Constitución de Rionegro y fundación de los Estados Unidos de Colombia

La Constitución de Rionegro y la fundación de los Estados Unidos de Colombia

En el municipio antioqueño de Rionegro, entre febrero y mayo de 1863, una convención de delegados liberales vencedores de la guerra civil redactó la carta constitucional más audaz y más frágil de la historia colombiana del siglo XIX. La Constitución promulgada el 8 de mayo bautizó al país como Estados Unidos de Colombia, lo dividió en nueve estados soberanos, abolió la pena de muerte, consagró un catálogo de libertades individuales que asombró a Europa y redujo al gobierno nacional a una figura casi ceremonial. Duró veintitrés años. En ese cuarto de siglo, el historiador José María Samper contabilizó cerca de cuarenta y dos constituciones locales o revueltas armadas: casi dos por año. La paradoja es la clave del período. Nunca antes ni después tuvo Colombia un texto más liberal en sus garantías individuales, y nunca antes ni después convivió tanta letra escrita con tanto fusil disparado. Rionegro no cerró la guerra que la había hecho posible: la elevó a método ordinario de reforma política.

El mundo del que brotó Rionegro

La Constitución de 1863 no salió de la nada. Fue el punto final de un proceso de más de una década en el que la República de la Nueva Granada se había ido descosiendo, estado por estado, ley por ley. En 1855, el Congreso reformó la carta vigente para conceder a Panamá un estatuto federal y, con una cláusula que resultaría decisiva, permitió que en adelante bastara una ley ordinaria para crear otros estados. La puerta quedó abierta. En 1856 se creó el estado de Antioquia; en 1857, los de Cauca, Cundinamarca, Bolívar, Magdalena y Santander. El país que hasta entonces se había organizado como una república unitaria fragmentaba su territorio a velocidad de proyecto legislativo.

Sobre ese cimiento ya federal, el presidente conservador Mariano Ospina Rodríguez promulgó en 1858 una nueva Constitución que reconocía formalmente la nueva arquitectura: la Confederación Granadina, integrada por ocho estados. El texto era ambiguo. Aceptaba la autonomía estadual, pero introducía un mecanismo de control por el cual la Corte Suprema podía suspender los actos de las legislaturas locales contrarios a la Constitución o a las leyes nacionales, con decisión final en el Senado. En manos de un gobierno conservador y de un Congreso afín, esa herramienta se convirtió en un instrumento de intervención sobre los estados liberales.

La crisis se precipitó en 1859. El Congreso, alineado con Ospina, aprobó tres leyes que erosionaban de raíz la autonomía estadual: una transfería al poder nacional la intervención en los escrutinios de las elecciones para el Congreso y la Presidencia, arrebatándosela a los estados; las otras creaban figuras de intendentes e inspectores que extendían el brazo del ejecutivo central hasta los territorios. A esto se sumó una ley de orden público que autorizaba al gobierno nacional a imponerse sobre las administraciones estaduales, e incluso a suspenderlas. Ospina auxilió, además, dos revoluciones internas contra los gobiernos liberales de Santander y del Cauca. El mensaje era inequívoco: la Confederación seguiría existiendo mientras los estados aceptaran ser tutelados.

El general Tomás Cipriano de Mosquera, gobernador del Cauca y figura dominante de esa región, no lo aceptó. El 8 de mayo de 1860 expidió un decreto que desconocía formalmente al gobierno de Ospina. Con ese acto se abrió la guerra civil de 1860-1862. Santander, Bolívar y Magdalena se sumaron progresivamente a la rebelión; los estados liberales entendieron que las leyes restrictivas amenazaban directamente su existencia política. En la Costa, el general Nieto abrió un frente adicional que alivió la presión sobre los estados costeros. Fue, en la larga secuencia de guerras civiles decimonónicas, un caso singular: la única vez en todo el siglo XIX en que una revolución armada logró derrocar por completo al gobierno constitucional. En julio de 1861 Mosquera tomó Bogotá y asumió el poder.

Dos años decisivos separan la caída de Ospina de la Convención de Rionegro. En ellos Mosquera gobernó por decreto, con un talante marcadamente anticlerical. El 9 de septiembre de 1861 firmó el decreto de desamortización de bienes de manos muertas, que adjudicaba a la nación todas las propiedades, derechos y acciones de las corporaciones civiles y eclesiásticas. La medida golpeaba a la mayor concentración de riqueza territorial del país: la Iglesia católica, cuyas propiedades se avaluaban entonces en diez millones de pesos, mientras el presupuesto nacional apenas alcanzaba los dos millones. Ese mismo período vio la promulgación del decreto de tuición de cultos, que obligaba a los sacerdotes a jurar obediencia a la Constitución y las leyes ante la autoridad civil como condición para ejercer su ministerio; quienes se negaran podían ser desterrados sin procedimiento judicial. La Iglesia, que había movilizado desde el púlpito a sectores populares en las guerras civiles previas, era percibida por los liberales radicales como un poder político rival, no como una institución espiritual neutral.

En ese clima —victoria militar reciente, medidas anticlericales en curso, estados liberales fortalecidos— Mosquera convocó la Convención que refundaría el país.

Rionegro: la convención de los vencedores

Mosquera eligió Rionegro por razones que no eran neutras. La pequeña población antioqueña, situada en un estado que había resistido las presiones más agudas del radicalismo, le ofrecía sin embargo un entorno seguro: estaba habitada por gentes que lo apreciaban. El general llegó casi un mes antes de la instalación, acompañado de una división militar fiel. La escenografía era transparente: la convención se reunía bajo la garantía de las armas que habían ganado la guerra.

Las sesiones se instalaron el 4 de febrero de 1863. Los delegados representaban a los estados vencedores del conflicto; los conservadores derrotados apenas tuvieron participación en el diseño del nuevo orden. Tres grandes temas ocuparon el debate: el grado de autonomía que se concedería a los estados, la duración del período presidencial y las relaciones entre la Iglesia y el Estado. En los tres, los radicales imprimieron su marca.

Sobre la autonomía estadual, la respuesta fue máxima. Los estados se declararon soberanos y podrían ejercer todas las funciones no expresamente reservadas al gobierno central. Sobre el período presidencial, se fijó una duración corta —dos años— y se prohibió la reelección inmediata, en clara reacción contra el caudillismo, aunque paradójicamente el caudillo por excelencia del momento, Mosquera, sería el primer beneficiario del cargo. Sobre las relaciones Iglesia-Estado, se mantuvieron en vigor las leyes de desamortización y tuición dictadas en 1861, y se impulsó una reforma educativa orientada a eliminar la influencia de la religión católica en la enseñanza.

El 14 de mayo de 1863, seis días después de promulgada la nueva carta, la Convención nombró a Mosquera presidente de los Estados Unidos de Colombia, cargo que ejercería hasta el 1 de abril de 1864. Era su tercer período. La secuencia habla por sí sola: el general que había ganado la guerra convocó la convención que redactó la constitución que lo eligió presidente. Rionegro no fue un pacto entre fuerzas equilibradas: fue la codificación jurídica de una victoria militar.

La arquitectura del texto: soberanía multiplicada por nueve

La Constitución promulgada el 8 de mayo de 1863 comenzaba con una fórmula que rompía tres siglos de tradición: "En nombre y por autorización del pueblo y de los Estados Unidos Colombianos". Era la primera carta colombiana que no invocaba a Dios en su preámbulo. La declaración de origen no era retórica: el pueblo, no la providencia, fundaba la nación.

Los nueve estados soberanos que integraban la Unión —Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cauca, Cundinamarca, Magdalena, Panamá, Santander y Tolima— se declaraban unidos "a perpetuidad" bajo el nombre de Estados Unidos de Colombia. La palabra "soberanos" no era ornamental. Cada estado podía redactar su propia constitución, elegir su congreso, fijar sus impuestos, organizar su burocracia, levantar sus milicias, emitir sus propios sellos postales y determinar quién tenía derecho al voto. Podía darse sus propios códigos: minero, de tierras, electoral, civil. El gobierno nacional retenía funciones muy limitadas —relaciones exteriores, defensa común, moneda—; todo lo demás quedaba en manos de los estados.

La consecuencia inmediata fue una proliferación normativa vertiginosa. En un mismo territorio nacional coexistían múltiples códigos estaduales junto a los códigos nacionales; la vida jurídica del ciudadano dependía, en no poca medida, del estado en que residiera. Más de la mitad de los estados usaron su autoridad sobre el sufragio para retroceder del sufragio masculino universal que se había ensayado en años recientes y que no había funcionado del todo a satisfacción de los propios liberales. La soberanía estadual, en este punto, se ejerció como poder de restricción.

El diseño del ejecutivo nacional acentuaba la asimetría. El período de dos años sin reelección inmediata impedía la construcción de continuidades administrativas. Y el poder central carecía de la facultad de intervenir en la política interna de cada estado soberano: si en Bolívar estallaba una revuelta o en el Cauca se derrocaba al gobernador, Bogotá podía observar pero no actuar. El presidente de los Estados Unidos de Colombia era, en la práctica, el jefe de una confederación de repúblicas.

El artículo más consecuente, sin embargo, no fue el que definió las competencias sino el que reguló su reforma. La Constitución de 1863 solo podía ser modificada con el consentimiento unánime de todos los estados. Bastaba que uno se opusiera para que cualquier enmienda fracasara. La disposición, pensada como garantía suprema de la soberanía estadual, tuvo un efecto que sus redactores no calibraron: hizo del texto un objeto prácticamente inmodificable por vías institucionales. Si el orden de Rionegro dejaba de funcionar, no podría corregirse: tendría que ser derribado.

Los derechos y el laicismo: la letra que asombró a Víctor Hugo

Contra la arquitectura institucional, discutible en su equilibrio, se yergue el otro rostro de Rionegro: un catálogo de derechos y libertades individuales que colocaba a Colombia, sobre el papel, entre las repúblicas más avanzadas del mundo. La Constitución garantizaba la libertad religiosa, la libertad de imprenta y de pensamiento, la inviolabilidad del domicilio, la libertad de trabajo y de enseñanza, el derecho de propiedad y la libertad de expresión. Abolía por completo la pena de muerte, comprometiendo tanto al gobierno general como a los estados a no decretarla en ley alguna. Fue esa cláusula la que motivó los elogios públicos de Víctor Hugo, entonces la figura moral más resonante del liberalismo europeo.

El proyecto laico se desplegó en varios frentes simultáneos. La desamortización decretada por Mosquera en 1861 —que la Convención mantuvo íntegramente— adjudicó a la nación las propiedades de comunidades religiosas, cofradías, capellanías y demás corporaciones eclesiásticas. Su aplicación, sin embargo, no fue uniforme. En Antioquia, los rendimientos fueron sorprendentemente bajos: los propietarios locales temían la desaprobación de la Iglesia, y solo unos pocos censos fueron redimidos en el tesoro nacional. Contribuía a ello el hecho, no menor, de que el patrimonio eclesiástico acumulado en la región era menor que en otras partes del país. La resistencia cultural y la disparidad regional revelaban los límites reales de un decreto que, en el papel, parecía uniforme y total.

La tuición de cultos obligaba a los sacerdotes a jurar obediencia a la Constitución y las leyes ante la autoridad civil; sin ese juramento no podían ejercer su ministerio, y quienes se negaran quedaban expuestos al destierro sin procedimiento judicial. Para los liberales, la medida era una respuesta racional a un adversario político: la Iglesia había movilizado a las masas desde el púlpito en las guerras civiles previas, había tomado partido con las armas, y su poder económico —propiedades por cinco veces el presupuesto nacional— la convertía en un poder paralelo. Para los católicos, era una persecución. La brecha abierta en 1861 y ratificada en Rionegro no se cerraría del todo hasta la Constitución de 1886 y el Concordato de 1887; incluso entonces, la Regeneración no revertiría del todo las reformas adelantadas por los radicales.

La reforma educativa impulsada desde la Convención buscaba desplazar a la Iglesia del control de la enseñanza. Sería este uno de los frentes más incendiarios del período: cuando en 1876 el gobierno liberal de Aquileo Parra intentó profundizar el proyecto de educación laica, los conservadores se alzaron en una guerra civil que duró once meses.

El desgarrón institucional: cuarenta y dos revueltas en veinticinco años

Lo que ocurrió después de 1863 puede leerse de dos maneras, y ambas son ciertas. En una, el régimen federal consolidó valores democráticos —origen popular del poder, igualdad ciudadana, derechos individuales— que penetraron en la cultura política nacional más allá de las élites educadas y sobrevivirían al centralismo posterior. En la otra, la Constitución diseñó las condiciones exactas de su propia ingobernabilidad.

La cifra de José María Samper —cerca de cuarenta y dos constituciones o revueltas armadas de carácter local en veinticinco años— agrupa realidades diversas: reformas de constituciones estaduales, insurrecciones locales, guerras entre facciones dentro de un mismo estado. Pero el orden de magnitud es lo revelador. Ningún período presidencial entre 1863 y 1880 transcurrió en completa paz. Los estados más sacudidos fueron Bolívar, Cauca, Cundinamarca, Boyacá y Tolima. Bolívar por sí solo experimentó al menos cuatro cambios constitucionales entre 1857 y 1877: uno por su creación como estado, otro por la Constitución nacional de 1863, otro por una insurrección local en 1864, otro por una conmoción armada en 1877.

Los mecanismos de la inestabilidad eran previsibles a la luz del diseño constitucional. Como el gobierno central no podía intervenir en la política interna de los estados soberanos, las disputas por el poder local se resolvían directamente entre las facciones armadas. Como cada estado podía manipular la política de sus vecinos —promoviendo revueltas contra gobernadores adversos, dando refugio a fuerzas insurgentes—, la conflictividad se contagiaba de un territorio a otro. Como el ejecutivo nacional era estructuralmente débil, no había árbitro creíble. La guerra civil dejaba de ser un episodio excepcional y se convertía en el mecanismo ordinario de cambio político.

A esta dinámica política se sumó una fragmentación económica. Los estados, dotados de amplia autonomía fiscal, establecieron aduanas interiores que gravaban el comercio entre regiones. La consecuencia fue paradójica: la unión federal de nueve estados soberanos operaba, en la práctica, como un archipiélago de mercados protegidos entre sí. El desarrollo de un mercado interior nacional se veía obstaculizado por las mismas fronteras administrativas que la Constitución había multiplicado.

La ironía histórica no acaba ahí. Los conservadores, derrotados militarmente en 1862 y excluidos del diseño constitucional de 1863, no tardaron en advertir que el federalismo radical les ofrecía una vía para recuperar terreno. En varios estados aprovecharon la autonomía estadual para arrebatar el control al liberalismo radical, usando el propio sistema institucional que este había creado. La Constitución de Rionegro no fue solo un arma liberal: fue un campo de disputa que amplificó la competencia interpartidista hasta hacerla difícilmente manejable.

Las guerras del régimen federal

La guerra civil de 1876 sintetiza como pocas las tensiones del período. Su origen fue político-religioso: los conservadores se alzaron contra el gobierno liberal de Aquileo Parra para frenar el proyecto de educación laica. El conflicto duró once meses, se libró principalmente en el Cauca y el Tolima, y según la queja del Secretario del Tesoro en 1878, su costo habría representado el 118 % del presupuesto nacional aprobado para ese año. Un país cuya guerra excede en un año a lo que se propone gastar en su totalidad es un país fiscalmente inviable.

Las tropas liberales que combatieron en esa guerra eran predominantemente negras y mulatas —dato que revela el carácter movilizador que el radicalismo había alcanzado en sectores populares, más allá de la élite letrada— y ocuparon y saquearon Cali en la Nochebuena de 1876. La victoria liberal, sin embargo, no consolidó al radicalismo. Dentro del propio partido crecía una tendencia hacia acuerdos con los adversarios, hacia la idea de que el orden constitucional vigente había agotado sus posibilidades.

A las guerras se sumó una crisis exportadora. El sector externo colombiano, débilmente integrado a los mercados internacionales de capitales, sufrió un colapso que evidenció las limitaciones de la política de libre comercio en un país periférico. La combinación era letal: guerras civiles endémicas, aduanas internas, exportaciones en caída, presupuestos desbordados. El régimen que en 1863 se había proclamado a perpetuidad enfrentaba, quince años después, síntomas evidentes de descomposición.

Rafael Núñez y el fin del orden de Rionegro

El 1 de abril de 1878, Rafael Núñez pronunció la frase que la posteridad convertiría en emblema: el país estaba ante el dilema entre "regeneración administrativa fundamental o catástrofe". Núñez, en ese momento, no proponía derogar la Constitución de 1863. Hablaba de reforma administrativa dentro del marco vigente; todavía en 1884 no creía practicable un cambio político profundo. Pero la fórmula tuvo fortuna. Con el tiempo, el discurso de 1878 sería identificado como el acta fundacional de un período —la Regeneración— que en realidad se consolidó más tarde.

Núñez llegó a la presidencia por primera vez en 1880, en alianza con el sector independiente del liberalismo. Su programa —retorno a la autoridad, fortalecimiento del gobierno central, reconciliación con la Iglesia católica— encontró eco en regiones y sectores fatigados por la inestabilidad. En su segunda elección, en 1884, ya se articulaba una coalición más amplia con el Partido Conservador y con Miguel Antonio Caro, el ideólogo católico que sería el principal redactor intelectual del nuevo orden constitucional.

El desenlace lo trajo la guerra civil de 1885. Los liberales radicales, ante lo que percibían como el desmantelamiento de su proyecto, se alzaron en armas. Fueron derrotados. Sobre esa derrota, Núñez y Caro construyeron la ruptura definitiva: convocaron un cuerpo constituyente que promulgó, en 1886, una nueva Constitución. El texto reemplazaba la federación por un Estado unitario, restablecía la centralización política, administrativa y económica, creaba un ejército nacional único, alargaba considerablemente el período presidencial y restablecía las relaciones con la Iglesia católica. El Concordato de 1887, negociado con la Santa Sede, selló la nueva armonía entre el poder político y el religioso.

El artículo 92 de la Constitución de 1863 —la exigencia de unanimidad para reformarla— había cumplido, en sentido inverso, su propósito. Blindada contra la reforma pacífica, la carta radical solo pudo ser derogada por una guerra. La Regeneración no la modificó: la sustituyó por otra.

El legado paradójico

Núñez fue elegido presidente en cuatro ocasiones —1880, 1884, 1886 y 1892—, aunque no ejerció el cargo durante el último período; delegó frecuentemente el mando en sus designados y murió en 1894. Miguel Antonio Caro, que había ejercido como vicepresidente, asumió entonces el control completo del gobierno en Bogotá. Su gestión se caracterizó por una exclusión sistemática de los liberales de los derechos políticos y los cargos públicos: la prensa era intimidada, las elecciones manipuladas, y Caro llegó a formular explícitamente que los comicios no podían estar abiertos a quienes consideraba bandos facciosos. La Constitución, en su interpretación, era carta de conquista antes que norma común. Ese contexto de exclusión política formó parte del caldo que desembocaría en la Guerra de los Mil Días, entre 1899 y 1902.

El centralismo de 1886 tampoco fue enteramente lo que su letra proclamaba. En provincias donde las élites locales conservaban un sentido de autonomía federalista respaldado por la geografía y las tradiciones —y esas eran casi todas—, el nuevo orden generó resentimientos que la simple redacción de un texto constitucional no podía disolver. El poder central se afirmaba en Bogotá; en los territorios, la vida política seguía respondiendo a lógicas locales que ninguna reforma jurídica había desmantelado del todo.

Y sin embargo, algo del orden de Rionegro sobrevivió al derrumbe de su arquitectura formal. Los valores que la Constitución de 1863 había proclamado —origen popular del poder, igualdad de derechos independientemente de la situación económica, social o étnica, libertades individuales fundamentales— habían penetrado en la cultura política nacional. No eran ya patrimonio exclusivo de una élite educada: habían circulado por los estados, se habían ejercido en elecciones, se habían defendido con las armas. La Regeneración pudo centralizar el poder y restablecer los vínculos con la Iglesia, pero no logró borrar del imaginario político colombiano principios que Rionegro había sedimentado.

Por qué Rionegro sigue importando

La lectura fácil de la Constitución de 1863 la reduce a un experimento fallido: federalismo excesivo, ejecutivo débil, unanimidad imposible, guerra civil crónica, colapso previsible. Esa lectura es en buena medida exacta, pero incompleta. Rionegro no fracasó solo por su diseño; fracasó también porque intentó organizar sobre bases estrictamente jurídicas un país que carecía de las condiciones estructurales —integración territorial, mercado interior, Estado fiscal, monopolio de la fuerza— para sostener cualquier orden estable, federal o centralista. Las mismas tensiones reaparecieron bajo la Regeneración y desembocaron en una guerra que costó decenas de miles de vidas y la pérdida de Panamá.

Lo que Rionegro dejó como enseñanza histórica es más incómodo que una simple advertencia sobre los peligros del federalismo. Reveló que una constitución no puede reformarse sola cuando su propio diseño lo impide; que una carta que codifica la victoria de un bando sin reconocer al adversario derrotado siembra las condiciones de su propia derogación violenta; que las libertades individuales más generosas pueden convivir con la ingobernabilidad más aguda si no las acompañan instituciones capaces de sostenerlas. Y también reveló que ciertos valores, una vez sedimentados en la cultura política, sobreviven al hundimiento de las instituciones que los proclamaron: la Colombia posterior a 1886 fue centralista y confesional, pero ya nunca dejó de discutir el origen popular del poder ni la igualdad ciudadana como principios legítimos, aunque incumplidos.

La Constitución de Rionegro es, por eso, uno de los documentos más reveladores del siglo XIX colombiano. En su ambición y en su fracaso se lee entera la dificultad de fundar una república en un territorio fragmentado por la geografía, dividido por sus élites regionales, empobrecido en sus finanzas y acostumbrado a resolver sus conflictos con las armas. Rionegro creyó que el problema podía solucionarse con un texto suficientemente radical. La historia posterior demostró que ni ese texto ni el que lo sustituyó bastaron. Pero la discusión sobre el equilibrio entre autonomía regional y unidad nacional, entre libertades individuales y capacidad estatal, entre garantía de derechos y monopolio de la fuerza —esa discusión, abierta en Rionegro en 1863— sigue siendo la discusión central de la política colombiana.