Eustorgio Salgar

Un radical sin estridencias

En el mapa del liberalismo colombiano de la segunda mitad del siglo XIX, Salgar ocupa una casilla singular: pertenecía al radicalismo —la corriente que, tras la Constitución de Rionegro de 1863, sostuvo el federalismo pleno, las libertades individuales absolutas y la separación tajante entre Iglesia y Estado—, pero su temperamento público lo alejaba del sectarismo doctrinario. Cuando asumió la presidencia en abril de 1870 no arrastraba odios significativos ni había fabricado, en su carrera previa, la imagen del jacobino intransigente. Sus actuaciones habían dejado la sensación de un hombre pulcro, con un sentido genuino de tolerancia hacia ideas y creencias ajenas.

La prueba más elocuente de esa percepción llegó al inicio mismo de su gobierno. El arzobispo de Bogotá, Vicente Arbeláez, acudió al despacho presidencial acompañado del Capítulo Metropolitano en pleno para saludar al nuevo mandatario. En un país donde las leyes desamortizadoras de Mosquera en 1861 habían expropiado bienes de comunidades religiosas y ordenado el cierre de conventos, y donde la Constitución de 1863 había profundizado la separación con la Iglesia, el gesto del arzobispo constituía un voto de confianza explícito hacia un presidente radical. Y ese voto fue la ventana política que hizo viable, meses después, la promulgación de un decreto educativo laico. La misma prelacía que semanas antes había resistido con vehemencia las reformas liberales acogió al hombre de Salgar con benevolencia. La reforma vendría después, contra la Iglesia, pero durante los primeros meses del gobierno operaba una tregua tácita.

Esa tregua fue el capital político que Salgar administró con destreza. No suavizó el proyecto radical: lo firmó entero, con la laicidad, la obligatoriedad y la dirección centralizada. Lo firmó desde una figura personal que retardó la reacción y compró tiempo para que las estructuras materiales de la reforma —normales, revistas pedagógicas, escuelas— empezaran a asentarse antes de que la resistencia clerical se organizara en frente de batalla.

Formación y ascenso en el mundo santandereano

Salgar nació en 1831, en los primeros años de la Nueva Granada, cuando la generación de próceres cedía paso a la de los administradores civiles. Su trayectoria política se forjó en el nororiente del país, en el ámbito que después de 1863 constituiría el Estado Soberano de Santander, con Socorro y Pamplona como ejes de la vida pública radical. Allí, en el corazón artesanal y comercial que había sido cuna del liberalismo popular desde mediados de siglo, hizo carrera como abogado, magistrado y hombre de gobierno.

La región que lo formó tenía una fisonomía política propia. Santander había sido escenario de las insurrecciones artesanales de mediados de siglo y de una temprana pedagogía política liberal, con sociedades democráticas, prensa doctrinaria y una cultura del debate que se anticipaba en varias décadas a la de otras regiones del país. El radicalismo santandereano —el que después haría carrera nacional con figuras como Aquileo Parra, Solón Wilches o el propio Salgar— nació de esa matriz: menos caudillista que el caucano, menos aristocrático que el bogotano, más volcado a la administración civil y a la producción de leyes que a las batallas. Salgar creció profesionalmente en ese ambiente. Fue abogado en un momento en que la abogacía constituía el vehículo principal de ascenso social para las capas medias del interior, y magistrado antes de dar el salto a la política nacional.

Se sabe de su presencia sostenida en las redes radicales de los años sesenta y de su cercanía con el círculo intelectual que gobernaba las publicaciones y las tertulias del liberalismo bogotano. Salvador Camacho Roldán, que años después sería su secretario de Hacienda y Fomento, pertenecía a esa misma red, y la larga colaboración entre ambos hombres es indicio de una intimidad política que venía de atrás.

Salgar fue también diplomático: sirvió como representante de Colombia en Washington, experiencia que lo puso en contacto directo con la república federal norteamericana y con un modelo educativo público que alimentaría su convicción posterior sobre la necesidad de una escuela estatal. Ese paso por el exterior lo distinguió de buena parte de los políticos de su generación y le dio, al regresar, un aura de hombre cosmopolita que complementaba bien su fama de moderado. En un país donde la mayoría de los cuadros dirigentes había recorrido a lo sumo Bogotá, Popayán o Cartagena, haber vivido en Washington era una credencial cargada de significado: implicaba familiaridad con una república en la que la escuela pública, la separación institucional entre credos y la administración civil habían echado raíces sólidas. La experiencia norteamericana no volvería a Salgar en doctrinario del modelo estadounidense, pero sí le confirmó una intuición: que sin escuela común no había ciudadanía posible.

La elección de 1870

La candidatura de Salgar a la presidencia de los Estados Unidos de Colombia fue una decisión estratégica del liberalismo radical. La Constitución de 1863, con su período presidencial de apenas veinticuatro meses y sin posibilidad de sucesión inmediata, había convertido la sucesión en el ejercicio más neurálgico de la vida política nacional: cada dos años, la Unión se jugaba entera. Los radicales necesitaban un candidato que asegurara la continuidad de su programa sin ofrecer al adversario blancos fáciles.

El rival fue Tomás Cipriano de Mosquera, el viejo caudillo caucano que había sido presidente en repetidas ocasiones, artífice de la reforma constitucional de 1863 y, para 1870, figura excomulgada del propio radicalismo. Mosquera concurrió a la elección apoyado por gran parte del conservatismo y por liberales enemistados con la conducción radical: una coalición heterogénea unida más por el rechazo a los radicales bogotanos que por un programa común. Salgar ganó. El 1 de abril de 1870 se posesionó en Bogotá.

La victoria significaba, en términos estrictos, la consolidación del proyecto radical sobre las bases sentadas en Rionegro. Pero significaba también algo más sutil: el radicalismo había optado por un rostro moderado —el de Salgar— frente a un rival que encarnaba la política del caudillo. Fue una elección que privilegió la administración civil sobre la personalidad militar, la gestión estatal sobre el liderazgo carismático. Esa opción marcaría el estilo de los dos años siguientes.

El Decreto Orgánico de Instrucción Pública

El 1 de noviembre de 1870, el gobierno de Salgar promulgó el Decreto Orgánico de Instrucción Pública, la pieza legislativa por la que su presidencia sería recordada. Establecía tres principios estructurales: la obligatoriedad de la instrucción primaria elemental, la neutralidad religiosa —esto es, la laicidad— de la enseñanza pública, y la creación de un sistema nacional de educación uniformemente organizado, dirigido y supervisado por el gobierno central. Cada uno de esos tres puntos, por separado, tocaba un nervio distinto de la sociedad colombiana. Juntos, constituían una refundación del orden educativo.

La obligatoriedad implicaba que el Estado consideraba la instrucción de los niños como un deber ciudadano, no como una elección familiar. La laicidad significaba que la escuela pública dejaba de ser un espacio de formación religiosa confesional: la Iglesia católica perdía el monopolio pedagógico que había ejercido desde la Colonia. Y la centralización contrariaba frontalmente el espíritu federal de la Constitución de 1863, que había dejado a los estados amplios márgenes para legislar sobre sus propios asuntos, incluida la educación. En la práctica, los gobiernos regionales y locales continuaron gestionando la mayor parte del sistema y muchas disposiciones nacionales nunca llegaron a materializarse plenamente; pero la intención centralizadora quedaba consignada como aspiración del Estado radical.

La reforma no fue obra individual de Salgar. Sus promotores intelectuales pertenecían a la generación radical formada en los años sesenta: Enrique Cortés, Felipe Zapata, Manuel María Mallarino y Eustacio Santamaría figuran entre los nombres que impulsaron el proyecto. Santamaría, en particular, propuso al presidente contratar directores protestantes extranjeros para dirigir las escuelas normales, con el argumento de que garantizarían rectitud moral y erradicarían las prácticas educativas que él consideraba corruptas y asociadas al catolicismo colonial. Salgar aprobó la propuesta. Fue una decisión cargada: importar maestros protestantes a un país profundamente católico, para formar a los formadores del pueblo, era desafiar directamente la hegemonía cultural de la Iglesia.

A partir de 1870, el gobierno contrató la misión pedagógica alemana. Sus integrantes eran protestantes y traían los métodos de la pedagogía pestalozziana: enseñanza basada en la actividad de los alumnos, en la inducción y en lo que en la época llamaban la "disciplina del amor reflexivo" —una pedagogía que privilegiaba la comprensión sobre la memorización y el estímulo sobre el castigo, y que rompía con la tradición del aula colonial. Para fines de 1872, esa misión había organizado escuelas normales en todos los estados de la Federación, tanto masculinas como femeninas. Algunos de sus miembros echaron raíces: Hotschick, uno de los maestros alemanes, tuvo gran éxito en Cundinamarca, se radicó definitivamente en Colombia, editó libros y llegó a ser director de Educación Pública en Santander.

Como instrumento de difusión pedagógica se creó la revista semanal La Escuela Normal, que durante los ocho años siguientes se convertiría en el eje de la cultura pedagógica colombiana. Fue en sus páginas donde, el 14 de enero de 1871, se publicó el Decreto Orgánico, lo que la convirtió en canal privilegiado —aunque no formalmente oficial— de comunicación de la reforma. La revista circulaba entre maestros, funcionarios y escuelas normales, y funcionó como el sistema nervioso de una comunidad pedagógica que hasta entonces no existía en el país.

La otra cara del gobierno: economía, banca y fomento

Reducir la presidencia de Salgar al decreto educativo sería empobrecer su gestión. En el terreno económico, su administración impulsó una política de fomento que dejó huellas duraderas. El 20 de julio de 1871, aniversario de la Independencia, se inauguró en Bogotá la Exposición Industrial, organizada por Salvador Camacho Roldán, secretario de Hacienda y Fomento. La exposición exhibió productos manufacturados y buscó estimular el desarrollo de una industria nacional incipiente, en un país todavía volcado a la exportación de productos primarios y al comercio importador.

Ese mismo año 1870, en el arranque del gobierno, se fundó el Banco de Bogotá, la primera institución bancaria comercial que recibiría apoyo y protección oficial sostenida del gobierno liberal. La banca comercial colombiana nacía así al calor del proyecto radical: los comerciantes bogotanos establecieron durante el período 1867-1877 varias entidades con respaldo del Estado, y el Banco de Bogotá encabezó ese movimiento. El gesto es significativo porque muestra que el radicalismo no fue solamente una doctrina política y educativa; fue también un proyecto económico que buscaba modernizar la circulación monetaria, el crédito y la organización empresarial.

El Mensaje del Presidente Salgar al Congreso de 1872 quedó como texto de referencia del pensamiento económico colombiano de la época, en particular en lo relativo a la modalidad de fomento industrial. En ese documento, redactado al final de su período, Salgar sistematizó la visión radical del papel del Estado en la economía: no una intervención directa a la manera mercantilista, sino un fomento indirecto mediante infraestructura, garantías al capital, apertura al comercio exterior y creación de instituciones bancarias. Fue, en cierto modo, el testamento intelectual de su administración.

Los números de la reforma

La reforma educativa produjo resultados mensurables. Hacia 1850, aproximadamente 22.000 niños asistían a la escuela en toda Colombia. Para 1870, año en que se promulgó el decreto, la matrícula había ascendido a 60.000. Cuatro años después, en 1874, había subido a 70.000. Y en 1876 —el año en que estallaría la guerra— funcionaban en el país 1.464 escuelas con 79.123 escolares matriculados. Entre 1872 y 1876, el número de establecimientos creció en más de 327 y la matrícula aumentó en 27.177 escolares.

Ese crecimiento no fue uniforme ni respondió exclusivamente a la voluntad del gobierno central. El estado de mayor expansión educativa durante el período radical fue Antioquia, cuyas autoridades eran predominantemente conservadoras. La paradoja merece pausa: el estado gobernado por el partido más crítico de la reforma laica fue el que más escuelas abrió, impulsado por el esfuerzo de sus propias élites. El dato desmiente cualquier lectura simplista que reduzca la reforma a una imposición del centro liberal sobre las provincias católicas: en algunos territorios, la agenda educativa desbordó las fronteras partidistas y se convirtió en política de Estado compartida, al menos en su dimensión material.

Los límites, sin embargo, eran reales. La reforma fue probablemente desproporcionada para los recursos económicos y humanos del país. Formar maestros, imprimir textos, construir escuelas y sostenerlas en un territorio fragmentado, sin vías de comunicación adecuadas y con presupuestos escasos, era una empresa titánica. A largo plazo, los frutos serían modestos: todavía en 1912, más del 80% de la población colombiana continuaba siendo analfabeta. El sistema escolar colombiano del siglo XIX no logró, ni con la reforma radical ni sin ella, ofrecer escolaridad mínima a la mayoría de sus habitantes.

La red radical

Salgar no gobernó solo. Su presidencia se apoyó en una red densa de aliados intelectuales, secretarios y colaboradores que constituían el núcleo del liberalismo radical bogotano y santandereano. Salvador Camacho Roldán, como secretario de Hacienda y Fomento, fue probablemente el más visible: director del semanario El Mosaico entre 1863 y finales de 1865, hombre de prensa antes que de administración, encarnaba la fusión entre periodismo, política y gestión pública que caracterizó al radicalismo. Fue él quien organizó la Exposición Industrial y quien articuló, junto con Salgar, la política económica del gobierno.

En el terreno educativo, la figura de Eustacio Santamaría fue decisiva: suyo fue el diseño de la misión pedagógica alemana y suyo el argumento —fuerte, casi provocador— de que solo maestros protestantes podrían garantizar la rectitud moral que la educación colombiana necesitaba. Enrique Cortés, Felipe Zapata y Manuel María Mallarino completaban el grupo de promotores de la reforma, cada uno con su ámbito de acción: la prensa, la legislación, la administración estatal. Eran hombres formados en la misma matriz ideológica —la de Rionegro y sus consecuencias—, con lecturas compartidas y una visión coherente del país que querían construir: una república federal, laica, moderna, con ciudadanía formada por el Estado a través de la escuela.

Esa cohesión ideológica del bloque radical es fundamental para entender la firma del decreto. Salgar fue el rostro, pero el proyecto pertenecía a una generación entera. Cuando dejó la presidencia el 1 de abril de 1872, la reforma ya estaba en marcha, las normales funcionaban, la misión alemana estaba desplegada, La Escuela Normal circulaba, y su sucesor recibía la política como legado institucional, no como iniciativa personal por decidir. Esa continuidad institucional es tal vez la lección más profunda del período: los radicales gobernaban en secuencia, no en solitario.

La estela hasta 1876: la reforma que no encontró paz

Salgar dejó el poder en 1872. La reforma continuó bajo los gobiernos que lo sucedieron, ganando extensión material —más escuelas, más maestros, más normales— pero también acumulando resistencia. La laicidad obligatoria, la centralización educativa y la presencia de maestros protestantes alemanes en los cuadros directivos de las normales resultaban, para el Partido Conservador y para la jerarquía católica, agresiones directas contra el orden social. La tregua tácita del arzobispo Arbeláez con Salgar en 1870 no era transferible: se agotaba con la persona.

Los clérigos de Palmira, Cartago y Tuluá, junto con el Partido Conservador, abanderaron la causa antirreformista en el suroccidente. La reforma se convirtió en emblema de agravios que iban más allá de la escuela: la desamortización mosquerista aún dolía, el destierro de comunidades religiosas seguía siendo herida abierta, y la percepción de un Estado que se apropiaba de la formación moral de los niños coronaba una serie histórica de despojos. En 1876, esas tensiones estallaron en guerra civil.

El conflicto duró once meses y se libró principalmente en el Cauca y el Tolima. El gobierno de la Unión movilizó un ejército de 25.000 hombres frente a las guerrillas conservadoras surgidas en casi todos los estados. Las fuerzas conservadoras de Antioquia fueron derrotadas en la batalla conocida como Garrapata o Los Chancos, cuando intentaban penetrar en el territorio liberal del Cauca y marchar sobre Bogotá cruzando la Cordillera Central. Las tropas liberales, en muchos casos compuestas predominantemente por negros y mulatos, destruyeron propiedades y atacaron a propietarios conservadores; la ocupación y saqueo de Cali en la Nochebuena de 1876 quedó como uno de los episodios más traumáticos de la contienda. El costo total de la guerra representó el 118% del presupuesto nacional aprobado para 1878.

Para el sistema escolar, la guerra fue devastadora. Se suspendieron clases, se destruyeron libros de texto, las aulas se usaron como cuarteles. La Universidad Nacional cerró sus puertas el 21 de agosto de 1876 por las necesidades imperiosas de la guerra y no las reabrió hasta el 22 de febrero de 1877. Tras la victoria liberal, por Ley del 22 de mayo de 1877, se reorganizó la institución encargando al Poder Ejecutivo su suprema dirección. Ese mismo año, los liberales santandereanos promulgaron legislación anticlerical que derivó en el destierro del obispo de Pamplona y en arrestos de figuras eclesiásticas. La radicalización siguió a la victoria, pero era una victoria pírrica: el proyecto educativo salgarista había sido herido de gravedad.

La guerra de 1876-77 fue, en términos estrictos, una insurrección conservadora fracasada. Los radicales retuvieron el poder. Pero la reforma educativa que había motivado el levantamiento —o al menos servido de pretexto a los agravios acumulados— quedó marcada por la sangre. La Iglesia y el conservatismo tomaron nota: la próxima batalla no se libraría con armas sino con constituciones.

Sombra sobre 1886

Salgar sobrevivió a la guerra. Murió en 1885, un año antes de que la reacción conservadora, encabezada por Rafael Núñez, promulgara la Constitución de 1886 y clausurara el período radical. No alcanzó a ver la Regeneración consumada, pero probablemente presintió su llegada en los últimos años de su vida, cuando el liberalismo se fracturó y el modelo federal se agotaba.

La Constitución de 1886 revirtió los principios centrales del Decreto Orgánico de 1870. Estableció que la educación pública se organizaría conforme a la religión católica, entregó a la Iglesia el control de la enseñanza pública y la capacidad de vigilar la privada, y clausuró definitivamente la aspiración de una escuela laica dirigida por el Estado. El Concordato firmado con la Santa Sede en 1887 profundizó ese giro. El artículo 41 de la nueva Constitución consagró disposiciones que vinculaban la educación pública con la religión católica, sellando institucionalmente lo que la guerra de 1876 no había logrado del todo: la restauración del monopolio pedagógico eclesiástico.

Fue el final del ciclo. Las normales cambiaron de directores. La Escuela Normal había dejado de circular años antes. La misión alemana se dispersó. De la reforma más ambiciosa del siglo XIX quedó el rastro de las cifras, los edificios y los maestros formados: un capital cultural difuso, incorporado a la vida del país, pero desprovisto ya del marco institucional que le había dado sentido.

Balance: la ventana que se cerró

La figura de Salgar exige matización. No fue el gran reformador que la memoria liberal ocasionalmente quiso construir: la reforma educativa era un proyecto colectivo de la generación radical, diseñado por Cortés, Zapata, Santamaría y otros, y él lo firmó porque la coyuntura política le tocó firmarlo. Pero tampoco fue una figura menor o intercambiable. Su moderación personal, su fama de tolerante, su capacidad de recibir en su primer día al arzobispo de Bogotá y de convivir con la jerarquía católica durante los meses iniciales del gobierno crearon una ventana de oportunidad que un radical más beligerante no habría creado. En esa ventana cupo la promulgación del decreto, la contratación de la misión alemana, el arranque de las normales y la publicación de La Escuela Normal.

Hay que medir bien lo que esa ventana significó. En veinticuatro meses, un gobierno colombiano puso en marcha una misión pedagógica europea, fundó normales en cada estado soberano, echó a andar una revista pedagógica que sería el eje de una comunidad profesional inexistente hasta entonces, respaldó la fundación de la primera banca comercial protegida por el Estado, organizó una exposición industrial y dejó consignado en un mensaje al Congreso un programa económico coherente. Que buena parte de esas iniciativas se sostuvieran una década larga —hasta que la Regeneración las desmontara o las reencauzara— habla de la solidez del andamiaje. No fueron gestos ornamentales; fueron instituciones. Y la circunstancia de que se hicieran bajo la firma de un hombre al que el arzobispo había ido a saludar en su primer día resulta, vista con distancia, casi improbable.

La contradicción de fondo, sin embargo, ninguna moderación personal podía resolverla. Un proyecto centralizador y laico dentro de una constitución federal, con una sociedad de arraigado catolicismo popular y una Iglesia territorialmente poderosa, contenía tensiones estructurales que se manifestarían tarde o temprano. La guerra de 1876 no fue causada por Salgar ni evitada por él; fue el estallido diferido de una contradicción que el decreto había instalado en el corazón del Estado colombiano. Que el crecimiento escolar durante la reforma haya sido liderado por la Antioquia conservadora sugiere, además, que la reforma tuvo tracción real más allá de las líneas partidistas, y que el conflicto ulterior fue menos inevitable que contingente: producto de una radicalización clerical y conservadora que veía amenazada su hegemonía cultural por un proyecto que estaba efectivamente funcionando.

Salgar quedó como el hombre que abrió esa ventana. La cerró la guerra de 1876, y con la Constitución de 1886 se selló el marco. Pero durante veinticuatro meses, entre abril de 1870 y abril de 1872, un abogado santandereano moderado presidió el intento más ambicioso del siglo XIX colombiano por construir ciudadanía desde la escuela. Que la empresa no culminara no reduce su significación histórica: en las reformas fallidas se juega a menudo el perfil verdadero de un país, y en el Decreto Orgánico de 1870 quedó cifrada una idea de Colombia —laica, federal, ilustrada, formada por el Estado— que la Regeneración enterró y que reaparecería, con otros nombres y otras luchas, en el siglo siguiente.