La pérdida de Panamá (1903)

La pérdida de Panamá

El 3 de noviembre de 1903, en la ciudad de Panamá, un puñado de conjurados encabezados por Manuel Amador Guerrero proclamó la separación del istmo. Tres días después, cuando los ministros en Bogotá apenas se enteraban de lo ocurrido, Estados Unidos ya había reconocido diplomáticamente a la nueva república. Quince días más tarde, el tratado Hay-Bunau-Varilla otorgaba a Washington control soberano sobre la Zona del Canal. La velocidad del episodio es engañosa: sugiere una amputación quirúrgica, un acto súbito ejecutado por Theodore Roosevelt sobre un cuerpo político desprevenido. Medio siglo de documentación dice otra cosa. La pérdida de Panamá fue el desenlace legible de un proceso semicolonial que empezó en la década de 1840, se consolidó con la construcción del ferrocarril interoceánico, se ensayó militarmente en 1856 y quedó escrito en los códigos, contratos y cláusulas que Bogotá firmó bajo la ilusión de estar protegiéndose. Roosevelt no inventó la ruptura: cobró una hipoteca.

Lo que se juega en la pregunta

Preguntar si 1903 fue acto súbito o culminación no es un tecnicismo cronológico. Es preguntar qué tipo de Estado fue la Colombia decimonónica, qué margen real de soberanía ejerció sobre su territorio más estratégico y qué grado de complicidad tuvieron las élites bogotanas en la cesión incremental de esa soberanía. La versión del acto súbito, cómoda para el nacionalismo herido, presenta a Colombia como víctima de una agresión imperial imprevisible y descarga la responsabilidad íntegra sobre Washington. La versión del proceso largo obliga a reconocer que el andamiaje jurídico, económico y militar que hizo posible 1903 fue montado a dos manos: por diplomáticos estadounidenses que actuaron con visión estratégica sostenida y por gobernantes granadinos y colombianos que, atrapados entre la debilidad fiscal, el miedo al expansionismo británico y la tentación del capital extranjero, firmaron en 1846 un tratado, en 1850 una concesión ferroviaria y en 1879 una concesión canalera cuyos términos ya prefiguraban el desenlace. En juego está también la definición misma del istmo como espacio: si Panamá fue siempre un territorio periférico, sociológicamente ajeno al centro andino, la separación deja de ser una traición y se vuelve la ratificación jurídica de un divorcio administrativo y cultural que llevaba décadas consumándose.

El tratado de 1846: escritura de una hipoteca

El 12 de diciembre de 1846, Manuel María Mallarino y Benjamin Alden Bidlack firmaron en Bogotá el tratado que, en apariencia, resolvía dos problemas neogranadinos a la vez. Otorgaba a la Nueva Granada una garantía formal contra el avance británico —que ya había desconocido títulos coloniales colombianos sobre la Costa Mosquitia, había tolerado el desembarco de la corbeta Tweet en Bocas del Toro en 1840 para coronar a un indio misquito como Roberto Carlos Federico I, y había reducido el comercio exterior granadino a una dependencia estructural del crédito inglés desde los años veinte— y abría al mismo tiempo una vía de compensación diplomática con la potencia emergente del norte. A cambio, la Nueva Granada concedía a ciudadanos, buques y mercancías estadounidenses privilegios e inmunidades equivalentes a los de los propios granadinos en todos los puertos de la república, incluidos los del istmo; garantizaba a Estados Unidos el derecho de tránsito sin gravámenes por cualquier medio de comunicación existente o futuro a través de Panamá; y eximía de derechos de importación a los bienes de exportación que cruzaran el istmo bajo su amparo. Estados Unidos, por su parte, se comprometía a garantizar la perfecta neutralidad del istmo, el libre tránsito entre los dos mares y los derechos de soberanía y propiedad de la Nueva Granada sobre dicho territorio.

La simetría es engañosa. Lo que Bogotá leyó como escudo, Washington leyó como llave. La cláusula de neutralidad convertía a Estados Unidos en garante armado de un territorio ajeno, con un mandato jurídico para intervenir cada vez que esa neutralidad —categoría cuya interpretación quedaba, en la práctica, en manos del garante— se viera amenazada. La cláusula de tránsito sin gravámenes, extendida a medios de comunicación aún inexistentes, hipotecaba de antemano la renta que un futuro ferrocarril o canal pudiera producir. Y el conjunto se firmaba en el mismo año en que Estados Unidos entraba en guerra expansionista con México, apenas meses antes de arrebatarle California, Nuevo México y Texas: el Destino Manifiesto no era una abstracción ideológica lejana sino la política exterior contemporánea del signatario del norte. No es una interpretación forzada leer el Mallarino-Bidlack como el primer protectorado estadounidense sobre América Latina, y como el modelo del que derivarían más tarde los protectorados sobre Cuba, Haití, República Dominicana y Centroamérica. Colombia entregó, en 1846, la escritura pública de una pérdida que tardaría cincuenta y siete años en ejecutarse.

Aspinwall: la soberanía delegada al capital

Si el tratado fue el marco jurídico, el ferrocarril fue la infraestructura material de la delegación. En 1847 se firmó el contrato De Francisco-Klein para la construcción de un ferrocarril transístmico, aprobado por unanimidad en el Congreso; un año más tarde, Tomás Cipriano de Mosquera lo declaró caduco por incumplimiento de la compañía. El fracaso no enseñó nada. En 1850 el gobierno autorizó a empresarios norteamericanos la construcción de una nueva línea, y en 1855 el ferrocarril completó el cruce entre Colón —bautizada Aspinwall por sus constructores— y la ciudad de Panamá. Con la línea llegó algo que ningún tratado había explicitado: un enclave.

La compañía fue declarada por acto del Congreso granadino como simple propietaria de la isla de Manzanillo, donde se levantó Aspinwall. En la práctica ejerció soberanía efectiva sobre toda la fachada atlántica del istmo. La autoridad granadina en Aspinwall no gobernaba: era tolerada. Las decisiones de la compañía se imponían en el territorio bajo su control con independencia de que fueran o no ratificadas por Bogotá. Y el proceso constructivo mismo, dirigido por John Lloyd Stephens en nombre de la Panama Railroad Company, arrastró consigo dinámicas que revelaban la porosidad del Estado neogranadino frente al capital extranjero: el propio Mosquera, ya como figura política prominente, compró esclavos en el Valle del Cauca y en Popayán para venderlos a Stephens bajo contrato, con la promesa de libertad al finalizar los trabajos. Un caudillo granadino financió su tránsito hacia la modernidad ferroviaria con cuerpos humanos comercializados hacia una empresa extranjera que, en el otro extremo de la línea, gobernaba territorio colombiano como si fuera propio.

La ciudad que la línea creó no habló nunca en español el idioma de sus asuntos públicos. La Star and Herald, fundada en 1853, articuló durante medio siglo una esfera pública anglófona que informaba, opinaba y organizaba la vida civil del istmo en referencia a Nueva York, Nueva Orleans y San Francisco, no a Bogotá. Una observación contemporánea señalaba que el panameño nativo tenía pocas tradiciones de interés público y que la vida municipal activa era prácticamente inexistente en Colón y Panamá; el gobierno central, a trescientas leguas de distancia, difícilmente podía suplir esa carencia. La observación era simultáneamente descriptiva y consecuencia: cuando el aparato administrativo del país está a trescientas leguas y la infraestructura, la lengua, el capital y la prensa están en manos extranjeras, la vida municipal no puede ser sino débil. La desconexión cultural no fue el resultado de una carencia panameña: fue el efecto acumulado de una arquitectura semicolonial que hizo del istmo un territorio sociológicamente extranjero a Colombia antes de serlo jurídicamente.

La tajada de sandía: cuando la asimetría se hizo doctrina

El 15 de abril de 1856, en el arrabal de La Ciénaga, a las afueras de la ciudad de Panamá, un altercado entre José Manuel Luna, vendedor local de tajadas de sandía, y Jack Oliver, viajero estadounidense que se negó a pagar los cinco centavos de la fruta, degeneró en una jornada de violencia entre población nativa y personal de la compañía del ferrocarril. El saldo fue de dos panameños muertos, trece panameños y diecisiete estadounidenses heridos. El gobernador de Panamá y los cónsules de Gran Bretaña, Francia y Ecuador coincidieron en declarar que la agresión había provenido de los estadounidenses.

La respuesta de Washington no atendió esa versión. El comisionado enviado a investigar recomendó a su gobierno la ocupación inmediata del istmo de océano a océano a menos que la Nueva Granada garantizara protección perfecta a los ciudadanos estadounidenses. En consecuencia se presentaron dos buques de guerra que desembarcaron tropas. El incidente de la tajada de sandía fijó un patrón que se repetiría durante el resto del siglo: cualquier fricción local sería interpretada desde Washington como amenaza a los ciudadanos y a la propiedad estadounidense, cualquier amenaza a esa propiedad activaría automáticamente la cláusula de neutralidad del tratado Mallarino-Bidlack, y cualquier activación de esa cláusula tomaría la forma del desembarco de tropas. La asimetría dejó de ser una posibilidad jurídica latente para convertirse en una doctrina operativa. Que los cónsules europeos coincidieran con las autoridades panameñas en atribuir el origen de la violencia a los estadounidenses no importó: el marco interpretativo lo fijaba el garante, no el garantizado. Desde 1856, el istmo aprendió que la soberanía neogranadina sobre su propio territorio era una ficción condicional, revocable a discreción del signatario del norte.

El experimento federal: autonomía como diagnóstico

Justo Arosemena había leído esa condición antes que casi nadie. En 1852 presentó al Congreso una propuesta para reunir las cuatro provincias del istmo —Chiriquí, Veraguas, Panamá y Azuero— en un único Estado federal soberano pero no independiente de la Nueva Granada, en el que el gobierno central conservaría las relaciones exteriores, el ejército y la marina, el correo nacional, la deuda nacional y la cuota istmeña a esa deuda. La propuesta se atascó cuando el golpe del 17 de abril de 1854 paralizó su avance parlamentario, pero regresó en 1855: ese año el Congreso aprobó un acto adicional a la Constitución que creó el Estado Federal de Panamá, primera excepción al esquema unitario de la república, dotado además de ciento cincuenta mil hectáreas de tierras baldías dentro de sus límites.

La lectura patriótica posterior quiso ver en ese experimento la primera pulsión separatista, un ensayo general de 1903. La lectura conservadora quiso verlo como la concesión imprudente que desencadenó la fragmentación federalista posterior: el mismo acto reformatorio permitía que en el futuro, mediante simple ley, se crearan otros estados, y Antioquia, Santander, Cauca, Cundinamarca, Boyacá, Bolívar y Magdalena obtuvieron pronto igual categoría, arrastrando al país hacia el federalismo que culminaría en las constituciones de 1858 y 1863. Ambas lecturas dicen algo cierto y omiten lo más importante. La autonomía panameña de 1855 fue, ante todo, un diagnóstico: reconocía institucionalmente lo que Aspinwall demostraba en la práctica, que el gobierno central no podía ni sabía administrar el istmo, y que la asimetría instalada por el tratado de 1846 y el ferrocarril de 1855 solo podía manejarse desde una jurisdicción local con capacidad de decisión propia. El experimento federal no fue una anticipación de 1903 en el sentido separatista; fue una anticipación en un sentido más profundo: la admisión de que Panamá ya funcionaba con reglas distintas a las del resto del país, y de que el proyecto unitario nunca había alcanzado a integrarla plenamente. La República conservadora podría reunificar el país en 1885 bajo la Regeneración de Rafael Núñez, pero no podría reunificar el hecho consumado que Aspinwall y la Star and Herald llevaban tres décadas construyendo.

La concesión francesa: un tercero que solo confirmaba al primero

En 1879, bajo el liderazgo de Ferdinand de Lesseps, una compañía francesa obtuvo de Colombia el derecho exclusivo y condicional por 99 años para construir un canal a través del istmo, a cambio de un depósito en efectivo y regalías escalonadas sobre los ingresos brutos: cinco por ciento los primeros veinticinco años, seis por ciento los siguientes veinticinco, ocho por ciento los últimos cuarenta y nueve. Colombia conservaba, sobre el papel, plena soberanía sobre el istmo. La cláusula que revelaba el fondo del asunto era otra: la compañía francesa debía llegar a un acuerdo previo con la Panama Railroad Company —es decir, con los intereses estadounidenses— antes de iniciar la construcción. La concesión canalera nacía condicionada a la venia del enclave ferroviario. Los franceses podían intentar construir el canal, pero solo si los norteamericanos, dueños del corredor terrestre y del enclave atlántico, lo permitían.

El fracaso técnico y financiero de la compañía francesa, y su disolución en 1899, no cambiaron esa lógica: la sucedieron con la Nueva Compañía del Canal de Panamá, cuyo objetivo declarado era proteger la inversión y ganar tiempo para traspasar la concesión a Estados Unidos, único comprador plausible. Cuando la ley Spooner autorizó al presidente estadounidense, el 28 de junio de 1902, a adquirir por cuarenta millones de dólares los derechos de la Nueva Compañía y a obtener de Colombia una franja de territorio a lo largo del canal, con la vía nicaragüense como alternativa de reserva, el círculo se cerró. La concesión francesa, presentada en 1879 como una diversificación de socios que equilibraría el peso estadounidense, se reveló como una etapa intermedia: los intereses norteamericanos, reconocidos ya en la propia letra de la concesión, esperaron dos décadas a que el proyecto europeo se agotara para heredar la obra sin haberla financiado.

El intento de Rafael Núñez de obtener de las potencias europeas una garantía de neutralidad para el istmo, gestionado con insistencia desde la presidencia y respondido siempre con la misma negativa educada, fue el reconocimiento explícito de que la arquitectura del tratado de 1846 había dejado a Colombia sin contrapeso posible. En una conversación con un vicecónsul inglés en Cartagena, a comienzos de 1893, Núñez lo formuló con la brutalidad de quien ya se ha rendido: la toma del istmo por parte de Estados Unidos era inevitable, y las naciones débiles no podían resistirle. La misma resignación se filtró en los informes diplomáticos británicos, que registraron con tono nostálgico y defensivo el reconocimiento del predominio norteamericano como un hecho irreversible.

La Guerra de los Mil Días: el colapso que ejecutó la sentencia

La sentencia estaba escrita desde 1846, pero para ejecutarse necesitó un momento de insolvencia total. La Guerra de los Mil Días, iniciada en 1899 entre las fuerzas liberales y el gobierno conservador, lo proveyó. El conflicto devastó política y económicamente al país, debilitó al Partido Liberal y consolidó el control conservador, pero, sobre todo, dejó al Estado colombiano en un estado de disolución material que el propio presidente José Manuel Marroquín describió con crudeza: las instituciones se hallaban deshechas o empezaban a disolverse, y en la esfera política se batallaba menos por principios que por hundir o levantar personas y bandos. Al ejército y a la policía se les adeudaban meses de salario. El gobierno era un deudor insolvente incapaz de sostener sus instituciones.

En ese contexto, Estados Unidos volvió a hacer lo que llevaba haciendo desde 1856: ancló barcos de guerra frente a la costa panameña para defender su ferrocarril. La presión militar sobre el istmo hizo retroceder a los combatientes, y el general Benjamín Herrera firmó la paz a bordo del acorazado Wisconsin. Que el fin de una guerra civil colombiana se firmara en cubierta norteamericana es, en sí mismo, la fotografía más explícita del régimen de soberanía delegada: Colombia había perdido la capacidad de hacer la paz consigo misma sin la mediación material del garante extranjero.

Fue en esa condición de postración que Bogotá tuvo que negociar el tratado Herrán-Hay. Firmado el 13 de enero de 1903 por Tomás Herrán —que había continuado las negociaciones tras el paso previo de José Vicente Concha— y por el secretario de Estado John Hay, el tratado otorgaba a Estados Unidos el control de una franja de tierra a través del istmo. El gobierno colombiano, absorbido por la guerra civil, con comunicaciones deficientes con sus ministros en Washington y esperando diferir las negociaciones hasta el fin del conflicto, lo negoció desde una posición de fuerza inexistente. El Senado colombiano lo rechazó por considerar que violaba la soberanía nacional. El rechazo fue jurídicamente coherente y estratégicamente irrelevante: la soberanía que el Senado quiso proteger llevaba medio siglo hipotecada.

Noviembre de 1903: ejecución de la hipoteca

Lo que siguió tuvo la velocidad de un remate y la lógica de un cobro. Roosevelt aprovechó la insurrección panameña organizada por la clase dirigente istmeña y por Philippe Bunau-Varilla —agente de la Nueva Compañía del Canal interesado en salvar la venta de los activos franceses—, alentó los sentimientos separatistas, apoyó militarmente a los revolucionarios y reconoció diplomáticamente a la nueva república el mismo 6 de noviembre de 1903 en que Bogotá se enteraba de la ruptura. Quince días después, el tratado Hay-Bunau-Varilla, cuya cláusula primera comprometía a Estados Unidos a garantizar y mantener la independencia de Panamá, otorgó a Washington todos los derechos, poderes y autoridad que corresponderían a un país soberano dentro de la zona del canal, con exclusión total del ejercicio de esos derechos por parte de la propia República de Panamá. Colombia no tuvo capacidad material de enviar tropas ni de sostener una respuesta diplomática eficaz. El ejército al que se le debían salarios no podía cruzar el Darién.

La compensación llegaría tarde y no repararía nada. El tratado Thomson-Urrutia, firmado en Bogotá el 6 de abril de 1914 entre Colombia y Estados Unidos, cuyo Protocolo de Canje se refería a los "acontecimientos realizados en el Istmo de Panamá en noviembre de 1903", fue ratificado por Colombia el 1 de marzo de 1922, bajo la firma del presidente Jorge Holguín y del ministro Antonio José Uribe. Los veinticinco millones de dólares que Estados Unidos pagó como compensación no lograron aplacar el resentimiento nacional ni reparar las relaciones. No podían: no compensaban una pérdida súbita sino la ejecución de una hipoteca acumulada durante medio siglo, y ningún pago podía retroactivamente convertir en soberanía plena lo que había sido, desde 1846, soberanía condicional.

La respuesta

La pérdida de Panamá en 1903 no fue un acto súbito. Fue el desenlace legible de un proceso semicolonial iniciado en 1846 con la firma del tratado Mallarino-Bidlack, articulado materialmente con la concesión ferroviaria y la construcción del enclave de Aspinwall entre 1847 y 1855, revelado en su lógica coercitiva con el incidente de la tajada de sandía en 1856, diagnosticado institucionalmente por el experimento federal panameño del mismo año, culturalmente consolidado por medio siglo de esfera pública anglófona articulada en torno a la Star and Herald, jurídicamente confirmado por la concesión francesa de 1879 condicionada al aval de la Panama Railroad Company, y ejecutado finalmente en 1903 cuando la Guerra de los Mil Días redujo al Estado colombiano a una insolvencia material que le impidió resistir el remate.

Esa arquitectura no fue impuesta unilateralmente desde Washington: fue construida a dos manos. Estados Unidos desplegó de manera sostenida —con visión estratégica pero también con la voracidad oportunista del Destino Manifiesto— los instrumentos jurídicos, económicos y militares que convertían al istmo en un protectorado de facto. Pero cada uno de esos instrumentos requirió una firma bogotana: la de Mallarino en 1846, la del Congreso que aprobó las concesiones ferroviarias en 1847 y 1850, la de Mosquera que vendió esclavos al proyecto, la del Congreso que otorgó la concesión canalera de 99 años condicionada al aval norteamericano en 1879, la de Herrán que negoció bajo coacción en 1903. Las élites colombianas cedieron soberanía en cada paso, atrapadas entre el miedo al expansionismo británico —real en la Mosquitia, en Bocas del Toro, en la deuda inglesa—, la debilidad fiscal crónica, la incapacidad de articular una política istmeña coherente frente a la distancia geográfica y cultural, y la tentación reiterada de resolver los déficits presupuestales con capital extranjero cuyas condiciones no leían con suficiente cuidado.

Roosevelt no inventó la ruptura. La ejecutó. La invención había ocurrido en 1846, cuando una diplomacia neogranadina que se creía prudente firmó, en el nombre de la protección contra un imperio que retrocedía, la escritura pública de una pérdida frente a un imperio que apenas empezaba a crecer.

Lo que queda abierto

Dos flancos permanecen sin cierre. El primero es el peso relativo de la contingencia frente a la estructura. La coyuntura 1899-1903 —el colapso fiscal, la firma de la paz en el Wisconsin, el rechazo del Herrán-Hay, la insurrección organizada quince días antes del tratado— tiene un peso causal propio que no es reductible a la larga duración. Sin la Guerra de los Mil Días, el andamiaje semicolonial construido desde 1846 habría podido sostenerse indefinidamente sin producir la separación formal, del mismo modo en que Cuba fue protectorado sin dejar de ser nominalmente independiente. Pensar 1903 exclusivamente como culminación estructural corre el riesgo de naturalizar como inevitable lo que también fue producto de un momento específico de derrumbe institucional.

El segundo flanco es la voz istmeña propia. Los términos del debate colombiano tienden a discutir Panamá como un objeto de la política andina o de la política norteamericana, y a subestimar la agencia de las élites istmeñas —de los Arosemena en 1852 y 1855 a Amador Guerrero en 1903— que construyeron, con proyectos federales y separatistas alternos, una tradición política propia. Reconocer esa agencia no borra la responsabilidad estadounidense ni la complicidad bogotana, pero recuerda que Panamá no fue nunca un territorio pasivo sobre el que otros escribieron su destino: fue también un actor que, con recursos escasos y márgenes estrechos, negoció durante medio siglo su lugar en un mapa donde ninguna de las opciones disponibles conducía a una soberanía plena.