El policentrismo fundacional de la Nueva Granada

¿Por qué Colombia nació sin un centro único?

Entre 1499 y 1550, mientras México giraba alrededor de Tenochtitlan y el Perú se ordenaba desde el Cuzco y luego Lima, el territorio que hoy es Colombia fue penetrado simultáneamente por cuatro frentes conquistadores que no reconocían jerarquía entre sí: desde Santa Marta, desde Cartagena, desde Coro venezolano en manos de agentes alemanes, y desde Quito por autoridad de Pizarro. Ninguno derrotó a los otros. Ninguno absorbió a los demás. Cuando en agosto de 1538 Gonzalo Jiménez de Quesada fundó Santafé en el altiplano muisca, y meses después —en marzo de 1539— convergieron sobre esa misma sabana Nikolaus Federmann desde los Llanos y Sebastián de Belalcázar desde el sur, el desenlace no fue la consolidación de un centro imperial sino un pacto tenso entre iguales que regresaron los tres a España a litigar sus derechos ante la Corona. De esa arquitectura fundacional —huestes plurales sobre un sustrato cacical fragmentado, sin un Moctezuma ni un Atahualpa que capturar— nació una geografía política sin capital indiscutible y sin mito fundacional único, cuya tensión irresuelta reaparecería tres siglos después en el ciclo federal del XIX.

¿Fue esa pluralidad estructura o accidente? La evidencia sostiene que fue lo primero en su forma general —el policentrismo era inevitable— y lo segundo solo en la jerarquía interna: ¿por qué Santafé y no Popayán o Tunja terminó siendo el nodo dominante? Por contingencias que pudieron haber corrido de otro modo.

¿Qué se juega en la pregunta?

Preguntar por el origen colonial de la fragmentación regional colombiana no es curiosidad anticuaria. Es preguntar por qué el país que resultó de esa conquista no ha logrado, ni bajo la Constitución de 1832, ni bajo la de 1863, ni bajo la de 1886, saldar la tensión entre el centro y las regiones; por qué el federalismo radical produjo entre 1863 y 1886 cuarenta y dos constituciones o revueltas locales; por qué la Gran Colombia se disolvió en 1830 ante el rechazo de venezolanos y quiteños al gobierno bogotano; por qué la historiografía nacional ha carecido de un relato fundacional comparable al de la conquista de México por Hernán Cortés o el Perú por Francisco Pizarro. La pluralidad de huestes del siglo XVI no es un detalle erudito: es el molde institucional dentro del cual se decidieron los siglos siguientes.

¿Y qué modo de leer la historia colombiana se juega ahí? Si el policentrismo fue estructural —producto de la geografía, del sustrato indígena, de la lógica jurídica de las capitulaciones—, entonces todo proyecto centralizador choca contra un fondo que lo desborda, y la Regeneración de Rafael Núñez sería menos una restauración natural que una excepción sostenida por la fuerza. Si, en cambio, la centralidad andina de Bogotá fue una contingencia derivada de la muerte de Pedro Fernández de Lugo en Santa Marta en 1536 y del azar de las convergencias de 1539, entonces la fragmentación regional no es un destino sino un accidente petrificado, y otra secuencia de eventos habría producido otro país. De la respuesta depende si la unidad nacional se piensa como recuperación de algo perdido o como construcción contra un legado que resiste.

Seis tesis en pugna

Una primera tesis sostiene que la fragmentación regional estaba ya inscrita en la geografía caótica de las gobernaciones del XVI y en las rivalidades duraderas que estas sembraron entre ciudades capitales. Una segunda desplaza el peso hacia el sustrato prehispánico: la fragmentación cacical anterior a la conquista habría producido un patrón de penetración regionalizado que anticipa los regionalismos republicanos. Una tercera afirma que la imposibilidad histórica del centralismo se enraíza específicamente en la pluralidad de focos conquistadores, no en factores geográficos abstractos ni en decisiones decimonónicas. Una cuarta apunta a un vacío simbólico: el Nuevo Reino careció de un mito fundacional unificador —de un Cortés, de un Pizarro— y esa pluralidad de figuras moldeó una geografía policéntrica hasta el federalismo del XIX. Una quinta generaliza: la pluralidad de frentes conquistadores sembró una geografía policéntrica que explica el fracaso del proyecto centralista hasta bien entrado el siglo XX. Una sexta contradice a las cinco anteriores: la centralidad andina de Bogotá no era inevitable, y la fractura costa-interior es producto de una contingencia —la muerte de Lugo en 1536— antes que de una geografía determinante.

Ninguna es completamente falsa, y ninguna es completamente suficiente. El error consiste en presentarlas como excluyentes cuando operan en niveles distintos: unas hablan de condiciones estructurales, otras de detonantes coyunturales, otras de resultados de largo plazo. Ordenarlas jerárquicamente —¿qué pesa cuánto?— es el trabajo que la evidencia permite hacer.

¿Cómo atomizó la soberanía la lógica capitular?

La conquista española del territorio no fue el despliegue de un ejército nacional sino la ejecución simultánea de contratos privados firmados entre la Corona y empresarios armados. Las capitulaciones tenían tres partes: la licencia del Rey para conquistar y descubrir, las obligaciones del descubridor, y las mercedes regias otorgadas condicionalmente al éxito. Desde 1526 se incorporaron cláusulas expresas sobre el buen tratamiento de los indios, lo que subrayó el carácter público del instrumento. Cada capitulación autorizaba a un conquistador específico sobre un territorio delimitado y le otorgaba la facultad de repartir tierras entre los españoles que lo acompañaban —de allí el repartimiento como primer título de propiedad americana—, además de un dominio eminente que luego se particularizaría en la encomienda.

Las capitulaciones eran múltiples y simultáneas. La Corona firmó acuerdos separados con Rodrigo de Bastidas para Santa Marta, con Pedro de Heredia para Cartagena, con los Welser alemanes para Coro venezolano, con Francisco Pizarro para el Perú y sus proyecciones septentrionales. Cada titular podía subdelegar a lugartenientes; cada hueste que llegaba a un territorio nuevo fundaba una ciudad y desde allí desprendía nuevas expediciones. El reparto de recursos —tierras, indios, minas— quedaba confinado a la jurisdicción de cada ciudad fundada, sin que ningún vecino pudiera reclamar privilegios extendidos a toda una provincia. La influencia de los vecinos de Popayán, para tomar un caso, no alcanzaba más allá de Caloto al norte y Almaguer al sur.

¿Qué efecto produjo este diseño jurídico? Uno que ningún actor individual había planeado: la soberanía sobre el territorio quedó atomizada en núcleos urbanos rivales antes de que existiera un aparato imperial que pudiera arbitrar entre ellos. Cuando la Real Audiencia de Santafé se instaló entre 1553 y 1555, encontró un territorio ya troceado en jurisdicciones consolidadas cuyos vecinos encomenderos resistieron durante décadas la centralización. Los jueces de comisión enviados desde la Audiencia eran casi siempre rechazados por los vecinos del lugar. Solo hacia 1570, bajo la presidencia de Francisco Briceño, se logró una relativa consolidación institucional, y aun entonces Tunja y Santafé rivalizaron durante todo el siglo XVI como centros de poder dentro del propio Nuevo Reino. La lógica capitular no fue solo un mecanismo administrativo: fue el molde que hizo estructuralmente imposible la emergencia de un centro único.

¿Por qué no hubo un Moctezuma que capturar?

Los conquistadores que penetraron el territorio no encontraron un imperio. Los muiscas, el grupo indígena más avanzado —con la mayor riqueza, comunidades agrícolas densamente pobladas y una organización sociopolítica relativamente desarrollada—, habitaban solo las tierras altas de los actuales Cundinamarca y Boyacá, y ni siquiera dominaban ese espacio con un poder centralizado continuo. Su estructura política presentaba un liderazgo dual entre el Zipa y el Zaque, con disputas sobre cuál de ambos debía primar. El poder de los caciques se manifestaba principalmente en grandes fiestas ceremoniales; la vida cotidiana atenuaba la noción de dominio de una élite, alternando centralización con descentralización. No había un Estado imperial muisca comparable al azteca o al inca.

Fuera del altiplano cundiboyacense, la fragmentación era aún mayor. El trabajo del oro estaba presente en numerosos grupos —Calima, Quimbaya, Tairona— geográficamente diferenciados. La red de intercambio interregional muisca llevaba sal, mantas y cerámica desde el altiplano hasta Neiva al sur, Barrancabermeja al norte y ochocientos kilómetros al oriente, pero era comercial, no política: unía mercados sin unificar jurisdicciones. Las mantas funcionaban como el bien más próximo a un patrón de valor, sin llegar a constituir una moneda plena. La complejidad del relieve y la distribución de recursos alimenticios e hídricos habrían dificultado el control militar de una población dispersa en pisos térmicos distintos.

¿Qué consecuencia decisiva tuvo este sustrato sobre la conquista? No había un centro que decapitar. Cortés capturó a Moctezuma y con él el mecanismo tributario del Anáhuac completo; Pizarro capturó a Atahualpa y heredó, a través del Cuzco, la maquinaria administrativa del Tahuantinsuyo. En la Nueva Granada no existía tal atajo. Los conquistadores tuvieron que someter cacicazgos uno por uno, y para hacerlo multiplicaron las fundaciones urbanas: cada ciudad nueva era la base logística para controlar un cacicazgo o un grupo de ellos, y cada una generaba una elite local de encomenderos con intereses propios. La encomienda, además, solo era viable en sociedades sedentarias que producían excedentes y tenían una jerarquización política reconocida, aprovechable como intermediaria; esto fue posible principalmente en el antiguo territorio muisca, aunque en menor grado que en México, Perú o Bolivia. Fuera de allí, el modelo entraba en crisis, y la fragmentación productiva se sumaba a la jurisdiccional.

¿Operó la agencia indígena solo por resistencia activa? Paeces y pijaos sostuvieron durante mucho tiempo una frontera interior entre la Gobernación de Popayán y el Nuevo Reino, pero hubo también agencia por sustracción: la ausencia de un aparato imperial preexistente obligó a los conquistadores a construir su dominación por adición de núcleos, y esa adición fue lo que generó el policentrismo.

¿Qué ocurrió en la sabana de Bogotá en marzo de 1539?

El episodio que mejor condensa la lógica policéntrica es la convergencia sobre la sabana de Bogotá en marzo de 1539 de tres huestes que habían partido desde tres puntos cardinales distintos. Gonzalo Jiménez de Quesada había salido de Santa Marta en los primeros días de abril de 1536, con aproximadamente setecientos cinco hombres, remontando el río Magdalena y atravesando las serranías del Opón hasta alcanzar el altiplano muisca. Allí fundó Santafé el 6 de agosto de 1538, en un sitio probablemente identificado con Teusaquillo, lugar de esparcimiento del Zipa. Levantó doce cabañas de paja en torno a una iglesia con techo del mismo material, arrancó yerbas del suelo en gesto de toma de posesión, y bautizó el territorio Nuevo Reino de Granada en alusión a la ciudad española —de la que era originario según una versión— o a la villa que los Reyes Católicos habían fundado durante la Reconquista.

Meses después, en marzo de 1539, apareció Nikolaus Federmann proveniente de Coro, tras más de dos años atravesando los Llanos Orientales. Había perdido setenta europeos y cuarenta caballos en la travesía, y actuaba en nombre de los intereses alemanes que operaban por concesión Welser. Casi simultáneamente llegó Sebastián de Belalcázar desde Quito, bajo autoridad de Francisco Pizarro, tras fundar en su ruta —o hacer fundar por capitanes subordinados— Pasto, Popayán y Cali. Sus hombres, pese a ocho meses de viaje, conservaban vestuario y armas europeas y contrastaban con los otros dos grupos, menos imponentes. Los tres capitanes reclamaban el mismo territorio con títulos jurídicos distintos: Quesada como lugarteniente de la gobernación de Santa Marta, Federmann como agente de la concesión venezolana, Belalcázar como delegado del Perú. Ninguno tenía autoridad clara para prevalecer sobre los otros.

¿Cuál fue el desenlace? En lugar de una batalla, hubo un pacto: los tres viajaron juntos a España a litigar sus derechos ante la Corona, y ninguno de ellos gobernaría luego el territorio que habían disputado. Ese momento —tres huestes iguales sin un vencedor único— es la escena en la que el policentrismo estructural se hace visible. Y sin embargo, contiene también su reverso contingente: Quesada había fundado Santafé siete meses antes de la llegada de sus rivales. Si Federmann, retrasado por los Llanos, o Belalcázar, ocupado en fundar ciudades en el sur, hubieran llegado primero, el acto fundacional habría ocurrido en otro punto —o no habría ocurrido en absoluto en el altiplano, sino en el valle del Cauca o en el piedemonte llanero— y la geografía del policentrismo habría tenido un nodo dominante distinto, o quizás ninguno.

¿Y la muerte de Pedro Fernández de Lugo en Santa Marta en 1536? El adelantado bajo cuya autoridad Quesada había partido opera aquí como bisagra. Sin esa muerte, el control de Santa Marta sobre la expedición interior podría haber sostenido un eje costa-altiplano más fuerte, subordinando el nuevo asentamiento a la gobernación caribeña. Con Lugo muerto y su hijo Alonso Luis de Lugo asumiendo tardíamente un mando disputado, Quesada quedó relativamente autónomo, y su fundación en el altiplano se emancipó del origen samario. La fractura costa-interior que caracterizaría al país no era, entonces, un dato geográfico dado: fue el resultado de una sucesión política interrumpida.

¿Fue la fundación de ciudades solución o problema?

La fundación de ciudades fue el instrumento central mediante el cual la Corona materializó la posesión del territorio y organizó la dominación sobre las poblaciones indígenas. Las instituciones municipales aseguraron la Conquista de América del mismo modo que habían posibilitado el largo proceso de la Reconquista española. El acto fundacional era un ritual jurídico preciso: acta firmada por los participantes, juramento de fidelidad del fundador, señalamiento de la plaza, la iglesia y la casa de gobierno, distribución de solares, asignación de nombre. El trazado urbano respondía a instrucciones metropolitanas: cuadrícula ajedrezada, plaza mayor central flanqueada por edificios que simbolizaban el poder civil y eclesiástico. Y era frecuente que las ciudades fueran trasladadas a otro sitio y cambiaran de nombre sin perder por ello su condición.

Este mecanismo tuvo dos consecuencias entrelazadas. Permitió a la Corona proyectar soberanía sobre un territorio inmenso mediante un puñado de nodos administrativos; y multiplicó los focos autónomos hasta un punto en que la centralización posterior se volvió estructuralmente difícil. La primera ola fundacional —Santa María la Antigua del Darién en 1510, luego Santa Marta, Cartagena, Popayán, Tunja, Santafé— produjo los centros administrativos regionales que dominarían el mapa colonial. Una segunda ola, grosso modo entre 1560 y 1600, orientada al desarrollo minero, sumó Almaguer, Caloto, Remedios, Cáceres y Zaragoza, ramificando aún más el tejido urbano.

¿Cuál era la lógica interna de esta multiplicación? Económica antes que administrativa: cada nueva ciudad ofrecía la posibilidad de encomendar indios y otorgar el premio esperado por los conquistadores. En el Nuevo Reino, más de la mitad de las encomiendas registradas hacia 1550-1560 en Tunja y Santafé habían pasado ya de manos, y de los conquistadores originales apenas una minoría —cerca de un tercio— conservaba su encomienda. La presión por fundar nuevos asentamientos era también la presión por generar nuevos repartos que satisficieran a los recién llegados y a los desposeídos de la primera ronda. Cada fundación era una economía en miniatura, con sus indios, sus tierras, su cabildo, su iglesia, y su elite local que reclamaba autonomía frente a las jurisdicciones vecinas.

El desplome demográfico indígena del siglo XVI forzó en el XVII la política de agregación de pueblos, y alteró la ecuación sin corregir la fragmentación. Las ciudades españolas fundadas en los Andes dependían de las poblaciones indígenas que las sostenían; cuando esas poblaciones colapsaron, muchos centros quedaron pequeños y estancados sin dejar de ser cabeza de jurisdicciones amplias. El policentrismo, funcional mientras duró el ciclo del botín y la encomienda plena, se volvió disfuncional cuando la base tributaria se contrajo: la fragmentación jurisdiccional que había permitido repartir recompensas entre huestes rivales impidió luego la integración económica del conjunto.

¿Estructura inevitable o jerarquía contingente?

De las seis tesis en disputa, la evidencia sostiene una síntesis matizada. El policentrismo fue estructuralmente inevitable: dado el sustrato cacical fragmentado, la lógica capitular que atomizó la soberanía en jurisdicciones urbanas rivales, y la simultaneidad de las gobernaciones de Santa Marta, Cartagena, Coro y Quito, ninguna secuencia razonable de eventos habría producido un centro imperial único al modo mexicano o peruano. La tesis que atribuye la fragmentación a la geografía sin más es insuficiente porque hace pasar por naturaleza lo que fue arquitectura jurídica; pero la que la reduce a un accidente político como la muerte de Lugo es igualmente insuficiente porque confunde el nivel estructural con el coyuntural. La geografía condicionó, la ausencia de imperio indígena obligó, las capitulaciones institucionalizaron, y las huestes múltiples ejecutaron. Los cuatro elementos operaron a la vez.

¿Qué fue entonces contingente? La jerarquía interna del policentrismo: que Santafé y no Tunja, Popayán, Cartagena o Santa Marta terminara siendo el nodo dominante. Esa jerarquía dependió de una cadena específica: la muerte de Pedro Fernández de Lugo en 1536, la autonomización de Quesada, la fundación en el altiplano en agosto de 1538, el pacto entre las tres huestes en marzo de 1539, la instalación de la Audiencia en el altiplano hacia 1550, la consolidación bajo Briceño en la década de 1570. Cada uno de esos eslabones pudo romperse. Si la Audiencia se hubiera instalado en Cartagena o en Popayán —opciones geopolíticamente defendibles—, el mapa mental del país habría sido distinto. Si Belalcázar hubiera llegado primero al altiplano, la fundación bogotana podría haber sido reabsorbida en la órbita quiteña.

El Nuevo Reino careció, por tanto, de un mito fundacional unificador no por accidente narrativo sino porque no había materia prima para él: tres capitanes iguales convergiendo en 1539 no producen un Cortés ni un Pizarro. Y esa ausencia simbólica se conjugó con la ausencia estructural de un centro hegemónico para producir un país cuya identidad política nunca se organizó alrededor de una capital indiscutible ni de un relato fundacional único.

¿Cómo se prolongó ese legado en el federalismo republicano?

¿Es la conexión entre esta arquitectura colonial y el ciclo federal decimonónico una herencia mecánica? Más bien una reactivación. El rechazo de venezolanos y quiteños al gobierno centralizado en la Nueva Granada precipitó la disolución de la Gran Colombia en 1830, evidencia de que la fragmentación regional colonial se trasladó al proyecto republicano supranacional. La Constitución de 1832 estableció un régimen unitario y presidencialista que duró hasta 1853, cuando la nueva carta abrió el espacio para la organización autónoma de las provincias; entre 1854 y 1857 estas adoptaron normas propias, incluyendo la legalización del divorcio y la separación Iglesia-Estado. El proceso llegó a 36 provincias antes de la Constitución de 1853, tras lo cual se invirtió la tendencia hacia agrupaciones mayores: Panamá obtuvo estatuto federal en 1855, y luego Antioquia, Santander, Cauca, Cundinamarca, Boyacá, Bolívar y Magdalena siguieron el mismo camino.

Bajo la Constitución de 1863, la inestabilidad fue extrema: aproximadamente cuarenta y dos constituciones o revueltas armadas de carácter local en veinticinco años. La rivalidad entre estados llevó a la imposición de aduanas internas que fragmentaban el mercado interior, combinando la desintegración política con la económica. Rafael Núñez, en alianza con el Partido Conservador y Miguel Antonio Caro, impulsó desde 1880 el retorno a la autoridad central que culminaría en la Constitución de 1886.

¿Es este ciclo pura reproducción de patrones coloniales? No. El conflicto de 1840 encubrió una disputa de la clase dominante por el control de los mecanismos económicos del intercambio comercial regional, y su traducción al lenguaje federalismo-centralismo fue una simplificación de rivalidades económicas concretas. Las regiones que reclamaban autonomía en el XIX no eran sobrevivientes intactas de la colonia sino formaciones sociales que habían acumulado tres siglos de historia propia sobre el sustrato de las jurisdicciones capitulares. La herencia colonial explica el sustrato —por qué había regiones con identidad económica y política diferenciada susceptibles de traducirse en estados federales—, pero no determina el resultado político específico. Lo que la conquista sedimentó fue la posibilidad estructural del federalismo, no su forma histórica concreta.

El principio colonial de "se obedece pero no se cumple" —un principio de realismo político que evitó desaciertos y conflictos— había expresado durante tres siglos la adaptación local de las normas emanadas de Madrid frente a una realidad heterogénea que la pretensión de uniformidad imperial no podía disciplinar. La diversidad geográfica, cultural y de densidades de población había obligado a diferenciar la legislación y la gestión administrativa incluso dentro de una misma audiencia. Ese hábito de adaptación regional a la norma central no desapareció con la independencia: se convirtió en un rasgo político duradero.

¿Qué queda abierto?

Quedan tensiones que ninguna interpretación cierra. ¿Cuánto pesan las capitulaciones frente a la geografía en la producción del policentrismo? La cadena de tres cordilleras que atraviesa el territorio compartimenta espacios de un modo que habría dificultado la centralización incluso bajo otra arquitectura jurídica, y los dos factores son inseparables en la práctica. ¿Y fue el debate centralismo-federalismo del siglo XIX realmente una prolongación de la fragmentación colonial, o una recodificación en clave constitucional de conflictos económicos que habrían encontrado otra forma en cualquier caso? La Constitución de 1886 y la Regeneración de Núñez muestran que el centralismo era políticamente viable cuando las condiciones económicas y las alianzas partidistas lo favorecían.

La geografía política colombiana nació policéntrica no por accidente sino por la coincidencia entre un sustrato cacical fragmentado, una lógica capitular que atomizó la soberanía, y una simultaneidad de huestes que hizo imposible la emergencia de un centro único. La centralidad andina de Bogotá fue una jerarquía contingente dentro de ese policentrismo estructural, sostenida por la instalación de la Audiencia y consolidada a lo largo de dos siglos, pero nunca convertida en hegemonía indiscutible. Colombia no tuvo su Cortés ni su Pizarro porque no había materia prima para ellos, y esa ausencia —simbólica y estructural a la vez— pesa todavía sobre una historia política que ha vivido, desde el siglo XVI hasta hoy, la dificultad de imaginarse desde un solo centro.