Uti possidetis iuris

Uti possidetis iuris de 1810

En el vocabulario jurídico de la Independencia hispanoamericana hay una fórmula latina que, más que cualquier batalla, dibujó los contornos de los países que hoy existen entre el Río Bravo y la Patagonia: uti possidetis iuris de 1810. La expresión —"como poseéis de derecho"— proviene del derecho romano, pero su aplicación americana es una invención política del ciclo bolivariano: los estados que nacían de la disolución del imperio español heredarían las jurisdicciones territoriales que las principales unidades administrativas coloniales tenían al estallar la insurrección, tomando 1810 como fecha de corte. En Colombia, el principio fue a la vez fundamento de reclamación y fuente inagotable de litigios: sirvió para defender el trapecio amazónico frente al Perú, la Mosquitia frente a Gran Bretaña, San Andrés frente a Nicaragua y Pasto frente al Ecuador, y a la vez dejó abiertos, durante más de un siglo, diferendos que exigieron tratados sucesivos —Vásquez Cobo-Martins en 1907, Suárez-Muñoz Vernaza en 1916, García Ortiz-Mangabeira en 1928, Lozano-Salomón en 1922— para cerrar lo que la fórmula prometía resolver de un golpe.

La fórmula y su lógica

El uti possidetis iuris de 1810 estableció que las nuevas repúblicas hispanoamericanas sucedían jurídicamente al Estado español en la titularidad de los territorios comprendidos dentro de las demarcaciones de sus virreinatos, capitanías generales, presidencias y audiencias vigentes al iniciarse el proceso de independencia. La operación era doblemente estratégica. Hacia adentro, congelaba un mapa administrativo previo y evitaba que provincias, ciudades o regiones invocaran su derecho a agregarse a estados distintos de aquel al que la Corona las había adscrito. Hacia afuera —y esta era la función decisiva— blindaba a los nuevos estados frente a las potencias europeas, en particular Gran Bretaña, que aplicaban una concepción muy distinta: para el derecho anglosajón el título válido sobre un territorio nacía de la ocupación efectiva, del establecimiento mercantil, de la presencia real. Un país sin colonos ni guarniciones en la Guajira, en la Mosquitia o en el alto Amazonas podía ser tratado como si esas zonas fueran terra nullius, tierra de nadie, susceptible de apropiación por quien primero la ocupase.

De ahí que el uti possidetis funcionara como una ficción diplomática necesaria: cerraba jurídicamente los intersticios que en la práctica quedaban vacíos. La fórmula convirtió las Cédulas Reales de los siglos XVI y XVIII, la Recopilación de Indias y las ordenanzas de virreinato en títulos de soberanía republicana. Donde el rey de España había trazado una línea, allí estaba la frontera; donde una audiencia había tenido competencia, allí llegaba el estado sucesor. El precio de esta operación era alto: las demarcaciones coloniales habían sido pensadas para administrar poblaciones y recaudar impuestos, no para separar naciones soberanas, y su nitidez era menor de lo que la retórica jurídica pretendía. Los límites reales entre las provincias coloniales no podían fijarse por simple decisión administrativa; dependían del control efectivo que cada núcleo urbano ejercía sobre su entorno rural y sobre otras ciudades fundadas por él. Santa Fe podía afirmarse sobre Tocaima, Vélez y Mariquita, pero no fácilmente sobre Tunja o Pamplona. Este dato, aparentemente técnico, es la clave para entender por qué el uti possidetis generó tantos litigios como los que pretendía cerrar.

El fundamento colonial: cédulas reales y demarcaciones virreinales

La base documental del principio descansaba en la legislación indiana. Para la frontera meridional de la Nueva Granada, dos textos resultaron decisivos: la Cédula Real de 1563, que creó la Audiencia de Quito, y la Cédula Real de 1740, que reiteró aquella demarcación con diferencias menores atribuibles al mejor conocimiento del terreno. Ambas fueron recogidas en la Recopilación de Indias y ambas fueron invocadas, casi tres siglos después, en las negociaciones limítrofes entre Colombia y Ecuador. La lógica era clara: si las nuevas repúblicas eran sucesoras jurídicas del orden español, las cédulas que definieron las jurisdicciones coloniales debían leerse como títulos de propiedad transferidos por operación de derecho.

La República de Colombia proclamada en Angostura en 1819 —la que la historiografía llama Gran Colombia— comprendió sobre el papel todo el territorio del antiguo Virreinato de la Nueva Granada, extendido desde el alto Amazonas hasta el norte de Veraguas en el istmo centroamericano. Esa amplitud no era conquista sino herencia: los grancolombianos no adquirían territorio, lo recibían del difunto imperio. La incorporación efectiva, sin embargo, fue gradual y desigual. Vastas regiones del Amazonas, del Orinoco, del Darién y del Caribe continental figuraban en los mapas jurídicos sin que hubiera un solo funcionario republicano en centenares de leguas a la redonda. La ficción del uti possidetis permitía sostener que esas selvas y esas costas eran ya colombianas; la realidad exigía tratados, expediciones, poblamiento y, cuando eso fallaba, cesiones.

Bolívar y la invocación selectiva del principio

Simón Bolívar fue el promotor más consistente y también el más contradictorio del uti possidetis iuris. Lo invocó como Libertador presidente de Colombia para autorizar al general Antonio José de Sucre a reclamar al Perú las provincias de Jaén de Bracamoros y Maynas, argumentando que ambas habían pertenecido al antiguo Nuevo Reino de Granada y que la sucesión colonial las adjudicaba a Colombia. La construcción era impecable en su formalidad: la jurisdicción indiana determinaba la pertenencia republicana, y ninguna ocupación posterior podía alterar ese título.

El mismo Bolívar reprendió con dureza a Sucre por el decreto del 9 de febrero de 1825 sobre el Alto Perú. Sucre había establecido allí una asamblea general para decidir la forma de gobierno de la región, situándola provisionalmente bajo la autoridad del comandante del ejército libertador. Bolívar, desde Lima, le hizo saber que se había excedido: era comandante de un ejército, no árbitro de derechos políticos, y con aquel acto había violado el uti possidetis. El Alto Perú pertenecía por herencia colonial al Virreinato del Río de la Plata; disponer de su destino era usurpar un derecho que no correspondía a un general. Bolívar compartió con Francisco de Paula Santander sus reflexiones sobre este dilema mientras estaba en Lima, en cartas que muestran cuán central era el principio en su cálculo político.

Pero la coherencia se rompía cuando el propio Bolívar desbordaba el marco. En carta escrita el 18 de mayo de 1821 desde Araure, en Barinas, propuso la creación de un cuarto departamento que reuniera Pamplona, Mérida y Maracaibo, articulado por criterios de cuencas hidrográficas y no por la herencia administrativa colonial. Orlando Fals Borda, mucho después, leyó esa propuesta como signo de una visión sociogeográfica que trascendía las formalidades del uti possidetis, atenta a la lógica de los ríos y de los intercambios reales por encima de las líneas heredadas del rey. Bolívar concibió además un proyecto anfictiónico que uniría al menos al Perú, México, la Confederación Centroamericana, Bolivia y la Gran Colombia en una gran confederación continental, y se quejaba a Santander por las demoras en ejecutarlo. Esa ambición desbordaba abiertamente los límites de la herencia colonial estricta.

El uti possidetis aparecía, así, como argumento retórico disponible más que como doctrina sistemática. Se invocaba cuando servía —Jaén, Maynas, el Alto Perú frente a Sucre— y se dejaba en suspenso cuando la geografía política requería reorganizaciones más ambiciosas. Esta plasticidad, lejos de debilitarlo, lo consolidó como recurso permanente de la diplomacia colombiana: un principio flexible es un principio útil.

La Gran Colombia y la primera aplicación

El 17 de diciembre de 1819, en Angostura, se proclamó la Ley Fundamental de la República de Colombia, que unía en un solo Estado al antiguo Virreinato de la Nueva Granada y a la antigua Capitanía General de Venezuela. El instrumento operaba en la lógica del uti possidetis: no se creaba un territorio nuevo, se declaraba la unión sucesoria de dos jurisdicciones coloniales preexistentes. La Nueva Granada fue convertida en departamento de Cundinamarca bajo gobierno militar, y el aparato administrativo del gobierno de Angostura funcionaba, en la práctica, como apéndice del ejército libertador. Véronique Hébrard ha caracterizado ese momento como el paso del ciudadano-soldado al soldado-ciudadano: el orden republicano nacía sobre una base social y política militar, y esa marca perduraría.

En el Congreso de Cúcuta se libró la primera disputa constitucional sobre cómo integrar la unión. Los centralistas —Vicente Azuero, Francisco Soto, Pedro Gual, Fernando Peñalver— defendieron una república unitaria e indivisible con administración centralizada, mientras los federalistas sostenían que la diversidad regional exigía articulación federativa. Los centralistas prevalecieron, y esa victoria reforzó la lectura rígida del uti possidetis: si el nuevo Estado era uno e indivisible, sus fronteras heredadas eran también únicas e inmodificables por decisión regional.

Pedro Gual organizó la Secretaría de Relaciones Exteriores siguiendo el reglamento diseñado por Santander en 1822. Desde allí impulsó el envío de misiones diplomáticas a los países americanos, a las cortes europeas y a la Santa Sede, con un objetivo prioritario: obtener el reconocimiento de la independencia. Ese reconocimiento requería exhibir títulos jurídicos sobre el territorio, y allí el uti possidetis era el argumento maestro. La convocatoria del Congreso de Panamá, también gestada por Gual, apuntaba a formalizar entre las nuevas repúblicas un sistema de garantías mutuas que consagrara el principio como norma continental.

La disolución: cuando la fórmula debe operar en la realidad

La muerte de Bolívar en 1830 disolvió el edificio que su prestigio personal había sostenido. La Gran Colombia se fragmentó en tres estados: Venezuela, Ecuador y Nueva Granada. Venezuela formalizó su separación mediante el Acta de Separación de Caracas, con José Antonio Páez como figura central, quien declaró la independencia venezolana amenazando con la guerra a cualquier impugnador. En el sur, el general Juan José Flores asumió la presidencia del Ecuador con la aspiración declarada de ampliar el territorio que gobernaba, incorporando provincias que habían pertenecido a la Gran Colombia.

Fue entonces cuando el uti possidetis dejó de ser argumento contra potencias externas y pasó a operar entre los propios sucesores. El vicepresidente constitucional de Colombia Domingo Caicedo, en ejercicio entre 1830 y 1831, se opuso a la pretensión ecuatoriana de incorporar el departamento del Cauca invocando el principio de jurisdicción territorial heredada. Colombia inició negociaciones con Flores para fijar los límites meridionales sobre la base del río Carchi como frontera propuesta. Los plenipotenciarios granadinos —José Manuel Restrepo y el obispo José María Estévez— se reunieron en mayo de 1832 en Ibarra con sus contrapartes ecuatorianas —José Félix Valdivieso y el deán Nicolás de Arteta— y continuaron las conversaciones en Quito. El desacuerdo era simple y de fondo: ¿el límite era el Carchi, como sostenía Nueva Granada, o el Juanambú, como pretendía Ecuador? De la respuesta dependía el destino de los cantones de Pasto y Túquerres.

El argumento granadino apelaba a la coherencia interna del principio: Venezuela había aceptado el río Táchira como límite siguiendo la demarcación de los departamentos confinantes establecida en la legislación grancolombiana; por analogía, Ecuador debía aceptar el Carchi. Pero el uti possidetis mostraba aquí su falla estructural. Quito no había sido durante la Colonia un territorio autónomo sino una presidencia adscrita al Virreinato de la Nueva Granada; no existía por tanto una demarcación colonial nítida entre dos unidades que fueran a convertirse en dos estados diferentes. El principio operaba entre virreinatos, no dentro de ellos. Cuando dos sucesores nacían del mismo virreinato, la fórmula tenía poco que decir.

Las negociaciones se rompieron el 16 de agosto de 1832 y las hostilidades siguieron a la ruptura. El 21 de septiembre, el general José María Obando ocupó Pasto con una división de mil quinientos hombres. La frontera con Ecuador no se fijaría entonces: el diferendo se prolongaría hasta el tratado Suárez-Muñoz Vernaza, firmado el 15 de julio de 1916, cuyo canje de ratificaciones se realizó en enero de 1917. Casi noventa años transcurrieron entre la proclamación del principio y su aplicación efectiva en ese tramo de la frontera, prueba palpable de que la fórmula, sola, no bastaba.

Entre tanto, la nueva Constitución de la República de Nueva Granada fue discutida en Bogotá entre el 20 de octubre de 1831 y el 29 de febrero de 1832. Santander, todavía en el exilio, fue elegido presidente y envió su aceptación desde Nueva York. El nuevo Estado nacía invocando el mismo principio que la Gran Colombia había forjado, pero ahora sobre un territorio recortado, con vecinos que también lo invocaban, y con la carga de administrar la brecha creciente entre título jurídico y ocupación real.

El Amazonas: título sin ocupación

Ningún escenario reveló mejor la fragilidad del uti possidetis iuris que la selva amazónica. Durante la Colonia, Maynas y Jaén de Bracamoros habían pertenecido al Nuevo Reino de Granada; el principio, aplicado con rigor, adjudicaba esos territorios a Colombia. Pero durante todo el siglo XIX y buena parte del XX la Amazonia colombiana fue, en palabras de la época, tierra de todos y tierra de nadie, con cada país limítrofe reivindicando porciones y con presencia estatal prácticamente inexistente. Hacia 1917 se reportaba que los peruanos controlaban la porción del Putumayo desde la frontera brasileña hasta el asentamiento de Güeppí, en una zona que Colombia también reclamaba como propia. El título jurídico existía; la posesión, no.

La solución llegó por la vía menos ortodoxa del uti possidetis: la negociación con cesiones. El tratado Lozano-Salomón, firmado el 24 de marzo de 1922 entre Colombia y Perú, fijó los límites amazónicos mediante un intercambio explícito. Colombia cedió al Perú las vastas extensiones comprendidas entre los ríos Putumayo y Napo, territorios que le habían pertenecido durante el período colonial, y obtuvo a cambio una salida al Amazonas en forma de trapecio, que incluía la población de Leticia. El tratado no invocó el uti possidetis como fundamento del reclamo colombiano; más bien lo administró como un activo negociable. Colombia canjeó territorio heredado por territorio útil: renunció a una jurisdicción colonial extensa pero inaccesible a cambio de un acceso fluvial estratégico. El uti possidetis había funcionado, paradójicamente, como reserva de derechos disponibles para el trueque.

La brecha entre título y ocupación se volvería a manifestar diez años después. En 1932, tropas peruanas invadieron Leticia; el ataque fue posible en parte porque Colombia no había guarnecido militarmente esos territorios amazónicos de manera efectiva. La guerra colombo-peruana de 1932-1933 fue el reconocimiento tardío de que el título jurídico sin ocupación real era una ficción vulnerable. Tras el conflicto, el Estado colombiano impulsó una política agraria orientada a fomentar el poblamiento de la Amazonia y del Caquetá para defender las fronteras nacionales, asumiendo por fin que la soberanía sostenida sobre pergaminos coloniales requería colonos, caminos y guarniciones. La región amazónica colombiana solo definiría sus límites efectivos en la década de 1940-50, tras interminables negociaciones y una guerra.

Con Brasil, en cambio, la delimitación procedió por la vía puramente diplomática. El tratado Vásquez Cobo-Martins, firmado el 24 de abril de 1907, fijó la frontera desde la Piedra del Cocuy hasta la desembocadura del río Apaporis en el Caquetá. El tratado García Ortiz-Mangabeira de 1928 completó la demarcación en un segundo sector, continuando desde donde había concluido el primero. Con Brasil no hubo guerra: la potencia sucesora del imperio portugués tenía sus propios principios de sucesión territorial y ambos estados negociaron sobre bases comparables.

Mosquitia y Caribe: el desafío británico

El uti possidetis enfrentó su reto más agudo en el Caribe, donde la potencia adversaria no era otra república hispanoamericana sino Gran Bretaña, que operaba con una lógica jurídica radicalmente distinta. En 1822, el general Santander expidió un decreto que prohibía el tráfico comercial entre Jamaica y la Costa Mosquitia, medida diseñada para afirmar la soberanía colombiana sobre ese litoral. Gran Bretaña respondió negando la validez del decreto: Colombia no poseía establecimientos mercantiles en la Mosquitia, argumentaban los ingleses, y por tanto no tenía derecho a excluir el comercio de otras potencias. La concepción británica —posesión efectiva antes que título colonial— chocaba frontalmente con el uti possidetis.

La disputa se agravó durante la guerra civil de los Supremos. En 1840, la corbeta británica Tweet desembarcó en Bocas del Toro a un indio misquito que fue coronado como Roberto Carlos Federico I, quien comenzó a tomar posesión de territorios y a nombrar funcionarios incluso en las islas Mangles, consideradas de propiedad colombiana. La operación era el desconocimiento sistemático de los títulos coloniales españoles: si Colombia invocaba la jurisdicción indiana, Gran Bretaña respondía con actos de posesión, con ceremonias de coronación y con nombramientos administrativos que creaban hechos sobre el terreno.

La disputa cambió de escala en el siglo XX con la irrupción de un tercer actor. El Tratado Bryan-Chamorro, firmado el 5 de agosto de 1914 entre Estados Unidos y Nicaragua y ratificado por el Senado norteamericano el 18 de febrero de 1916, otorgó a Washington derechos a perpetuidad sobre un canal en Nicaragua, una opción renovable de noventa y nueve años para una base naval en el Golfo de Fonseca y un arrendamiento renovable de noventa y nueve años sobre las Islas del Maíz. El tratado ponía en riesgo el control colombiano sobre las islas Mangles, parte del archipiélago de San Andrés y Providencia, que quedaba dentro de los límites marítimos reclamados por Nicaragua.

El canciller Marco Fidel Suárez protestó formalmente en su Informe de 1916. La posición colombiana volvía a apoyarse en el uti possidetis: las islas habían pertenecido a la jurisdicción de la Nueva Granada durante la Colonia, esa jurisdicción se había transferido a la república sucesora, y ningún tratado entre terceros podía alterar títulos heredados del orden colonial. Nicaragua, por su parte, reclamaba históricamente jurisdicción sobre San Andrés y Providencia. El diferendo caribeño mostraba con claridad la limitación fundamental del principio: cuando dos estados invocan cada uno su versión del uti possidetis sobre el mismo territorio, la fórmula no decide; solo enmarca la disputa.

La red de invocaciones y contradicciones

El uti possidetis iuris de 1810 tejió, en el siglo largo que va de la Independencia a los tratados definitorios del siglo XX, una red compleja de invocaciones cruzadas. Bolívar lo usó para reclamar Jaén y Maynas al Perú, y para reprender a Sucre por disponer del Alto Perú. Santander lo aplicó en el decreto de 1822 sobre la Mosquitia. Domingo Caicedo lo esgrimió contra las pretensiones ecuatorianas sobre el Cauca. Los negociadores granadinos de 1832 lo articularon en torno al río Carchi. Marco Fidel Suárez lo movilizó en 1916 contra el Bryan-Chamorro. Los redactores del Lozano-Salomón lo administraron como reserva canjeable en 1922. Detrás de esa cadena de invocaciones estaban las figuras que dieron cuerpo a la diplomacia colombiana: José Manuel Restrepo escribiendo la historia de la revolución mientras negociaba en Ibarra; Pedro Gual construyendo la maquinaria de las relaciones exteriores; Fernando Peñalver argumentando en Cúcuta por el centralismo; Miguel Antonio Caro y Rafael Uribe Uribe interviniendo en las controversias posteriores desde el derecho y la política.

También estaban las figuras adversas o excéntricas al principio: Páez amenazando con la guerra a cualquier impugnador de la separación venezolana; Flores buscando ampliar Ecuador; Obando ocupando Pasto con mil quinientos hombres; el indio misquito coronado por los ingleses en Bocas del Toro. El uti possidetis fue una construcción coral y contradictoria, sostenida por unos y desafiada por otros, invocada según conveniencia y suspendida cuando estorbaba.

Su tensión más profunda, sin embargo, no era diplomática sino política. El principio operaba, hacia adentro, como argumento contra la autodeterminación regional. Cuando Pasto y Túquerres quedaron atrapados entre las pretensiones de Bogotá y de Quito, cuando el Alto Perú fue disputado entre Buenos Aires y Lima, cuando las provincias venezolanas debatieron su pertenencia a la Gran Colombia, el uti possidetis imponía siempre la misma respuesta: la voluntad presente de los pueblos cedía ante la jurisdicción pasada del rey. La herencia colonial, transmutada en derecho republicano, se convertía en argumento contra la libre agregación. Élites militares y letradas centralistas encontraron en la fórmula un instrumento formidable para imponer una geografía política heredada sobre provincias que aspiraban a otros arreglos.

La huella

La huella del uti possidetis iuris de 1810 es doble. Por un lado, es la razón por la cual el mapa hispanoamericano se estabilizó, con todos sus conflictos, en torno a las divisiones administrativas coloniales y no según las lógicas alternativas —cuencas hidrográficas, agrupaciones lingüísticas, unidades económicas— que a veces se ensayaron o se imaginaron. Sin el principio, la balcanización habría sido probablemente mayor o, en el otro extremo, la reagrupación en unidades mayores como la anfictionía bolivariana habría tenido más terreno. El principio congeló el mapa en un momento arbitrario —1810— y ese congelamiento se volvió sedimento constitucional.

Por otro lado, la fórmula legó al derecho internacional americano un modelo de sucesión estatal que sería invocado más tarde en otras latitudes: la descolonización africana del siglo XX aplicaría criterios análogos para respetar las fronteras coloniales. En ese sentido, el uti possidetis hispanoamericano es una contribución jurídica original del ciclo bolivariano, comparable en importancia a las constituciones que Bolívar redactó o a las asambleas que convocó. La fórmula latina, resemantizada en Angostura y en Cúcuta, se convirtió en principio de vocación universal.

Pero la huella también tiene su lado sombrío. El principio resolvió el problema de la legitimidad externa mientras creaba el de la delimitación interna. Los litigios que abrió —con Ecuador, con Perú, con Venezuela, con Nicaragua, con Brasil, con Gran Bretaña— absorbieron durante más de un siglo la energía diplomática de la república, exigieron guerras, cesiones y negociaciones interminables, y dejaron heridas territoriales que en algunos casos siguen vivas. La invasión de Leticia en 1932 fue la lección amarga: un título colonial invocable ante un tribunal no equivale a soberanía si no hay colonos que la habiten ni soldados que la defiendan.

En el fondo, el uti possidetis iuris de 1810 fue una apuesta sobre la naturaleza del Estado moderno. Apostó a que la soberanía se hereda antes que se ocupa, a que el pergamino precede al colono, a que el rey difunto sigue trazando las líneas del mundo republicano. Fue una apuesta parcialmente ganada y parcialmente perdida. Ganada porque ningún estado hispanoamericano fue absorbido por potencias europeas invocando la ocupación efectiva; perdida porque la ocupación efectiva terminó siendo, tratado tras tratado, el criterio real que definió las fronteras concretas. El Amazonas, la Mosquitia, San Andrés, Pasto: cada uno de esos nombres es un punto donde la fórmula tocó su límite, y donde el Estado colombiano tuvo que aprender —a menudo tarde— que la soberanía se sostiene en el terreno tanto como en el archivo.