Constitución de 1843 y giro librecambista conservador (1843–1848)

Constitución de 1843 y administraciones ministeriales conservadoras (1843–1848)

Entre 1843 y 1848, la República de la Nueva Granada ensayó una operación institucional de calado: rehacer la Carta de 1832 en dirección centralista, poner el aparato ejecutivo en manos de una élite ilustrada y, desde esa plataforma, empezar a desmontar el andamiaje fiscal heredado del régimen colonial. El quinquenio se abre con la Constitución promulgada bajo el gobierno de Pedro Alcántara Herrán —redactada con participación directa de Mariano Ospina Rodríguez— y se cierra con la primera administración de Tomás Cipriano de Mosquera, cuya reforma arancelaria de 1847 y cuya ley de baldíos de 1848 inauguraron el giro librecambista que marcaría el resto del siglo XIX colombiano. Los protagonistas se llamaban entonces "ministeriales" y serían, poco después, los padres del Partido Conservador. Fueron ellos, y no los liberales, quienes empezaron a abrir la economía. La paradoja explica buena parte de lo que vendría después: el conflicto con los artesanos, la fractura interna del liberalismo entre gólgotas y draconianos, y la revolución del general Melo en 1854.

La Guerra de los Supremos había estallado en el sur hacia 1839-1840 y, entre 1840 y 1842, se extendió como conflicto de alcance nacional. Fue una guerra civil de caudillos regionales contra el poder central. Dejó al país exhausto, con las tesorerías arruinadas y con la sensación —compartida en la élite bogotana— de que la Constitución de 1832 no daba herramientas suficientes al gobierno para sostener el orden. Recién posesionado en la presidencia, Pedro Alcántara Herrán dirigió al Congreso un mensaje explícito: la observancia de la Carta de 1832 dificultaba el mantenimiento del orden público y la armonía de los poderes. Había que reformarla.

El diagnóstico no era solo político. Los años que siguieron a la guerra se caracterizaron por una disparada de las tasas de interés, que alcanzaron cifras extraordinarias, y por una fiebre general de especulación cuyo emblema fue la quiebra de la Casa Landínez en 1841. Judas Tadeo Landínez había edificado sobre un pequeño capital un tinglado de especulaciones que, al derrumbarse, arruinó a buena parte de los rentistas santafereños. La bancarrota no lo eliminó de la vida pública —sería mencionado para la vicepresidencia en 1846 y reaparecería como actor en 1854 y 1860—, pero dejó una lección económica dura: el país no disponía de un mercado normal de capitales, y las instituciones encargadas de hacer circular rentas y capital comercial no se reproducían adecuadamente sobre la base de fuerzas productivas atrasadas y una organización todavía servil o familiar del trabajo. El mismo defecto estructural liquidaría, décadas más tarde, al Banco de Londres, México y Suramérica, establecido en 1846 y arrastrado en 1869 por la crisis del tabaco.

En ese paisaje —caudillos derrotados pero no eliminados, provincias con memoria de insurgencia, rentistas quebrados, tasas de interés desbocadas, un fisco que dependía de rentas coloniales cada vez más incómodas— el gobierno de Herrán tomó dos decisiones que definirían el quinquenio: reformar la Constitución para concentrar poder en el ejecutivo, y llenar los ministerios con hombres dispuestos a pensar la administración pública desde cero.

La Constitución de 1843 fue, ante todo, una respuesta al problema del orden. Suprimió el Consejo de Estado, órgano deliberativo que la Carta de 1832 había interpuesto entre el presidente y sus decisiones. Otorgó al ejecutivo un poder de veto legislativo considerado excesivo por sus contemporáneos, mediante el cual el presidente podía objetar los proyectos aprobados por el Congreso con márgenes que dificultaban su reversión. Y le entregó al presidente la libertad de escoger a los gobernadores de las provincias, arrebatando a las asambleas y a los notables locales una prerrogativa que había alimentado durante años las autonomías regionales.

El diseño era coherente: reducir los contrapesos internos del ejecutivo, blindar al gobierno frente al Congreso y disciplinar el territorio desde Bogotá. Mariano Ospina Rodríguez, secretario del Interior y Relaciones Exteriores de Herrán, fue uno de sus arquitectos. Su idea complementaria era característica: debilitar a las provincias mediante su subdivisión extrema. Si las grandes unidades provinciales habían sido la plataforma de los "supremos" de la guerra reciente, había que fragmentarlas hasta que ningún caudillo pudiera volver a apoyarse en ellas. La unidad nacional se construiría no ampliando el poder del centro sobre unidades fuertes, sino atomizando las unidades hasta que el centro fuera el único punto de agregación posible.

Los liberales más exaltados calificaron la Carta de "monárquica". La Constitución de 1843 concentraba en el presidente un cúmulo de facultades que rompía con el equilibrio republicano tal como lo entendía la tradición santanderista. En rigor, el corte no era entre monarquía y república, sino entre dos maneras de organizar la república: la de los ministeriales, que apostaban por un centro fuerte capaz de disciplinar territorios y élites, y la de los insurrectos y sus simpatizantes, entre quienes ya se manifestaban tendencias descentralizadoras y federales que reaparecerían con toda su fuerza en la década siguiente. En 1843 el debate parecía cerrado en favor del centralismo. No lo estaba. Bastaría con recordar, años después, que fue una Constituyente de estirpe conservadora la que promovió por primera vez el federalismo en Colombia, en 1858, para entender que los ejes centralismo-federalismo y conservador-liberal nunca coincidieron limpiamente.

El gobierno de Herrán no fue solo constitucional. Fue, sobre todo, ministerial: una operación de reforma administrativa impulsada por un pequeño círculo de hombres que veían el Estado como una obra por hacer y no como una herencia por preservar. Ospina Rodríguez, además de participar en la elaboración de la Constitución, estructuró el nuevo plan de estudios nacional. La educación era, para los ministeriales, una pieza del mismo mecanismo de orden: si el país había estado a punto de despedazarse, era también porque no se había formado una élite dirigente lo suficientemente cohesionada en valores, métodos y lealtades. El plan de estudios buscaba producir esa élite.

Rufino Cuervo ocupó la Secretaría de Hacienda. Su Memoria de 1843 al Congreso defendió la reducción del número de empleados públicos. La consigna era doble: un ejecutivo poderoso pero delgado, capaz de mandar sin arrastrar el costo burocrático de un aparato inflado. La lógica anticipa, en clave conservadora ilustrada, algunas de las intuiciones que después se atribuirían al liberalismo económico: menos empleados, más eficiencia, menos gasto corriente.

Este cuadro ministerial tenía un rasgo peculiar: no era ideológicamente homogéneo en materia económica. Julio Arboleda, Mariano Ospina Rodríguez y José Eusebio Caro —tres de las figuras que después serían identificadas como fundadores del conservatismo colombiano— defendieron con entusiasmo el librecambio. No eran proteccionistas de corazón. Su conservadurismo era social, jerárquico, hispanista, católico; pero su economía política admitía sin mayor problema la apertura de mercados y la soberanía del intercambio. La identificación posterior del conservatismo con el proteccionismo no describe con exactitud a esta generación fundadora. En 1843, los futuros conservadores eran, en materia económica, más liberales de lo que sus herederos ideológicos preferirían recordar.

El 1° de abril de 1845, Tomás Cipriano de Mosquera sucedió a Herrán en la presidencia. La continuidad ministerial fue notoria: los mismos círculos ilustrados, la misma agenda de reforma administrativa, la misma disposición a usar el ejecutivo fortalecido de 1843 como plataforma para modernizar el país. Pero Mosquera imprimió al conjunto una velocidad y una ambición que Herrán no había desplegado. Su gobierno promovió reformas económicas y administrativas que en pocos años transformarían el perfil productivo del país: la abolición del monopolio del tabaco, la reforma arancelaria de 1847 y la ley de baldíos de 1848. Cada una de estas piezas puede leerse aisladamente. Juntas configuran un giro coherente: la Nueva Granada abandonaba el sistema fiscal colonial —basado en estancos, diezmos, alcabalas y aranceles altos— e intentaba insertarse en el mercado internacional como exportador de materias primas e importador de manufacturas europeas.

El artífice económico de ese giro fue Florentino González, ministro de Hacienda de Mosquera. Antiguo santanderista, González había estado vinculado al círculo que se opuso a la dictadura de Bolívar tras la Convención de Ocaña —el mismo entorno del que, curiosamente, también provenía Ospina Rodríguez—. Era, entre los hombres del gabinete, el más doctrinariamente comprometido con el liberalismo económico. Sostenía una tesis que resumía toda una filosofía de la historia económica: los granadinos no podían competir con europeos y americanos en manufactura; la misión del país era ofrecer materias primas a Europa y abrir la puerta a sus manufacturas. La división internacional del trabajo, tal como la había codificado la economía política clásica, era para González un destino que la Nueva Granada debía asumir y no una elección que debía discutir.

El sistema fiscal neogranadino heredaba del régimen colonial un catálogo de rentas que la República había conservado casi íntegro durante sus primeros veinte años. Las alcabalas, los diezmos agrícolas, los quintos sobre metales preciosos y, sobre todo, los estancos del tabaco y el aguardiente componían el grueso de los ingresos ordinarios del Estado.

El diezmo —contribución del 10% que gravaba las transacciones agropecuarias— pesaba especialmente sobre los pequeños productores agrícolas de regiones como Santander. Los estancos del tabaco y el aguardiente eran monopolios estatales que fijaban precios, cuotas y zonas de producción. En el caso del tabaco, la producción estaba confinada a tres factorías —Ambalema, Girón y Palmira— y nunca había superado los 35.000 quintales anuales. El estanco no era solo una renta: era un dispositivo que impedía a los cultivadores de las provincias interiores expandirse hacia el mercado externo.

El propio Francisco de Paula Santander, en su mensaje a la Legislatura de 1836, había desaconsejado suprimir el estanco del tabaco. Su argumento era pragmático: Venezuela lo había abolido en 1834, pero los gastos de la Nueva Granada hacían la renta indispensable, y no era practicable sustituirla por otras contribuciones de igual rendimiento. La cautela de Santander marcó la política fiscal de toda la década siguiente. Ni él ni José Ignacio de Márquez, presidentes sucesivos, se atrevieron a tocar el sistema.

Con los aranceles ocurría algo similar. El promedio ad valorem había sido del 22% durante los años treinta y subió al 27% en la primera mitad de los cuarenta. Los gravámenes más elevados recaían sobre alimentos importados: en 1846, el arroz pagaba 173%, la harina 63%, la manteca de cerdo 70% de sus precios en puertos norteamericanos; el azúcar era simplemente de prohibida importación. Estos aranceles cumplían dos funciones: producían ingresos aduaneros —la principal fuente de recursos del gobierno— y protegían de hecho a productores locales. Rebajarlos parecía fiscalmente arriesgado.

La reducción brusca de aranceles había sido propuesta casi exclusivamente por los ideólogos más doctrinarios del grupo de Santander. El propio Santander no la compartía. Los políticos pragmáticos como Márquez tampoco. Fue en ese ambiente de prudencia consolidada donde Florentino González, con el respaldo del presidente Mosquera y desde la plataforma que ofrecía la Constitución de 1843, decidió actuar.

La reforma arancelaria impulsada por González en 1847 fue el cambio más brusco e inesperado del gobierno de Mosquera. Brusco porque redujo a la mitad o menos los derechos sobre las telas ordinarias de algodón —el rubro más sensible para la economía artesanal— y disminuyó también, aunque en menor grado —entre un 20% y un 30%—, los aranceles sobre telas finas; inesperado porque contradecía la política sostenida durante quince años por gobiernos anteriores, incluidos los del propio santanderismo del que González provenía.

La reforma tuvo un detalle que ilustra su carácter doctrinario y no meramente pragmático: gravó las importaciones de herramientas, que hasta entonces habían permanecido libres de todo derecho. En un país que decía necesitar modernización productiva, encarecer los instrumentos con que se producía era una decisión difícilmente defendible desde la economía práctica. Solo la lógica de un sistema arancelario internamente coherente —que buscaba ordenar los flujos según categorías teóricas más que según cálculos sobre efectos económicos concretos— explica esa medida.

La reforma se inscribía en un horizonte más amplio. La Nueva Granada de los años cuarenta vivía una transformación económica y cultural que combinaba el surgimiento del tabaco como principal producto de exportación, la introducción de la navegación a vapor en el río Magdalena, la perspectiva de la manumisión de los esclavos, la reforma de la educación y el debate sobre los resguardos indígenas. La reforma arancelaria era, en esa constelación, la pieza económica de un proyecto modernizador de horizonte más vasto.

Pero era también, muy concretamente, una decisión sobre quién comería qué en las provincias. En el Socorro, en Vélez, en las tierras altas del centro, los pequeños productores de textiles artesanales —hilanderas, tejedoras, sastres, zapateros— vieron cómo sus productos, ya presionados por las importaciones antes de la reforma, perdían de golpe la protección relativa que los aranceles altos les habían dado. Los alimentos importados —arroz, harina, manteca— siguieron siendo caros porque conservaron gravámenes elevados; las telas y las manufacturas, no. El ajuste arancelario abarataba lo que los sectores urbanos importadores consumían y comerciaban, y desprotegía lo que los sectores artesanales producían. No era neutralidad económica. Era una redistribución precisa.

La abolición del monopolio del tabaco, dispuesta en torno a 1846 dentro del mismo horizonte reformista, fue el complemento productivo del giro arancelario. Al liberar la producción de las tres antiguas factorías —Ambalema, Girón y Palmira—, la medida permitió la expansión del cultivo en las provincias interiores, especialmente en las vegas del Magdalena, y abrió el camino a una exportación masiva que hasta entonces la estructura del estanco había hecho imposible.

Los efectos fueron rápidos y profundos. El tabaco se convirtió en la columna vertebral de la economía exportadora neogranadina durante el tercer cuarto del siglo XIX. Comenzó a generar grandes cantidades de divisas por primera vez desde la Independencia. Dio origen a una poderosa clase de comerciantes dedicados a la importación de bienes europeos, cuyos negocios se articulaban con casas comerciales del otro lado del Atlántico. Y proporcionó, por vía indirecta, ingresos aduaneros al gobierno: los aranceles bajos de 1847 se aplicaban sobre un volumen creciente de importaciones que las divisas del tabaco hacían posibles.

La abolición del estanco también resolvió un cuello de botella logístico. Hasta 1846, los buques de vapor bajaban casi vacíos por el Magdalena porque las provincias interiores no tenían frutos suficientes de exportación. El tabaco cambió eso: la abolición del monopolio fue el suceso que asentó sobre bases sólidas las empresas de navegación a vapor en el río. Río, tabaco y comercio internacional pasaron a ser una misma trama.

Los beneficiarios directos fueron los comerciantes exportadores e importadores, y los pequeños agricultores de regiones como Santander, que llevaban años reclamando la supresión del estanco. Estos sectores también reclamarían pronto la abolición del diezmo eclesiástico, en un movimiento coherente de crítica a todas las contribuciones coloniales que trababan la expansión productiva. La geografía política del reformismo empezaba a dibujarse con claridad: comerciantes exportadores, pequeños agricultores del oriente, sectores urbanos ilustrados. Frente a ellos —o al margen de ellos— quedaban los terratenientes tradicionales, los artesanos urbanos y la mano de obra rural.

El 28 de abril de 1848, el Congreso aprobó la ley número 1834, sancionada al día siguiente por el presidente Mosquera. Autorizaba al Poder Ejecutivo a declarar como propiedad —hasta un límite de diez fanegadas— las tierras baldías que un granadino hubiera cultivado. Una segunda ley complementaria, número 1879, sería sancionada el 28 de marzo de 1849.

La política de adjudicación de baldíos no era nueva. Desde 1821, sucesivos congresos y presidentes habían legislado sobre la materia, adjudicando tierras a soldados republicanos, a inmigrantes europeos y norteamericanos, a las provincias. Lo que la ley de 1848 hacía era formalizar el derecho del cultivador individual sobre la tierra que efectivamente trabajaba, en un país donde los baldíos —enormes extensiones nominalmente estatales pero materialmente ocupadas o disputadas— eran una de las grandes reservas económicas del territorio.

La ley de 1848 fue, sin embargo, insuficiente para consolidar de manera plena el derecho a baldíos. El régimen amplio y perfecto de reconocimiento del cultivador sobre la tierra solo llegaría con la Ley 61 de 1874, confirmada por la Ley 48 de 1882. Entretanto, y de manera acumulativa, las reformas liberales del período 1845-1880 —de las cuales la de Mosquera es la pieza inaugural— produjeron un resultado que contradijo el discurso democratizador con que se presentaban: un aumento sistemático de la concentración de la propiedad de la tierra y la creación de un gran proletariado rural errante. La lógica que abarataba telas para importarlas y liberaba baldíos para cultivarlos no producía necesariamente pequeños propietarios; producía, con más frecuencia, grandes hacendados y trabajadores sin tierra.

En octubre de 1847 —escasamente cuatro meses después de la reforma arancelaria de González— los artesanos de Bogotá comenzaron a organizarse. La que sería conocida como Sociedad de Artesanos tenía en ese momento trescientos miembros. Hacia finales de 1849 ya alcanzaba unos mil quinientos afiliados, y su composición había desbordado el ámbito estrictamente artesanal para incluir estudiantes universitarios y miembros de las clases altas.

El detonante era transparente. Los artesanos bogotanos —sastres, zapateros, carpinteros, herreros, tejedores— enfrentaban una doble amenaza. La primera era económica y arancelaria: la rebaja de 1847 abarataba de golpe las manufacturas importadas con las que sus propios productos competían. La segunda era tecnológica: la navegación a vapor en el Magdalena, cuya consolidación coincidía con este mismo momento, reducía drásticamente los costos de transporte de las mercancías europeas hacia el interior. La suma de las dos amenazas —arancel bajo y flete barato— colocaba al artesano urbano en una posición estructuralmente insostenible.

La Sociedad de Artesanos no fue, en su primer momento, una organización partidaria. Era una respuesta gremial y política de un sector productivo herido por decisiones estatales concretas. Pero rápidamente se convertiría en el núcleo de un discurso alternativo. Los artesanos y quienes los acompañarían dentro del liberalismo —los futuros "draconianos"— acusaban a los librecambistas de egoísmo y falta de patriotismo, y denunciaban que la doctrina del laissez-faire arruinaba la manufactura nacional en beneficio de los ricos. Frente a ellos, los "gólgotas" representarían dentro del mismo liberalismo los intereses de los comerciantes exportadores e importadores.

Esta división interna del liberalismo, que estallaría con toda su fuerza en los años cincuenta, tenía su origen material en lo ocurrido en 1847. La pregunta de fondo era simple y despiadada: ¿de qué lado del arancel estaba cada uno? Los gólgotas defenderían el librecambio en nombre del progreso; los draconianos defenderían el proteccionismo en nombre del trabajo nacional. Y los artesanos, cada vez más politizados, encontrarían en 1854 su momento de intervención directa cuando apoyaron el golpe del general José María Melo contra el gobierno librecambista, en un intento de revertir por la fuerza lo que las urnas y los ministerios no habían podido revertir por la política.

Uno de los rasgos más importantes del quinquenio 1843-1848 es que el giro librecambista fue impulsado por gobiernos y por hombres que eran, en la geografía política de su momento, conservadores. Mosquera era conservador cuando presidía la República. Florentino González, aunque provenía del santanderismo, sirvió como ministro de un gobierno conservador y fue después adoptado por el Partido Conservador, que lo presentó como su candidato para la Procuraduría General en las elecciones de 1853. Ospina Rodríguez, Arboleda y Caro defendieron con entusiasmo el librecambio.

Esta constatación desmiente dos leyendas simétricas y opuestas. La primera, que el librecambio fue una imposición del liberalismo colombiano contra la voluntad de un conservatismo naturalmente proteccionista. La segunda, que existió un proyecto unitario de élite conservadora ilustrada que planeó desde 1843 el giro económico posterior. Ninguna de las dos versiones se sostiene.

Lo que hubo fue una convergencia contingente. La Constitución de 1843, diseñada primordialmente para restaurar el orden tras la Guerra de los Supremos y para disciplinar territorios y élites regionales, produjo un ejecutivo lo bastante fuerte como para adoptar decisiones económicas de gran calado sin contrapesos efectivos. Sobre esa plataforma se instaló Mosquera, y desde ese ejecutivo blindado un ministro doctrinario —González— empujó una reforma que ni Santander ni Márquez habían querido emprender. La agenda ordenancista y la agenda librecambista se encontraron en el mismo aparato de Estado, pero no procedían del mismo cálculo político. La primera respondía al miedo al desorden; la segunda, a una fe teórica en la división internacional del trabajo.

Que esa convergencia produjera contradicciones sociales enormes —el descontento artesanal, la fractura del liberalismo, la revolución del 54— no fue el resultado de un plan malévolo ni de una lucidez estratégica. Fue el efecto no anticipado de una operación institucional pensada para dar estabilidad y que, en su ejecución económica, generó nuevos conflictos que el aparato así fortalecido no supo o no quiso compensar socialmente. Los artesanos no eran un problema en la mente de quienes redactaron la Constitución de 1843. Se convirtieron en un problema porque la Carta de 1843 hizo posible una reforma económica que la Carta de 1832 probablemente no habría permitido, y esa reforma económica los tocó de manera directa.

Al cerrarse el gobierno de Mosquera, en 1849, la Nueva Granada era un país distinto del que había salido de la Guerra de los Supremos. Tenía un ejecutivo constitucionalmente fortalecido. Tenía un aparato administrativo pensado por hombres como Ospina Rodríguez y Cuervo. Tenía una economía exportadora tabacalera en expansión, una navegación a vapor consolidada en el Magdalena, un arancel librecambista y una nueva clase de comerciantes importadores. Tenía también, en germen, todos los conflictos que definirían los treinta años siguientes: la disputa entre gólgotas y draconianos dentro del liberalismo, la insurrección artesanal, la política librecambista que —practicada casi sin interrupción entre 1853 y 1870— traería la ruina progresiva de la industria artesanal colombiana, y la concentración de la tierra que las leyes de baldíos, empezando por la de 1848, terminarían facilitando.

La generación conservadora que gobernó entre 1843 y 1848 fue más audaz económicamente que la generación liberal que la sucedió: hizo lo que Santander no se atrevió a hacer. Fue también más limitada políticamente: no supo prever que su reforma económica tenía costos sociales concretos sobre sectores que no tardarían en organizarse contra ella. La Constitución de 1843 le dio al Estado neogranadino la fuerza para reformar; no le dio la sensibilidad para amortiguar.

Cuando en 1848 llegaron a Bogotá las noticias de la revolución de febrero en París, encontraron una juventud universitaria y una clase artesanal que ya estaban dispuestas al radicalismo por razones estrictamente locales. El eco francés no creó el descontento; lo articuló, le dio nombres y bandera. Desde ahí, la política neogranadina entraría en una fase distinta, en la que las reformas de medio siglo bajo el gobierno de José Hilario López —abolición de la esclavitud, supresión del diezmo, expulsión de los jesuitas, disolución de los resguardos, federalización creciente— radicalizarían el proyecto que la generación de 1843-1848 había abierto, y en la que los conflictos incubados en el quinquenio conservador —con los artesanos, con la Iglesia, con las regiones— estallarían en toda su complejidad.