El Decreto Orgánico de Instrucción Pública de 1870

El Decreto Orgánico de Instrucción Pública de 1870

En noviembre de 1870, el gobierno de Eustorgio Salgar expidió el Decreto Orgánico de Instrucción Pública, la pieza legal más ambiciosa que la Colombia decimonónica intentó levantar sobre la escuela. El decreto establecía que la enseñanza primaria sería obligatoria, gratuita y religiosamente neutra, y que la nación —no los estados, no las parroquias, no las familias— asumiría la dirección, la supervisión y la formación de los maestros. Bajo esa fórmula técnica se escondía algo más grande: el intento del liberalismo radical de fabricar, desde el aula, una ciudadanía laica formada en la razón y la ley civil antes que en el catecismo. La Iglesia católica y el Partido Conservador lo leyeron con precisión como una expropiación de su monopolio sobre la conciencia popular, y seis años después respondieron con las armas. La guerra civil de 1876-1877 fue, entre otras cosas, la sombra larga del Decreto de 1870.

La Constitución de Rionegro, firmada en 1863, había hecho de Colombia un experimento radical en libertades. Nueve estados soberanos, un ejecutivo debilitado hasta el mínimo, libertad de expresión y de cultos, y —rasgo inédito en la historia constitucional colombiana— ni una invocación a Dios en el preámbulo. La Carta se abría en nombre del pueblo, no de la Providencia, y esa omisión, aparentemente menor, condensaba el proyecto: separar de raíz el poder civil del religioso. Los liberales que la escribieron y la defenderían por dos décadas —el grupo que la posteridad llamaría Olimpo Radical— no eran simples reformistas administrativos. Habían heredado y radicalizado un programa que venía del gobierno de José Hilario López en 1850: expulsión de los jesuitas, principio de "Iglesia libre en Estado libre", desmonte de fueros eclesiásticos, y en 1861 las medidas de Tomás Cipriano de Mosquera que expropiaron tierras, casas y edificios de las comunidades religiosas y ordenaron cerrar los conventos que desacataran. Fue, en conjunto, el ciclo anticlerical más severo emprendido por cualquier gobierno latinoamericano de su tiempo.

Faltaba la pieza decisiva. Se había quitado a la Iglesia sus bienes y sus fueros, pero no su instrumento más profundo de reproducción social: la escuela. Mientras el niño colombiano aprendiera a leer sobre el catecismo, mientras el maestro fuera el párroco o su designado, la victoria legal de los radicales sería superficial. En los círculos liberales de Bogotá esa conciencia maduraba desde finales de la década de 1860. Enrique Cortés, Felipe Zapata, Manuel María Mallarino, Eustacio Santamaría, Dámaso Zapata y otros intelectuales del radicalismo entendieron que la Constitución de 1863 quedaría inconclusa mientras no existiera un sistema escolar público, obligatorio y sustraído a la Iglesia. La reforma educativa era, para ellos, la traducción pedagógica de Rionegro. Sin escuela laica, la libertad de cultos era una concesión formal a una sociedad que seguiría aprendiendo el mundo bajo tutela eclesiástica; con ella, se abría por primera vez la posibilidad de una generación educada al margen del púlpito.

Cuando Eustorgio Salgar tomó posesión el 1 de abril de 1870, llegaba con una imagen de tolerancia y alejamiento del sectarismo que le había ganado cierto respeto incluso en la jerarquía eclesiástica. El ambiente inicial de su gobierno fue relativamente favorable, y ese crédito de moderación fue el capital político con el que sus ministros prepararon la reforma. Nadie preveía todavía que aquel decreto que se cocinaba en los despachos de Bogotá terminaría movilizando púlpitos en Palmira, Cartago, Tuluá, Medellín y Popayán. Menos aún, que en menos de un lustro se traduciría en columnas armadas descendiendo por las cordilleras.

La redacción del decreto no fue obra improvisada. En los meses siguientes a la posesión de Salgar, un grupo compacto de radicales trabajó sobre tres convicciones que serían los pilares del texto final. Primera: la enseñanza primaria debía ser obligatoria, porque una ciudadanía republicana requiere alfabetización general y esa exigencia no podía dejarse al arbitrio de padres analfabetos o de curas locales. Segunda: la escuela pública debía ser religiosamente neutra, no antirreligiosa —la instrucción confesional podría impartirse por párrocos o ministros fuera del horario escolar, con autorización de los padres—, pero el aula estatal quedaba fuera del alcance doctrinal de cualquier iglesia. Tercera: la nación asumiría la dirección general del sistema, en un esquema centralizado que rompería la dispersión federal en materia educativa.

Este tercer pilar era el más audaz y también el más frágil. La Constitución de 1863 había repartido soberanías: exigir que Bogotá dirigiera las escuelas de Antioquia o del Cauca era, en la letra federal, un forzamiento. Los redactores del decreto lo sabían y avanzaron de todos modos, apoyándose en la idea de que la educación era un interés nacional que trascendía las autonomías estatales. Esa apuesta —imponer un sistema uniforme sobre un país constitucionalmente fragmentado— cargaría el proyecto de una contradicción que jamás resolvió: los estados siguieron financiando y administrando la mayor parte del sistema, y la centralización proclamada quedó, en buena medida, como aspiración declarada más que como práctica consolidada.

En paralelo se tomó la decisión que más ruido haría. Eustacio Santamaría propuso al gobierno traer directores extranjeros protestantes para dirigir las escuelas normales, es decir, las instituciones donde se formarían los maestros del sistema. Su argumento fue brutalmente franco: pedagogos protestantes garantizarían la rectitud moral necesaria y extirparían prácticas educativas corruptas que él asociaba al catolicismo y al oscurantismo colonial español. Salgar aprobó la propuesta. Los educadores contratados fueron finalmente alemanes, y con ellos entraría a Colombia no solo un método —el pestalozziano, basado en la actividad del alumno, la inducción y la disciplina del "amor reflexivo"— sino también un símbolo religioso que la Iglesia católica jamás perdonaría: al frente de las normales que formarían a los maestros colombianos, había protestantes.

El Decreto Orgánico se expidió en noviembre de 1870 y fue difundido en enero de 1871 a través de La Escuela Normal, la revista semanal creada como soporte pedagógico y doctrinal del proyecto. Duraría ocho años y se convertiría en el eje de la cultura pedagógica colombiana del siglo XIX, el movimiento intelectual más importante de la segunda mitad de esa centuria en materia educativa.

Lo que el texto establecía puede resumirse en pocos principios, pero cada uno era una decisión de fondo. La escuela primaria sería obligatoria: los padres estaban jurídicamente compelidos a enviar a sus hijos a recibir instrucción. Sería gratuita: el Estado la financiaría. Sería religiosamente neutra: no se enseñaría religión católica —ni ninguna otra— dentro del horario y el pénsum escolar, aunque se permitía que párrocos o ministros la impartieran fuera de la escuela a los niños cuyos padres lo pidieran. Habría un sistema nacional organizado, con inspección estatal, planes uniformes y una red de escuelas normales para formar maestros bajo métodos modernos.

La distinción entre educar y adoctrinar, corazón filosófico del decreto, encerraba la pretensión más provocadora: sustraer al niño de la tutela confesional durante las horas en que aprendía a leer, a contar y a comprender el mundo. La Iglesia había ejercido esa tutela desde la Colonia. Perderla —aun parcialmente, aun con la concesión de la instrucción religiosa extraescolar— significaba renunciar al mecanismo mediante el cual reproducía su hegemonía moral generación tras generación. El decreto lo sabía. Sus enemigos también.

Un rasgo menos comentado y no menos importante fue la ausencia de un compromiso equivalente con la enseñanza superior. El proyecto radical concentraba su energía en la base del sistema —la primaria, las normales— porque comprendía que la ciudadanía se fabrica en la infancia. El bachillerato y la universidad quedaron menos tocados; la batalla que importaba se libraba a los siete años, no a los diecisiete.

La llegada de los pedagogos alemanes convirtió al decreto en algo visible y encarnado. A lo largo de 1871 y 1872, el gobierno organizó escuelas normales, masculinas y femeninas, en todos los estados de la federación, y para fines de 1872 la red estaba desplegada. Los directores alemanes introdujeron los métodos pestalozzianos que en la Prusia posnapoleónica habían modernizado la enseñanza básica: la instrucción por inducción, el aprendizaje mediante la actividad concreta del alumno, la disciplina basada en el afecto razonado y no en el castigo, la formación integral del niño como sujeto que piensa antes que como recipiente que memoriza. Era una pedagogía moderna, laica en su premisa y liberal en su antropología: suponía un niño capaz de razón, no un alma caída que debía ser doblegada.

Algunos de estos alemanes echaron raíces en el país. El caso más elocuente fue el de un pedagogo de apellido Hotschic, que llegó destinado a Cundinamarca y encontró terreno fértil para su trabajo: editó libros escolares, se casó, se quedó, y con el tiempo el gobierno de Santander lo llamó a dirigir su Educación Pública. Aquella trayectoria —un protestante alemán decidiendo el currículo de un estado colombiano— era exactamente la clase de biografía que el clero conservador señalaba como prueba de sus peores denuncias. Otros compatriotas suyos dejaron huella en las normales de Popayán, Tunja, Medellín y Bogotá. La Escuela Normal difundía sus lecciones, traducía textos pedagógicos europeos y ofrecía a los maestros colombianos —muchos de ellos jóvenes, casi todos formados en la improvisación— un cuerpo doctrinal común.

Pero era exactamente esa cadena —maestros formados por protestantes alemanes en normales financiadas por el gobierno liberal nacional, egresados dispersos por los pueblos con métodos modernos y sin catecismo— la que aterró al Partido Conservador y al clero. El temor conservador quedó formulado con crudeza: los nuevos maestros deberían su lealtad al régimen que había pagado su formación, y llevarían al aula, junto con la aritmética y la lectura, la cosmovisión liberal. La escuela pública, en esa lectura, no era neutra: era un aparato de reclutamiento ideológico disfrazado de neutralidad. Y no faltaron voces liberales que confirmaran el diagnóstico. Aníbal Galindo declaró abiertamente que el propósito de la universidad liberal era enseñar doctrinas liberales para formar liberales, rechazando cualquier eclecticismo con la enseñanza católica. Frases como esa circularon, se citaron en la prensa conservadora y confirmaron todos los peores presentimientos.

La oposición no estalló de inmediato, pero fue cristalizando entre 1871 y 1876. El frente eclesiástico tuvo en el arzobispo de Bogotá una voz temprana que definió la política no como territorio prohibido al clero sino como obligación estricta: era deber sacerdotal, argumentó, participar en la lucha pública para defender el orden, el Estado y la Iglesia contra sus enemigos, que eran los liberales. Miguel Antonio Caro, desde El Tradicionalista, formuló la denuncia intelectual del proyecto radical: el Estado, "armado con la espada de la ley", imponía sus sesgos "invadiendo con escándalo y violencia los derechos de la religión y la ciencia", confundiendo su obligación de educar con la prerrogativa —eclesiástica, no estatal— de adoctrinar. La formulación era filosóficamente aguda y políticamente devastadora: acusaba al liberalismo de hacer exactamente lo que decía combatir.

En las regiones, la resistencia tomó formas más rudas y más eficaces. En el estado del Cauca, obispos como Carlos Bermúdez en Popayán y Manuel Canuto Restrepo movilizaron al clero contra las escuelas laicas; en Palmira, Cartago y Tuluá, los curas predicaron contra la reforma desde el púlpito, y en algunas parroquias se instó a los padres a no enviar los niños a las escuelas oficiales. En Antioquia, el clero fue más lejos: equiparó liberalismo con masonería y herejía, y quien permitiera educación liberal a sus hijos o dejara de asistir a misa era señalado públicamente como hereje, presionado a abjurar de sus opiniones políticas o forzado a emigrar. La escuela conservadora se convirtió en monopolio moral, y la reforma nacional apenas rozó a la sociedad antioqueña.

Y sin embargo —una de las paradojas más reveladoras del período— Antioquia fue el estado de mayor crecimiento educativo bajo el régimen radical. Bajo la gobernación conservadora de Pedro Justo Berrío, la élite dirigente antioqueña expandió su propio sistema escolar con una eficacia que ningún gobierno radical logró replicar. No estaba en contra de la escuela; estaba en contra de la escuela laica dirigida desde Bogotá. La educación antioqueña creció con maestros católicos, textos católicos, disciplina católica, y con orgullo local. Aquello obligaba a admitir una verdad incómoda para el radicalismo: el conflicto no era entre educación e ignorancia, sino entre dos proyectos rivales de formar sujetos. El liberal-laico, con su ciudadano razonante, y el católico-conservador, con su cristiano obediente. Ambos querían escolarizar. Peleaban por el contenido de las almas.

Medida por sus cifras, la reforma tuvo un impacto real, aunque frágil. La matrícula escolar colombiana, que a mediados del siglo XIX oscilaba entre los 22.000 y los 29.000 niños —29.118 en 1847, 21.937 en 1852—, había subido a unos 60.000 hacia 1870. Con la reforma en marcha, ascendió a cerca de 70.000 en 1874 y a 79.123 alumnos en 1.464 escuelas para 1876. En cuatro años se sumaron más de 27.000 escolares y más de 327 establecimientos nuevos. Era un crecimiento notable, pero partía de una base tan baja que dejaba al grueso del país fuera del aula. Los niveles más altos de escolaridad en 1873 —Antioquia con 5,4% de la población escolarizada, Cundinamarca 4,6%, Santander 3,1%, Bolívar y Boyacá 2,9%— sonaban a triunfo estadístico y eran, mirados sin ilusión, una prueba de la enormidad del rezago.

Los obstáculos eran estructurales. La reforma resultaba desproporcionada para los recursos económicos y humanos del país. Sus promotores subestimaron lo que enfrentarían: hostilidad de la Iglesia, resistencia de estados con mayoría conservadora, escasez fiscal, pobreza aguda de los sectores populares, padres analfabetos que no veían utilidad en enviar a sus hijos a la escuela, escasez de maestros calificados, distancias enormes en zonas rurales, deserción crónica alimentada por el trabajo infantil en las faenas agrícolas. La escuela urbana funcionaba con más regularidad; la rural, donde vivía la mayor parte de los colombianos, apenas subsistía. A todo eso se sumaba la contradicción constitucional: un decreto centralizador aplicado sobre un régimen federal que reservaba a los estados la administración efectiva del gasto.

Con todo, la reforma dejó huellas duraderas. Las escuelas normales formaron una primera generación de maestros con instrucción sistemática. Los métodos pestalozzianos entraron en la cultura pedagógica del país y sobrevivirían, transformados, mucho después. La Escuela Normal dejó un archivo pedagógico que ninguna reacción posterior podría borrar. La reforma fue derrotada políticamente, pero no intelectualmente.

Hacia 1875 la situación era ya insostenible. Salgar había pasado la presidencia a Manuel Murillo Toro y luego a Santiago Pérez, y en 1876 asumió Aquileo Parra, otro radical decidido a profundizar el proyecto. La sucesión de gobiernos liberales había endurecido la retórica anticlerical al mismo tiempo que se acumulaba la ofensiva eclesiástica en las regiones. En el Cauca, la tensión pasaba también por lo racial: las tropas liberales estaban compuestas en buena parte por negros y mulatos, y la élite conservadora blanca del valle del Cauca leía la reforma no solo como agresión religiosa sino como amenaza al orden social. El clero de Palmira, Cartago y Tuluá abanderó la causa antirreformista con creciente radicalidad, mezclando la defensa de la fe con la defensa de la propiedad y la jerarquía racial.

En julio de 1876, un grupo de conservadores en el estado del Cauca inició el alzamiento armado con el objetivo declarado de frenar el proyecto de educación laica y, más ampliamente, de tomar el control del gobierno nacional. La reforma educativa fue bandera y detonante, no la única causa. La exclusión política acumulada de los conservadores desde 1863, la certeza clerical de que el liberalismo era enemigo esencial de la fe, las rivalidades regionales, la crisis de un régimen federal que no había producido estabilidad: todo confluyó. Pero la escuela laica funcionó como el símbolo que permitió movilizar bases populares. Un labrador que no comprendía las sutilezas del federalismo entendía perfectamente que "los liberales quieren quitarles la religión a sus hijos". Ese fue el mensaje que corrió por los pueblos, y ese fue el que hizo la guerra.

El conflicto se libró principalmente en el Cauca y el Tolima. Duró once meses. En la batalla de Los Chancos, un joven de diecisiete años llamado Rafael Uribe Uribe combatió por el bando gubernamental y fue herido en la rodilla; empezaba allí una trayectoria que marcaría el liberalismo colombiano por medio siglo. En la Nochebuena de 1876, tropas liberales predominantemente negras y mulatas ocuparon y saquearon Cali, atacando propiedades de los más conocidos conservadores del valle. La guerra combinó pedagogía, política y odios acumulados.

El gobierno radical ganó militarmente. Pero la victoria fue desastrosa para las escuelas. Se suspendieron clases, se destruyeron libros de texto, las aulas se usaron como cuarteles, los maestros fueron dispersados. El Secretario del Tesoro se quejaría en 1878 de que la operación militar había costado el 118% del presupuesto nacional aprobado. El proyecto que se defendía ganando la guerra quedó exhausto por ella. Aquileo Parra expulsó a los obispos de Popayán, Pasto, Antioquia y Medellín, y el Congreso de 1877 sancionó una ley contra la intervención política del clero. La reforma laica sobrevivía en la letra, pero como texto sobre una escuela vacía.

En 1878 asumió la presidencia Julián Trujillo, todavía nominalmente liberal pero de sensibilidad conciliadora. Levantó el destierro de los obispos, derogó la ley de 1877 contra la intervención política de la Iglesia, y abrió el ciclo de la rectificación. La prensa opositora hablaba abiertamente de "desastre educacionista"; el panorama que Dámaso Zapata y los demás herederos de la reforma contemplaban era el de una red escolar en ruinas y sin recursos para reconstruirse. Detrás de Trujillo venía Rafael Núñez, y con él la Regeneración, que en 1886 sepultaría constitucionalmente el proyecto radical. El artículo 41 de la Constitución de 1886 estableció que la educación pública sería organizada y dirigida en concordancia con la Religión Católica. Lo que el Decreto de 1870 había intentado —una escuela pública sustraída al control confesional— quedaba invertido por completo: la escuela pública pasaba a tutela eclesiástica.

Las consecuencias fueron largas. Todavía en 1912, más del 80% de la población colombiana era analfabeta, con marcadas diferencias regionales: Antioquia con indicadores comparativamente mejores —atribuidos, en parte, a haber confiado más su educación a pedagogos que a políticos y a haber atemperado el conflicto entre Iglesia y Estado mediante una religiosidad común—, y regiones como Boyacá con niveles considerablemente peores. El sistema escolar colombiano, incapaz durante todo el siglo XIX de ofrecer siquiera la escolaridad mínima para una ciudadanía informada, entró al siglo XX con una deuda educativa que ni la Regeneración ni sus sucesores lograron saldar. Cada nuevo intento de reforma educativa —el de 1903, el de los años treinta, el de mediados de siglo— arrancaría con la conciencia sorda de que el país había perdido, en 1876, la oportunidad de escolarizarse a tiempo. Los niños que en 1876 debían estar aprendiendo a leer en las escuelas normales del proyecto radical fueron los padres analfabetos de los electores de 1900 y los abuelos analfabetos de los ciudadanos de 1930. La cadena que la Regeneración cortó no se reanudó en dos décadas ni en cuatro. Un país donde el maestro rural siguió siendo, hasta bien entrado el siglo XX, una figura marginal frente al párroco, y donde la instrucción pública tardaría casi un siglo en recuperar la ambición secular que había tenido en 1870, arrastraba consigo el precio silencioso de aquella derrota.

Sus autores comprendieron que sin escuela pública sustraída al control eclesiástico, la libertad religiosa proclamada en 1863 sería letra muerta, porque el país seguiría siendo católico por educación aun después de dejar de serlo por ley. Esa lucidez estratégica es lo que da al decreto su lugar en la historia política colombiana: el momento en que un proyecto de secularización comprende que el terreno decisivo no es el jurídico sino el pedagógico.

Sus enemigos leyeron el decreto con igual lucidez, y por eso lo combatieron con guerra. La Iglesia no reaccionó desmesuradamente: reaccionó a la altura de lo que estaba en juego, que era el mecanismo mismo de reproducción de su hegemonía. El clero de Antioquia, Cauca y Cundinamarca comprendió antes que muchos radicales lo que la reforma implicaba, y organizó una resistencia que combinó púlpito, prensa, presión social y —finalmente— fusiles. La guerra de 1876 no fue una reacción irracional del oscurantismo contra el progreso; fue la respuesta política, calculada y en gran medida exitosa, de un actor institucional que veía su base social en riesgo real.

Dos proyectos igualmente conscientes de lo que perseguían chocaron sobre un país que no tenía recursos para sostener a ninguno de los dos en toda su ambición. El liberalismo radical pretendió construir escuelas normales de estilo prusiano en pueblos sin caminos; el conservadurismo clerical defendió una hegemonía moral que solo podía sostenerse mientras la sociedad rural siguiera siendo pobre e iletrada. El primero perdió porque su ambición desbordó su base material y política; el segundo ganó porque supo aliarse con la inercia de un país que le daba la razón sin necesidad de argumentarla. La discusión sobre el carácter laico o confesional de la educación pública recorrería la política colombiana durante el siglo XX entero, resurgiría en la Constitución de 1991, y sigue latiendo en cada debate sobre pluralismo, familia, currículo y libertad de cultos. Detrás de cada uno de esos debates está, sin nombrarlo, el Decreto Orgánico de 1870: la primera vez que el Estado colombiano intentó, con toda su ambición y toda su ingenuidad, decidir qué debía aprender un niño antes de que su párroco decidiera por él.