Fundación de la República de la Nueva Granada y administración Santander (1832–1837)

La República de la Nueva Granada y la administración Santander (1832-1837)

La República de la Nueva Granada nació el 17 de noviembre de 1831 y su primer ordenamiento constitucional lo dictó la Convención Granadina reunida en Bogotá entre el 20 de octubre de ese año y el 29 de febrero de 1832. Fue el Estado que emergió del naufragio de la Gran Colombia bolivariana: un territorio recortado —sin Venezuela, sin Quito—, económicamente exhausto tras dos décadas de guerra, políticamente fracturado entre quienes habían apoyado la dictadura del Libertador y quienes la habían combatido. La administración que le dio forma fue la de Francisco de Paula Santander, elegido presidente en el exilio y posesionado en 1832 tras regresar de Nueva York. Su cuatrienio, cerrado en 1837 con la entrega pacífica del mando a José Ignacio de Márquez, edificó las bases administrativas de la república y, al mismo tiempo, institucionalizó las fracturas faccionarias que estructurarían la vida política colombiana durante el resto del siglo. Comprender esos cinco años es comprender por qué el Estado colombiano nació a la vez sólido en su arquitectura legal y frágil en casi todo lo demás.

El derrumbe de la Gran Colombia

El proyecto de una república unificada que abarcara desde el Orinoco hasta Guayaquil se deshizo entre 1828 y 1830 con la velocidad de las cosas que ya solo un hombre sostiene. Ese hombre era Simón Bolívar, y en 1830 Bolívar se estaba muriendo. La ruptura entre bolivarianos y santanderistas había cristalizado en la Convención de Ocaña de 1828, donde el proyecto del Libertador —inspirado en la Constitución boliviana de 1826, con presidencia vitalicia y poderes casi monárquicos— provocó el retiro de los bolivarianos y llevó a los santanderistas a proclamarse fieles a la Constitución de Cúcuta de 1821. De aquella convención salió Bolívar investido de plenos poderes; salió también, como reverso inevitable, una oposición legalista aglutinada alrededor de Santander, Vicente Azuero y otros que veían en el proyecto bolivariano una deriva autoritaria disfrazada de necesidad.

El 25 de septiembre de 1828, un grupo de conspiradores atentó contra la vida de Bolívar en el palacio de San Carlos. Santander no participó directamente, pero sabía. Fue juzgado, condenado a muerte y, tras la insistencia del Consejo de Ministros, la pena se conmutó por destierro —Bolívar aceptó la conmutación a regañadientes—. El propio Santander consideró el proceso una farsa: acusaciones falsas, pruebas inventadas, juicio amañado. Salió del país cargando esa convicción, que le serviría después como brújula moral y como justificación política.

En mayo de 1830 Bolívar renunció a la presidencia. En los meses siguientes, Venezuela y el sur —lo que sería la República de Ecuador, proclamada el 13 de mayo de 1830 y con su primera Constitución el 22 de septiembre bajo Juan José Flores— se separaron. Lo que quedaba, el antiguo Virreinato de la Nueva Granada más Panamá, entró en convulsión. El 27 de abril de 1830, cerca de Bogotá, la batalla de El Santuario enfrentó a tropas venezolanas bolivarianas contra fuerzas opositoras: los venezolanos vencieron, y esa victoria militar deslegitimó de inmediato la efímera Constitución de 1830 y forzó la renuncia de los gobernantes elegidos bajo ella. El 5 de septiembre de 1830, el general Rafael Urdaneta se proclamó jefe provisorio del gobierno y ese mismo día el Concejo Municipal de Bogotá ratificó el nombramiento. La dictadura de Urdaneta se sostenía en una sola apuesta: que Bolívar volvería a Bogotá y asumiría el poder.

Bolívar no volvió. Murió el 17 de diciembre de 1830 en la Quinta de San Pedro Alejandrino, en las afueras de Santa Marta, tras la enfermedad que lo había obligado a retirarse a la costa. Con él se apagó la única razón de existir de la dictadura urdanetista. Las dos facciones —bolivarianos exhaustos, opositores envalentonados— negociaron durante los primeros meses de 1831 los términos de una transición. Urdaneta cedió. Se convocó una convención constituyente para dar forma al Estado que quedaba.

La Convención Granadina y la Constitución de 1832

La Convención sesionó en Bogotá del 20 de octubre de 1831 al 29 de febrero de 1832, y su primera decisión efectiva fue anterior a la Constitución misma: el 17 de noviembre de 1831 se proclamó formalmente la República de la Nueva Granada. Ese acto fundacional recortó el horizonte —el sueño bolivariano de una gran patria continental se archivaba— y abrió otro más modesto y más viable: gobernar el territorio que efectivamente se podía gobernar.

La Constitución promulgada al cierre de la Convención fue un documento de compromiso entre la memoria del centralismo bolivariano y la reivindicación federalista que había alimentado a la oposición durante la década anterior. Suprimió los departamentos —la gran unidad administrativa de la Gran Colombia— y en su artículo 156 restableció la provincia como célula territorial de la república. Las asambleas provinciales, llamadas cámaras provinciales, recibieron atribuciones propias fijadas a partir del artículo 160, en un régimen de autonomía limitada: suficiente para que las élites regionales sintieran representada su influencia, insuficiente para deshacer el gobierno nacional. Fue una fórmula intermedia, no un federalismo pleno, y esa medianía era precisamente lo que la hacía firmable.

El texto consagró también el confesionalismo católico del Estado: era deber del gobierno proteger a los granadinos en el ejercicio de la Religión Católica, Apostólica y Romana. La cláusula, que se reiteraría en la Constitución de 1843, sellaba una continuidad de fondo con el orden colonial y con el patronato republicano heredado de 1824, y desactivaba de entrada cualquier acusación de que la nueva república quisiera secularizar por decreto.

La Convención no se limitó a redactar la carta. Legisló en simultáneo. La ley del 13 de enero de 1832 puso de nuevo en vigor la ley del 6 de agosto de 1821 y la del 7 de abril de 1826 sobre supresión de conventos menores, destinando sus bienes a casas de educación: la mano legalista que ya empezaba a delinear las prioridades del régimen. La ley del 30 de enero de 1832 uniformó los límites de las diócesis de Bogotá y Popayán con las de Mérida y Quito, ajustando la geografía eclesiástica a la nueva geografía política. Y se creó la Gaceta de la Nueva Granada como órgano oficial: el Estado necesitaba, antes que nada, un lugar donde publicar sus propias leyes.

La Convención eligió presidente a Santander. Estaba en el exilio, en Estados Unidos. Envió su aceptación desde Nueva York y regresó al país para posesionarse en 1832. La distancia física entre el electo y el país que iba a gobernar tuvo, en aquel momento, un valor simbólico que ninguno de sus contemporáneos pudo pasar por alto: el hombre condenado a muerte por Bolívar volvía como jefe del Estado que sustituía a la Gran Colombia. El giro era completo, y era, para los antiguos bolivarianos, insoportable.

El estilo Santander: legalismo, sectarismo, administración

Santander fue el gran organizador, ejecutor y administrador de la nueva nación neogranadina. Bajo su gobierno se compuso la economía —dentro de los límites estrechos que imponía la realidad fiscal—, se manejó con transparencia el erario público, se priorizó la educación y se impulsaron la industria y la agricultura. La tradición que lo bautizó "hombre de las leyes" tiene fundamento real: Santander gobernó apegado a la letra del ordenamiento, y ese apego produjo Estado.

Pero el legalismo santanderista tenía una segunda cara, inseparable de la primera. El presidente no mostró interés en conciliar con quienes habían apoyado la dictadura de Bolívar y de Urdaneta. Su sectarismo fue explícito, marcado, casi programático. Y aquí opera la clave del período: fiel a su convicción legalista, Santander fue cuidadoso de no violar directamente los derechos políticos de sus opositores. Expresaba el sectarismo en palabras y en asociaciones, en la selección de colaboradores, en la orientación de la prensa oficial, en el tono de la administración —no en actos de fuerza contra los adversarios—. La ley se usaba como filtro, no como garrote. El resultado era que los bolivarianos quedaban políticamente marginados sin poder acusar al gobierno de arbitrariedad formal.

Esta ambigüedad —Estado real construido con instrumentos legalmente impecables pero orientados a excluir a la mitad del país político— es la firma del período. No fue una restauración civilista neutra ni una revancha jacobina: fue algo más sutil y más duradero, un pacto en el que el orden republicano se levantaba sobre la exclusión discreta de los derrotados de 1830.

El propio Santander era una figura socialmente ambigua que ayudaba a explicar ese equilibrio. No pertenecía a la capa más alta de la aristocracia colonial —la crema de la aristocracia neogranadina había apoyado a Bolívar—; lideraba, a lo sumo, una oligarquía de segundo orden. No era hombre de pueblo, pero sabía mezclarse con artesanos en correrías políticas. Esa posición intermedia le permitía cultivar una base social propia, distinta de la que gravitaba en torno a los grandes apellidos bolivarianos, y desde ella construir la coalición que lo sostenía.

La hacienda pública: superávit aparente, debilidad estructural

Un régimen se conoce por sus cuentas. Las de la Nueva Granada, entre 1831 y 1836, cabían en un renglón corto: las rentas nacionales apenas superaban los dos millones de pesos y crecían con pausa. Los informes ministeriales de hacienda de esos años registran un fenómeno paradójico: durante los primeros años las finanzas presentaban normalmente superávit, no déficit. Un superávit modesto y quizá solo aparente, pero superávit al fin.

La renta más importante era la de aduanas, aunque relativamente menos importante que en tiempos de la Gran Colombia, en parte por el peso creciente de la renta de tabaco. Esa composición delataba una economía en transición desgarrada: el paso de la colonia a la república no había producido aún los beneficios que sus promotores prometieron. El comercio exterior y la minería mostraban los costos del cambio institucional; los frutos, si los había, se aplazaban. Santander, que durante los años de la Gran Colombia había defendido posiciones librecambistas, moderó su doctrina en el poder. Mantuvo aranceles altos —aunque menores que los coloniales— y rechazó la reducción brusca de tarifas que propugnaban los ideólogos más teóricos de su propio bando. Fue una concesión al pragmatismo fiscal: sin aduanas no había gobierno.

La estabilidad de las cuentas de los primeros años no debe confundirse con solidez estructural. Bastaría una guerra para desnudar la fragilidad: la Guerra de los Supremos de 1840-1842 alteraría la tendencia y, aunque las rentas se restablecerían y hacia 1842-43 se acercarían a los tres millones de pesos, los gastos crecerían aún más y la deuda interna aumentaría. El superávit de los años santanderistas dependía de que no hubiera guerra. Cuando la guerra llegó —y en la Colombia del siglo XIX la guerra siempre terminaba llegando—, el edificio fiscal cedió. La debilidad del Estado que el resto del siglo intentaría reparar sin éxito ya estaba ahí, inscrita en la geografía de sus rentas.

Educación y benthamismo: la ley como pedagogía

Pocas polémicas ilustran mejor el legalismo instrumental del santanderismo que la del benthamismo en la enseñanza universitaria. Las obras de Jeremy Bentham habían sido adoptadas como texto oficial en las cátedras de derecho y legislación tras la Independencia, y constituían la primera filosofía política sistemática enseñada en las aulas neogranadinas. Su utilitarismo —racionalista, secularizador, orientado a la utilidad social como criterio de la ley— encajaba con el proyecto santanderista de un Estado republicano moderno cuya legitimidad no descansara en la tradición ni en la revelación, sino en la razón legislativa.

Ya el decreto del 6 de octubre de 1820, firmado por Estanislao Vergara como secretario del Interior, había ordenado la creación de escuelas de primeras letras en todas las ciudades, villas y lugares con bienes de propios, extendiendo la obligación a los conventos de religiosas y religiosos, que debían tener una escuela anexa. Esa política de expansión escolar prolongaba una vocación pedagógica que Santander asumió como propia.

Contra el benthamismo se levantaron dos frentes. El primero, el más ruidoso, fue el del presbítero Francisco Margallo, que desde el púlpito y la prensa adelantó una violenta campaña contra el utilitarismo. El gobierno respondió como sabía: por vías legales. Solicitó la intervención del arzobispo Caicedo y Flórez, que sancionó a Margallo con días de reclusión en el convento de San Diego. Margallo cumplió la reclusión y siguió combatiendo hasta su muerte en 1837. Un cura solo, con un púlpito, no vencería al Estado, pero sembraría la semilla de una impugnación de fondo.

El segundo frente fue más lento y más consecuente. En 1828 Bolívar había proscrito los libros de Bentham de la enseñanza pública; Santander los restauró. El debate reapareció en 1842 con cuestionamientos oficiales al uso de los principios utilitaristas en la universidad, argumentando que contenían doctrinas contrarias a la religión, la moral y la paz del pueblo. Ese año, José Eusebio Caro —seis años después autor del programa ideológico del Partido Conservador— participó activamente en la oposición al utilitarismo. La polémica no se cerraría en el período santanderista: en 1850 Ezequiel Rojas, el más ferviente apóstol del utilitarismo entre sus contemporáneos, impulsaría ante el Congreso la readopción de los textos de Bentham. La disputa recorrería varias décadas de la historia intelectual colombiana.

Que un manual de teoría de la legislación se convirtiera en frontera partidista dice mucho sobre la naturaleza del período. La popularidad de Bentham en la generación de la Independencia se explicaba en parte por la creciente influencia inglesa en el continente: los colombianos miraron hacia Gran Bretaña como potencia protectora de su independencia, y recibieron de ella capitales, avances industriales e ideas culturales y educativas. Adoptar a Bentham era, también, elegir un padrino geopolítico. Rechazarlo era proteger el orden confesional heredado. Ninguno de los dos gestos era inocente.

Amenazas externas y guerra sorda contra los bolivarianos

El nuevo Estado no gobernaba en paz, ni siquiera en los años del superávit. Los bolivarianos derrotados en 1831 no aceptaron la derrota como definitiva, y desde el exilio ensayaron formas de hostigamiento que oscilaban entre la piratería y la propaganda. En marzo de 1832 el agente del gobierno neogranadino en Kingston informó al Secretario de Relaciones Exteriores en Bogotá que Juan de Francisco Martín se hallaba entre un grupo de antiguos bolivarianos que preparaban un barco pirata para asaltar el buque en que Santander regresaría desde Estados Unidos. El plan no prosperó, pero su sola mención revela hasta qué punto la elección presidencial de 1832 era percibida por los vencidos como una afrenta que legitimaba respuestas fuera de la ley.

Las tensiones diplomáticas también se hicieron sentir. El cónsul británico Edward Watts fue expulsado del país a finales de noviembre de 1831, asumiendo el consulado Joseph Ayton y el viceconsulado George Watts. Y en Caracas, Daniel Florence O'Leary —edecán y biógrafo devoto de Bolívar— publicó en octubre de 1833 la versión en español de un panfleto contra Santander que provocó una reacción furiosa en Bogotá; sus propios amigos le aconsejaron cesar la campaña.

El faccionalismo se filtraba en la geografía política de maneras distintas según la región. En los Andes, los santanderistas movilizaron a la población contra los venezolanos —encarnados en Bolívar y Urdaneta— como enemigo común, y sobre ese resentimiento construyeron parte de su base. En la región Caribe la ecuación se invertía: los líderes de la revolución liberal eran ellos mismos venezolanos, y por lo tanto no cuajó allí un sentimiento antivenezolano. El conflicto costeño se articuló por otros ejes: intereses económicos locales, rivalidades personales, gamonalismo, alineaciones con el bando ministerial o con la oposición según las conveniencias del momento. En Cartagena y su hinterland, la fusión del conflicto local con el nacional llevaría a fuerzas bajo bandera liberal a sitiar a los bolivaristas atrincherados en la ciudad. La república era una desde Bogotá; vista desde las provincias, era muchas.

Elecciones, sufragio y el precario juego de las asambleas

La Constitución de 1832 heredó del ordenamiento grancolombiano un sistema electoral indirecto: presidente y miembros del Congreso se elegían mediante asambleas electorales, no por voto directo. El sufragio era censitario. Podían votar los ciudadanos casados o mayores de 21 años que supieran leer y escribir y fueran dueños de una propiedad raíz valorada en 100 pesos, o demostraran ciertos ingresos. La república era, en la letra y en los hechos, una democracia de propietarios letrados.

El sistema producía dinámicas peculiares. Las asambleas electorales reunían pocos votantes y decidían con rapidez, lo que hacía difícil la formación de alianzas entre facciones y aguzaba la competencia. Se requería mayoría absoluta para elegir; si no se alcanzaba, se procedía a segunda vuelta entre los más votados. Los registros de las elecciones de senadores de 1833 muestran un aparato electoral efectivamente funcionando durante el cuatrienio santanderista, con sus rutinas administrativas, sus recuentos, sus disputas menores.

Fue en la observancia de esas reglas donde Santander confirmó, al final, su vocación legalista. Al término de su mandato aceptó la derrota de su candidato preferido y entregó la presidencia a José Ignacio de Márquez, un antiguo colaborador al que entonces se oponía. Uno de los motivos principales de esa oposición eran los gestos conciliadores de Márquez hacia la facción bolivariana, con la que efectivamente compartiría el poder una vez en el cargo —aunque la mayoría de las diferencias entre ambos hombres eran menores—. Que Santander respetara el resultado electoral, incluso cuando lo desfavorecía y cuando desconfiaba profundamente del vencedor, es el gesto que salva su legado del reproche de faccionalismo destructivo. Cuando la ley operó en su contra, la respetó.

Ese acto tuvo consecuencias. La transición pacífica de 1837 sentó un precedente que el resto del siglo pisotearía a menudo, pero que quedó ahí, como referencia, como argumento disponible para invocar contra los golpes futuros.

Las tradiciones políticas que dejó el santanderismo

La política colombiana del siglo XIX no está en Santander en germen preciso, pero sí en el marco que su administración cristalizó. La ecuación que la historiografía tradicional trazó —santanderismo/liberalismo frente a bolivarianismo/conservatismo— es demasiado limpia para ser exacta. Ni el centralismo fue siempre conservador ni el federalismo siempre liberal: fue una constituyente de estirpe conservadora, la de 1858, la que promovió por primera vez el federalismo en Colombia, y figuras como Florentino González impulsaron la apertura económica siendo aún conservadores. Los nombres de partido Liberal y Conservador no entraron en uso regular hasta mediados del siglo, y las organizaciones partidistas permanentes a nivel nacional aparecieron aún más tarde, hacia 1880. Lo que existía en los años treinta eran corrientes embrionarias, no partidos.

Pero esas corrientes se reconfiguraron durante el propio cuatrienio santanderista, y la reconfiguración fue decisiva. Los moderados de 1831-1837, que se opusieron tanto a la dictadura militar como a las represalias contra quienes habían participado en ella, se convirtieron en los ministeriales del período 1837-1845 encabezados por Márquez —el grupo que controló el gobierno nacional durante ocho años— y después de 1849 devendrían casi todos conservadores. La escisión no se produjo en la frontera entre bolivarianos y santanderistas sino dentro del propio campo santanderista. El sectarismo del presidente empujó a los conciliadores hacia Márquez, y a los intransigentes hacia lo que sería la tradición liberal. Cuando estalló la Guerra de los Supremos en 1840, la mayoría de los seguidores personales de Santander y los liberales más intransigentes respaldaron el levantamiento; Santander mismo, fiel a su legalismo hasta el final, se negó a bendecirla.

El fondo del asunto es este: el bipartidismo colombiano no nació de la pugna Bolívar-Santander sino de la fractura interna del santanderismo cuando este debió elegir entre la reconciliación y la pureza. Los que eligieron reconciliarse arrastraron consigo a los antiguos bolivarianos y construyeron una tradición; los que eligieron la pureza construyeron otra. Ambas heredaron del santanderismo el mismo instrumento: la ley como campo de batalla, la Constitución como arma legítima, la administración como forma de guerra por otros medios.

La lectura conservadora del período, formulada retrospectivamente por publicaciones como La Civilización en 1849, acusaría al gobierno santanderista de 1833-1837 de actos públicos violentos, afrentosos y funestos. El periódico argumentaría, con la desmesura del combate ideológico maduro, que el partido rojo había logrado sus triunfos no por sus actos sino por sus nombres, y responsabilizaría al gobierno de Santander y a José María Obando de los principales males de la república. La condena era desproporcionada, pero el gesto —usar la prensa como continuación del pleito faccionario, someter a juicio retrospectivo a una administración que había respetado formalmente los derechos de sus opositores— era la pura herencia del método que el propio Santander había perfeccionado.

Por qué sigue importando

La República de la Nueva Granada de 1832 no fue el fracaso de la Gran Colombia ni el triunfo del ideal republicano civilista sobre la tentación monárquica. Fue otra cosa, más compleja y más consecuente: el primer experimento colombiano de gobernar mediante la ley un país que carecía de los recursos —fiscales, militares, sociales— para gobernarse de otra manera. El legalismo santanderista no fue una virtud abstracta ni una máscara cínica: fue la respuesta adaptativa a una debilidad estructural que ninguna de las administraciones siguientes lograría corregir. Con dos millones de pesos anuales de renta no se puede sostener un ejército capaz de imponer un orden por la fuerza; queda entonces la Constitución, la Gaceta, las cámaras provinciales, las escuelas de primeras letras, el patronato eclesiástico. Queda la ley como sucedáneo del poder.

Ese sucedáneo funcionó, dentro de sus límites. Santander construyó Estado real, entregó pacíficamente el mando a su adversario en 1837, dejó una arquitectura administrativa que sobrevivió a sus propias contradicciones. Pero funcionó al precio de convertir la ley en trinchera. Los bolivarianos aprendieron que se los podía excluir sin violar la Constitución; los santanderistas aprendieron que se podía gobernar contra medio país sin dejar de invocar la legalidad; ambos legaron a sus herederos la convicción de que ganar el poder era ganar el derecho a redactar las reglas.

De ese pacto originario —Estado sólido en la letra, sectario en la práctica, débil en la caja— salieron las dos tradiciones que se disputarían el siglo. Salió también la matriz de una manera colombiana de hacer política que confía enormemente en la Constitución escrita y desconfía enormemente del adversario que la firma. Casi doscientos años después, esa matriz sigue reconocible. Su origen tiene fecha y lugar: Bogotá, entre octubre de 1831 y febrero de 1832, cuando una convención cansada de guerra redactó un país que solo podía sostenerse a fuerza de leyes.