El Decreto Orgánico de Instrucción Pública de 1870

El Decreto Orgánico de Instrucción Pública de 1870

El 1 de noviembre de 1870, el gobierno de Eustorgio Salgar promulgó el Decreto Orgánico de Instrucción Pública, la empresa educativa más ambiciosa intentada en el siglo XIX colombiano: enseñanza primaria obligatoria, neutralidad religiosa, sistema nacional supervisado desde Bogotá, escuelas normales en cada estado dirigidas por una misión de pedagogos alemanes formados en Pestalozzi. Seis años después estallaría la guerra civil de 1876-1877, cuyo costo, según el propio Secretario del Tesoro, equivaldría al 118% del presupuesto nacional aprobado para 1878. Diez años más tarde, la Constitución de 1886 devolvería en su Artículo 41 la educación pública al control de la Iglesia católica, y el Concordato de 1887 sellaría la reversión. Entre esas tres fechas se juega una pregunta que aún no ha terminado de responderse: por qué la reforma laica más ambiciosa del siglo terminó siendo también su fracaso más rotundo, y qué revela ese fracaso sobre los límites del proyecto liberal en una sociedad católica de masas.

Toda historia del siglo XIX colombiano tropieza, tarde o temprano, con el Decreto de 1870. No porque sea el más sonoro de los actos radicales —Mosquera había expropiado los bienes de manos muertas en 1861, López expulsado a los jesuitas en 1850— sino porque concentra en un solo texto la apuesta cultural del liberalismo radical: transformar a las masas mediante la escuela, sustraer la formación de la infancia al monopolio eclesiástico, construir ciudadanos donde había feligreses. La reforma prometía lo que el Estado colombiano nunca había prometido antes: una escuela pública, gratuita, obligatoria y laica en todo el territorio de los nueve estados soberanos.

Que ese programa haya durado escasamente una década y media importa porque su derrota no fue local ni menor. Con él naufragó la posibilidad de un Estado docente en Colombia. La Regeneración no solo restituyó a la Iglesia el control del aula: lo constitucionalizó, lo hizo intocable durante casi un siglo, y produjo una Iglesia poco preparada para el mundo pluralista precisamente porque no tuvo que competir por las almas que el Estado le entregaba. La pregunta por las causas del fracaso es la pregunta por qué tipo de secularización fue posible en Colombia, y por qué la que aquí se intentó terminó siendo excepcionalmente frágil frente a experiencias contemporáneas en México o Argentina.

El Decreto puede leerse, en primer lugar, como un acto de ceguera política. Los radicales —Salgar en la presidencia, Felipe Zapata en la Secretaría del Interior, Dámaso Zapata en la conducción efectiva de la reforma, Enrique Cortés, Eustacio Santamaría, Manuel María Mallarino entre los promotores— gobernaron como si la Iglesia católica no fuera lo que era: la institución con más solidez financiera, mayor aceptación popular y presencia territorial más capilar del país. Contrataron pedagogos alemanes protestantes para formar a los maestros de una república de feligresía abrumadoramente católica. Impusieron neutralidad religiosa en el aula pocos años después de que Pío IX promulgara el Syllabus, que condenaba precisamente esa neutralidad. Y lo hicieron desde un gobierno central que la Constitución de 1863 había vaciado de recursos coercitivos. Era poner el dedo en la única llaga capaz de reunir contra el radicalismo a obispos, curas párrocos, hacendados conservadores y campesinos. La guerra de 1876 sería la consecuencia previsible; la Regeneración, la contrarrevolución largamente incubada.

Pero la imagen se puede invertir. No fue la Iglesia la que derrotó a la reforma: fueron los propios radicales, incapaces o poco dispuestos a costear lo que decían querer. La empresa era desproporcionada para los recursos económicos y humanos del país. El Decreto exigía escuelas en cada aldea, maestros formados en cada capital de estado, textos, edificios, salarios. La Constitución de 1863 había entregado los tributos a los estados y dejado al gobierno nacional funciones muy limitadas en educación y obras de comunicación. Se contrató una misión alemana costosa mientras la escuela rural se hundía en la deserción por trabajo infantil agrícola, distancias y pobreza. El esfuerzo se concentró en las escuelas normales —fábricas de un cuerpo docente letrado— antes que en las aulas donde vivía la mayoría analfabeta. Aníbal Galindo llegó a declarar que la universidad debía formar liberales mientras el liberalismo gobernara. Todo apunta a que la reforma fue, ante todo, un proyecto de reproducción del capital letrado de una élite, no de democratización efectiva. Que en 1912, más de treinta años después del apogeo radical, más del 80% de la población siguiera siendo analfabeta sugiere que la escuela nacional de masas nunca estuvo en el horizonte real de nadie.

Cabe también una explicación más pesimista y más estructural: ninguna reforma pedagógica podía, en el plazo de una década, revertir el desequilibrio que separaba al Estado colombiano de la Iglesia católica. Al inicio del período republicano, la Iglesia disponía de solidez financiera, aceptación popular y clero desplegado en todo el territorio; el Estado, de rentas exiguas, deudas externas y aparato administrativo precario. La laicización, en esas condiciones, no era una política sino un desafío frontal a la única institución nacional realmente existente. En México la Reforma juarista había pasado también por la guerra; en Argentina la Ley 1420 llegaría en 1884 sobre bases sociales distintas. La singularidad colombiana no sería el fracaso, sino la ingenuidad de haberlo intentado sin la clase media autosuficiente que en otras latitudes sostuvo el proyecto.

Y queda todavía una explicación más ajustada: el error radical no fue subestimar a la Iglesia como institución sino su capacidad específica de movilización de masas. Los radicales creían gobernar; ignoraban que el clero ultramontano —el que respondía al Syllabus de 1864, el que había desplazado a los eclesiásticos concordatarios de mediados de siglo— disponía de un poder moral que ningún decreto podía neutralizar. El púlpito, en 1876, movilizó lo que las urnas nunca les habían dado a los conservadores desde 1863: un ejército campesino, guerrillas en casi todos los estados, la simpatía activa de los obispos del sur y occidente del país. Confundir mayoría electoral con hegemonía cultural fue el pecado técnico de una generación letrada que leía a Bentham y no a sus párrocos.

Las cifras del período, sin embargo, resisten cualquiera de esas explicaciones tomada por separado. La reforma sí funcionó, aunque parcialmente, y su interrupción fue política antes que estructural.

La matrícula elemental pasó de 21.937 estudiantes en 1852 a aproximadamente 60.000 en 1870, el año mismo del Decreto, y a 79.123 en 1.464 escuelas en 1876, con un incremento de 327 escuelas y 27.177 escolares respecto a 1872. La proporción de escolares sobre la población total pasó del 1,2% en 1835 al 3,0% hacia 1873. Para fines de 1872 existían escuelas normales masculinas y femeninas en todos los estados. La revista La Escuela Normal, órgano semanal de la reforma, sostuvo durante ocho años lo que fue el eje efectivo de la cultura pedagógica del país. En una década, la escolaridad casi se cuadruplicó respecto a la cifra de mediados de siglo.

Y sin embargo, esas mismas cifras admiten otra lectura. En 1881, con la reforma ya en repliegue pero antes de la ruptura constitucional, la matrícula era de 71.070 estudiantes excluyendo a Santander —cifra apenas superior a la de 1873-1874— en un país cuya población escolar potencial se contaba en centenares de miles. Las escuelas funcionaban principalmente en núcleos urbanos; la deserción rural era masiva. Y el dato de 1912 es implacable: más del 80% de analfabetismo casi medio siglo después del Decreto. La escuela de masas nunca existió; la que hubo fue una escuela urbana y una red de normales que producía maestros para un sistema que no alcanzaba a absorberlos.

El caso antioqueño rompe todos los esquemas. Antioquia fue el estado de mayor crecimiento educativo bajo el régimen radical, y lo fue bajo un gobierno conservador —el de Pedro Justo Berrío— que había rechazado el Decreto de 1870. Los establecimientos de enseñanza se convirtieron allí en monopolio conservador; quien permitía educación liberal a sus hijos era señalado como hereje desde el púlpito. Y sin embargo la escolarización creció más rápido allí que en los estados que aceptaron formalmente la reforma. El plan educativo antioqueño exigía a las familias enviar al menos un hijo a la escuela. El conflicto Iglesia-Estado fue atemperado por una religiosidad compartida entre conservadores y liberales locales. Que el mejor caso de expansión escolar del período haya ocurrido bajo el modelo opuesto al del Decreto Orgánico obliga a matizar la tesis de la incompatibilidad estructural: la sociedad católica podía escolarizarse rápidamente, siempre que la escuela fuera católica.

Sobre la ferocidad de la movilización clerical, la evidencia es nítida. Miguel Antonio Caro, desde El Tradicionalista, denunciaba que el Estado invadía con escándalo y violencia los derechos de la religión y la ciencia. La contratación de maestros protestantes alemanes fue tratada como prueba de que los futuros docentes deberían lealtad al régimen liberal que financió su formación —temor que, en boca de los conservadores, admitía a la vez el éxito del proyecto y la razón para destruirlo. La guerra de 1876 estalló en el Cauca y el Tolima, con operaciones en Antioquia y Santander. El componente sociorracial fue decisivo —tropas liberales predominantemente negras y mulatas, propietarios conservadores atacados, saqueo de Cali en la Nochebuena de 1876—, pero la causa articuladora, la que unificó guerrillas dispersas en un frente nacional, fue la antirreformista liderada por el clero. Los obispos de Popayán, Pasto, Antioquia y Medellín serían expulsados por el gobierno de Aquileo Parra durante el conflicto, y el gobierno del general Julián Trujillo, ya en la transición, levantaría esas sanciones como primer gesto de conciliación.

El costo de la guerra —118% del presupuesto nacional de 1878— dice dos cosas simultáneamente. Dice que el Estado radical carecía de músculo fiscal para sostener a la vez una guerra y una reforma; dice también que la reforma no fue derrotada por su propia inviabilidad, sino que fue interrumpida por un conflicto cuyo costo la volvió, retrospectivamente, insostenible. Aulas convertidas en cuarteles, libros de texto destruidos, clases suspendidas: la reforma no colapsó por debilidad interna en 1876, colapsó porque una guerra financiada al 118% del presupuesto se llevó por delante todo lo que hubiera podido financiarla.

El fracaso, entonces, se explica por la convergencia de tres debilidades estructurales que la guerra de 1876 no creó pero sí explotó hasta el punto de volver el retroceso irreversible.

Hubo un fracaso fiscal e institucional del federalismo radical. La Constitución de 1863 había vaciado al gobierno central de los recursos y la coerción necesarios para imponer una reforma nacional. Los estados soberanos determinaban sus tributos, adoptaban sus códigos, en ocasiones erigían aduanas internas. El gobierno nacional pretendía dirigir un sistema educativo uniforme sin tener siquiera un mecanismo legal para garantizar elecciones limpias en los estados. El Decreto Orgánico era, en rigor, la política de un gobierno que carecía de gobierno: una norma nacional en un régimen que había abolido lo nacional. Que el mayor éxito escolar del período ocurriera en Antioquia, un estado que rechazó el decreto, es la prueba invertida del argumento: la reforma prosperó allí donde una autoridad estatal tenía capacidad real de imponerla, aunque fuera contra el espíritu del texto.

Hubo también un fracaso de horizonte social. La élite radical concibió la reforma desde arriba y para reproducir un cuerpo letrado a su imagen. La declaración de Galindo sobre la universidad no era un desliz: era el programa. La disputa sobre los textos escolares —Bentham contra Balmes, utilitarismo contra tradición católica, "materialistas" contra "espiritualistas", con Ezequiel Rojas defendiendo la compatibilidad del utilitarismo con la moral cristiana y Caro atacando la destrucción de las raíces católicas del republicanismo— reveló que el conflicto no era sobre si educar a las masas, sino sobre qué doctrina inculcarles. Ambos bandos coincidían en que la educación era el medio para transformar a las masas; ninguno estaba dispuesto a costear una escuela verdaderamente popular. Que el Decreto haya priorizado escuelas normales sobre escuelas rurales, misión alemana sobre maestros de aldea, revista pedagógica sobre libros de texto masivos, indica dónde estaba la prioridad efectiva. La reforma quería un cuerpo docente leal; la escolarización popular era el envoltorio retórico, no el núcleo operativo. Cuando en 1912 el 80% del país seguía analfabeto, la sentencia era póstuma pero clara: la escuela de masas nunca había sido, para nadie de la generación radical, una prioridad presupuestaria real.

Hubo, por último, un fracaso de lectura de la sociedad católica. Aquí la crítica de Caro tenía fondo: el Estado radical confundió la separación jurídica de la Iglesia con la ausencia de la Iglesia. En una sociedad donde la parroquia era, en muchas aldeas, la única institución nacional existente, decretar la neutralidad religiosa en el aula equivalía a declarar la guerra al único aparato de socialización efectivo del territorio. Los radicales gobernaban desde Bogotá una república en la que Pío IX tenía más lectores que Bentham. El Syllabus de 1864 había recorrido el clero colombiano años antes del Decreto Orgánico; la contrarreforma ultramontana estaba movilizada antes de que la reforma comenzara. El episcopado no era clero concordatario dispuesto al arreglo: eran cuadros de una Iglesia militante que leyó el decreto como lo que también era, una declaración de hostilidades por el control del aula. El error radical no fue subestimar la fe popular —fenómeno de fondo, lento— sino la capacidad organizativa del clero para convertir esa fe en movilización política inmediata.

La explicación más ajustada combina el fracaso presupuestario con la ceguera ante la movilización clerical, y matiza tanto la ingenuidad política como la incompatibilidad estructural. Los radicales fueron políticamente ingenuos frente a la movilización clerical, y esa ingenuidad era funcional a un proyecto que nunca tuvo intención presupuestaria de cumplir su propia promesa igualitaria. La reforma no fue derrotada porque la sociedad católica fuera incompatible con la escuela laica —el caso antioqueño lo desmiente—; fue derrotada porque una reforma laica sostenida a medias, mal financiada, sin base social de defensa, no podía resistir una movilización que sí tenía tropa, sí tenía púlpito y, tras la guerra, sí tuvo aliados en el propio liberalismo, cuando los Independientes se plegaron a Núñez y la muerte de Manuel Murillo Toro en 1880 selló la suerte del radicalismo.

La incompatibilidad estructural entre secularidad y sociedad católica es demasiado rígida: el caso antioqueño demuestra que la coexistencia entre religiosidad y expansión escolar era posible bajo condiciones específicas. Pero esas condiciones eran exactamente las opuestas a las del Decreto de 1870: autoridad estatal fuerte a nivel local, alineamiento entre poder político y poder eclesiástico, escuela católica financiada. El Decreto pedía lo contrario en las tres dimensiones. Que haya fracasado no prueba que toda laicización fuera imposible; prueba que esa laicización, en esas condiciones fiscales, con esa base social, sin coerción central efectiva y contra un clero ultramontano recién armado por Roma, no era viable.

La guerra de 1876 fue el detonante que reveló las fracturas, no la causa que las creó. Sin guerra, es concebible que la reforma hubiera durado más y producido más matrícula; y sin embargo las cifras de 1881 —matrícula estancada respecto a 1873— sugieren que el techo se había alcanzado ya antes, aunque la destrucción bélica oculta lo que habría venido después. La guerra tampoco fue un accidente exógeno: fue el punto en que el clero ultramontano y la facción conservadora caucana midieron que la reforma era vulnerable y actuaron. La vulnerabilidad estaba en el diseño; la explotación de esa vulnerabilidad, en la movilización. Y el paralelo con México y Argentina, sugerente pero incompleto, refuerza el diagnóstico: la Reforma juarista pasó también por la guerra y logró consolidarse; la Ley 1420 argentina lo hizo en un país con inmigración europea masiva y una clase media urbana en formación. Colombia carecía de ambas cosas, pero afirmar que por eso la reforma estaba condenada cierra demasiado pronto un debate donde el peso relativo del clero ultramontano, la fuerza de los ejércitos nacionales y la capacidad fiscal del Estado central pesaron de modo distinto en cada país. La singularidad colombiana no fue la reforma sino la debilidad del Estado que la intentó.

Culpar por igual a los radicales, a la Iglesia y al federalismo es cómodo pero no explica por qué en Antioquia la escolarización creció bajo un régimen antitético al Decreto. Hubo caminos posibles hacia una expansión educativa que la generación radical, atada a su fórmula laicista, no supo transitar. La Regeneración escogió el camino inverso —entregar la escuela a la Iglesia— y produjo, a costo de largo plazo, una Iglesia poco preparada para el mundo pluralista y un Estado educativamente cautivo hasta bien entrado el siglo XX. Entre el laicismo desfinanciado del 70 y el confesionalismo constitucionalizado del 86, la historia colombiana no encontró, durante el siglo XIX, la fórmula intermedia que en otras latitudes hizo posible una escuela pública sostenida.

Que el Decreto Orgánico de 1870 sea recordado como el gesto laico más ambicioso y como el fracaso educativo más rotundo del siglo colombiano expresa esa asimetría. Fue lo mejor que la élite letrada podía imaginar y menos de lo que hacía falta para transformar el país. Su derrota no fue inevitable, pero tampoco fue accidental: cada uno de los flancos por los que la reforma se hundió estaba diseñado en el propio proyecto. El Decreto fracasó donde estaba llamado a triunfar, y triunfó, brevemente, donde nadie lo había firmado.