible.

La relación de Bolívar con Páez era de conveniencia más que de confianza: el Libertador había aceptado el poder de los caudillos venezolanos como una realidad inevitable, y Páez, al ser confirmado en el mando, había recibido los medios para afirmar una independencia que eventualmente sacaría a Venezuela de la unión. La crisis de 1826 fue una colisión entre la lógica centralista de Cúcuta —que exigía subordinación regional— y la lógica caudillista de una guerra que había premiado con poder local a los generales que la habían ganado.

La Convención de Ocaña, en 1828, intentó reformar la Constitución de 1821 y fracasó. Los bolivarianos se retiraron; los santanderistas se declararon fieles a la Carta original. Bolívar asumió poderes dictatoriales el 27 de agosto de ese año, derogó por decreto la ley de resguardos de 1821 y radicalizó al bando santanderista contra su figura. Venezuela terminaría formalizando su separación mediante el Acta de Separación de Caracas, con Páez declarando la independencia venezolana y amenazando con la guerra a cualquier desafiante. La Gran Colombia entraba en agonía.

El legado

La pugna entre bolivarianismo y santanderismo, nacida de la crisis constitucional de 1826, sería el germen —matizado y transformado— de los partidos políticos tradicionales colombianos. La equivalencia mecánica bolivarianismo=conservatismo y santanderismo=liberalismo ha sido cuestionada por los tratadistas: entre unos y otros hay demasiadas mediaciones históricas para trazar una línea recta. Pero la fractura de 1826, con su combinación de disputa doctrinal sobre la forma de gobierno y de conflicto real entre poder civil y poder militar, entre centro y regiones, entre legalismo y caudillismo, estableció una gramática política que sobreviviría al colapso de la Gran Colombia y organizaría buena parte del siglo XIX republicano.

La Constitución de Cúcuta importa por lo que hizo y por lo que no pudo hacer. Hizo la primera república propiamente colombiana: unitaria, representativa, con libertades civiles reconocidas, con reformas sociales enunciadas. Instauró un lenguaje jurídico que sobreviviría a la disolución de 1830 y que la Nueva Granada, después Confederación Granadina, después Estados Unidos de Colombia, después República de Colombia, heredaría en sus sucesivas cartas. Estableció el patrón de reforma social gradual —libertad de vientres, no emancipación inmediata; supresión del tributo, no restitución de tierras; libertad de imprenta, no separación de la Iglesia— que caracterizaría al liberalismo colombiano durante décadas.

Lo que no pudo hacer fue crear la nación que declaraba. Cúcuta proclamó una república unitaria sobre territorios que solo el ejército cohesionaba, y proyectó una ciudadanía sobre una población en la que esclavos, indígenas, mujeres y jornaleros quedaban efectivamente excluidos del demos activo. Cuando la guerra cesó y los caudillos regionales consolidaron poder propio, ni las fórmulas graduales de reforma social ni el andamiaje centralista tuvieron fuerza suficiente para sostener la unión. La Gran Colombia se disolvió en 1830 sin haber pasado, socialmente, de proyecto de élites letradas y militares; y la Constitución de 1821, con toda su ambición jurídica, había registrado esa limitación sin resolverla.

La pieza sigue importando dos siglos después porque en ella se encuentran, en estado casi puro, las tensiones fundacionales del Estado colombiano: la relación entre poder civil y poder militar, entre centro y regiones, entre reforma y continuidad, entre la ley que se escribe y el país que existe. Cada vez que Colombia discute su Constitución —y lo ha hecho en 1830, 1832, 1843, 1853, 1858, 1863, 1886, 1991— vuelve a la sacristía del Rosario de Cúcuta, donde cincuenta y siete diputados firmaron en agosto de 1821 el primer intento serio de darse por escrito una nación.