La Reforma Constitucional de 1910 y la Unión Republicana

La Reforma Constitucional de 1910 y la Unión Republicana

En octubre de 1910, una Asamblea Nacional reunida en Bogotá promulgó el Acto Legislativo N.° 3, la reforma más profunda que había recibido la Constitución de 1886 desde su expedición. Ese texto abolió la pena de muerte, prohibió las emisiones de papel moneda de curso forzoso, redujo el período presidencial a cuatro años, proscribió la reelección inmediata, entregó a la Corte Suprema el control de constitucionalidad mediante la acción pública y ordenó restablecer la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En la misma sesión, la Asamblea eligió presidente de la República a Carlos E. Restrepo, un empresario antioqueño ajeno al escalafón tradicional de los dos partidos, sostenido por una coalición bautizada Unión Republicana. Aquel doble gesto —una reforma constitucional y un gobierno de coalición— cerró el ciclo autoritario de Rafael Reyes, desmontó los rasgos más duros del hiperpresidencialismo regenerador y ensayó, por primera vez desde la Guerra de los Mil Días, una convivencia pactada entre liberales y conservadores. Que el ensayo durara apenas un cuatrienio, y que en 1914 el conservatismo recuperara el poder por goleada, no borra su significado: fijó las reglas institucionales con las que el país saldría del siglo XIX y expuso los límites de una reconciliación de élites cuyos anclajes sociales eran mucho más estrechos de lo que la memoria republicana quiso admitir.

El mundo del que brota la reforma

La reforma de 1910 no cae del cielo de las buenas ideas. Sale de dos derrotas y de una transformación económica.

La primera derrota fue la Guerra de los Mil Días (1899-1902). La contienda dejó al Partido Liberal quebrado, sin capacidad militar ni base electoral suficiente para disputarle el poder al conservatismo, y estampó en la memoria pública un recuerdo indeleble de destrucción. Los líderes liberales que la sobrevivieron —Rafael Uribe Uribe y Benjamín Herrera entre ellos— salieron con lo que la época llamó su adiós a las armas: la convicción de que derrocar al adversario por sublevación era imposible. Del lado conservador, los vencedores comprendieron que gobernar con exclusión absoluta de los liberales resultaba impracticable. La segunda derrota, apenas un año más tarde, fue la pérdida de Panamá en noviembre de 1903. La separación —consumada bajo padrinazgo estadounidense— fue vivida por ambos partidos como un desamparo nacional compartido. De esa doble catástrofe salió un consenso oligárquico: la clase dominante colombiana, dividida durante todo el siglo XIX, coincidió por primera vez en un modelo mínimo de organización estatal y de desarrollo económico.

Sobre ese consenso incipiente se montó el Quinquenio de Rafael Reyes (1904-1909). Reyes gobernó con un programa de concordia nacional que incorporó a liberales derrotados —Uribe Uribe entre ellos, como ministro— y desplegó una obra material considerable: subsidios a la exportación, respaldo a industrias nacientes como la Compañía Colombiana de Tejidos (luego Coltejer) y Cementos Samper, creación de la Escuela Militar en 1907, división del país en treinta y cuatro departamentos en 1908, con Bogotá erigido como Distrito Especial. Pero Reyes eligió consolidar la concordia con los métodos del autoritarismo. En 1905 disolvió el Congreso y lo sustituyó por una Asamblea Nacional que él mismo integró: dos conservadores y un liberal por departamento, según la fórmula de representación de minorías que la propia asamblea consagró como regla general de un tercio. Esa Asamblea le extendió el período presidencial hasta 1914. Al positivismo latinoamericano de la época, encarnado en Porfirio Díaz y en toda una generación de ejecutivos fuertes con respaldo intelectual, Reyes le añadió una centralización fiscal severa que despojó a los departamentos de sus principales rentas y un experimento monetario fallido. El banco central que creó, dirigido por un allegado personal, no logró estabilizar la circulación bajo patrón oro. El oro amonedado no circulaba; el papel moneda seguía siendo el medio de pago habitual. Las irregularidades en la adjudicación de rentas mineras destinadas a amortizar el papel completaron un cuadro que combinaba modernización con desgaste institucional.

Entre bambalinas económicas ocurría, paralelamente, el desplazamiento decisivo. Hasta 1874, Santander y Cundinamarca originaban prácticamente todo el café que Colombia exportaba: diez mil toneladas anuales, con Santander aportando por sí solo el grueso de una cosecha de 114 mil sacos. Cuatro décadas después, la geografía del grano había cambiado de eje. En 1913, esa participación oriental había caído por debajo de la mitad, mientras la región de colonización antioqueña —Antioquia y Caldas— se acercaba ya al 40% del total, y el volumen absoluto trepaba a sesenta y dos mil toneladas. En Antioquia, el efecto pleno del precio del café se sintió sólo después de 1890, cuando el Ferrocarril de Antioquia ya estaba muy avanzado. Ese café antioqueño, cultivado en fincas pequeñas y medianas, creó por primera vez en el occidente colombiano una masa de propietarios con capacidad de compra —un mercado interno para bienes manufacturados nacionalmente— que hasta entonces no existía. Entre 1890 y 1915 se fundaron en el país las compañías que hacia mediados del siglo concentrarían casi un tercio del patrimonio empresarial total: la base material del empresariado industrial colombiano se estaba echando en esas décadas, con Medellín como epicentro comercial, bancario y textil. Al desmoronarse el Quinquenio, esa clase empresarial tenía por primera vez recursos, intereses estabilizadores y —cosa nueva en la historia republicana— un candidato propio.

La caída de Reyes y el desmonte del Quinquenio

El detonante inmediato de la reforma fue una crisis política de calle. En el marco de las gestiones para normalizar las relaciones con Estados Unidos tras la pérdida de Panamá, el gobierno de Reyes negoció tratados tripartitos entre Colombia, Estados Unidos y Panamá. La opinión pública bogotana los rechazó con virulencia: no toleraba lo que percibía como un reconocimiento de la separación. En marzo de 1909 estallaron manifestaciones masivas en la capital. El día 14, Reyes reasumió el poder que había esbozado renunciar horas antes, declaró estado de sitio y sacó tropas armadas a la plaza central. Fue un gesto de fuerza que no le alcanzó: pocos meses después presentó una renuncia definitiva y abandonó el país semiclandestinamente, embarcado en un buque de la United Fruit Company. La escena —el presidente omnipotente saliendo por un puerto en un barco bananero— condensó el descrédito del proyecto autoritario.

El designado Jorge Holguín ejerció el poder de manera interina. El Congreso eligió luego al general Ramón González Valencia para completar el período que Reyes había abandonado y restableció, entre otras medidas, la vieja división departamental. El 25 de febrero de 1910, el gobierno de González Valencia decretó la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente con poder para introducir las reformas que la opinión pública venía reclamando. La Asamblea fue elegida por los concejos municipales en abril, en un mecanismo de segundo grado que garantizaba representación tanto a las mayorías como a las minorías: dos diputados por la mayoría y uno por la minoría en cada una de las quince circunscripciones. Se reunió en Bogotá el 25 de mayo de 1910.

Entretanto, en 1909 se había creado la Junta de Conversión para amortizar el papel moneda. Era una tarea que Reyes había intentado sin éxito con sucesivos manotazos fiscales: primero comprometió una cuarta parte de las rentas del erario, luego la mitad de todas las rentas nuevas y, ya en 1909, echó mano de las minas de esmeraldas de Muzo y Coscuez, del arrendamiento de Marmato y Supía y de un pequeño porcentaje de los impuestos de importación. Nada de eso bastó. El Banco Central del Quinquenio fue desmantelado. El Congreso de 1909 devolvió a departamentos y municipios la autonomía fiscal que Reyes les había cercenado. Sobre esos rieles administrativos llegó la Asamblea a sus deliberaciones.

La Asamblea de 1910 y el Acto Legislativo N.° 3

La composición del cuerpo constituyente reunió, en un mismo recinto, a nombres que la Guerra de los Mil Días había puesto en trincheras opuestas: Guillermo Quintero Calderón, Rafael Uribe Uribe, Pedro Nel Ospina, Benjamín Herrera. Que el general liberal Uribe Uribe y el general conservador Ospina —hijo del expresidente Mariano Ospina Rodríguez, empresario antioqueño y futuro presidente él mismo— compartieran escaños encarnaba en carne y hueso el pacto que la reforma pretendía institucionalizar.

El Acto Legislativo N.° 3, promulgado el 31 de octubre de 1910, hizo tres cosas simultáneas: recortó al Ejecutivo, blindó a las minorías y sacó de la política ordinaria las decisiones sobre moneda y sobre vida. Redujo el período presidencial de seis a cuatro años y prohibió la reelección para el período inmediatamente siguiente: la figura del caudillo prolongado, tan característica del régimen regenerador y del Quinquenio, quedaba jurídicamente cerrada. Abolió la pena de muerte, elevó a rango constitucional la prohibición de emitir papel moneda de curso forzoso —clausurando por vía de norma superior el mecanismo con que el Banco Nacional había abusado desde 1894, superando sistemáticamente sus límites de emisión— y estableció la representación de las minorías en los cuerpos colegiados, generalizando la fórmula que la Asamblea de Reyes en 1905 había ensayado como concesión pragmática.

Los dos artículos que más marcarían el diseño institucional colombiano del siglo XX fueron probablemente los referidos al control jurídico del poder. El artículo 41 instituyó la acción pública de inconstitucionalidad y atribuyó a la Corte Suprema de Justicia la guarda de la integridad de la Constitución: cualquier ciudadano podía, desde entonces, pedir la anulación de una ley por vicios de fondo. El artículo 42 ordenó restablecer la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, aunque la ley que lo desarrolló la configuró de forma más modesta que la ambición del texto —cuerpo asesor y competencia jurisdiccional para jueces ordinarios a nivel regional—. La Asamblea creó, además, los departamentos de Atlántico, Norte de Santander y Valle del Cauca, recomponiendo el mapa territorial. Y eligió presidente de la República a Carlos E. Restrepo para el cuatrienio 1910-1914.

La legitimidad del acto residió en algo que la historia constitucional colombiana no había conocido: la Asamblea fue elegida por las municipalidades con representación garantizada de las minorías, a diferencia de las convenciones de 1863 y 1886, ambas surgidas de asambleas de vencedores. Por primera vez, la constitución vigente —o, más exactamente, su reforma sustancial— llevaba en su origen la firma de los derrotados.

Un empresario antioqueño en el Palacio de la Carrera

Carlos E. Restrepo era un antioqueño de cincuenta y tres años vinculado por lazos profesionales estrechos al mundo empresarial de Medellín: minería, comercio, industria textil, banca. Había sido el inspirador de la Unión Republicana y convocó a los líderes conservadores antioqueños —Pedro Nel Ospina, Tulio Ospina, Miguel y Eduardo Vásquez, Alejandro Botero, Abraham Moreno, Carlos Vásquez Latorre, Rafael Navarro y Eusse— a formar un movimiento que participó en las elecciones congresionales inmediatamente anteriores a la caída de Reyes. En la Asamblea Constituyente obtuvo la mayoría necesaria y ascendió a la presidencia por elección parlamentaria, no popular.

Su programa era el republicanismo: un gobierno de equilibrio ideológico entre partidos, con garantías constitucionales para la oposición, políticas de estabilización monetaria y fomento industrial, y meritocracia en los cargos públicos en lugar del sistema regenerador de prebendas. Frente a la administración sectaria conservadora que había dominado desde 1886, la Unión Republicana proponía imparcialidad institucional. Su base parlamentaria unía a conservadores históricos —el sector del partido que se había distanciado del nacionalismo autoritario— con sectores del liberalismo orientados por Benjamín Herrera, Eduardo Santos y Luis Cano.

En el terreno económico, el gobierno de Restrepo aprovechó la reanimación del comercio exterior para completar la devolución de rentas a los departamentos que el Congreso de 1909 había ordenado, y en 1912 se expidió un nuevo código fiscal con normas sobre preparación, expedición, fuerza restrictiva, liquidación y ejecución del presupuesto. La estabilización monetaria, apoyada en la prohibición constitucional de emitir papel de curso forzoso y en la Junta de Conversión, avanzaba lentamente. La bonanza cafetera hacía el resto: entre 1905 y 1914 la producción exportable creció con rapidez, y los ingresos fiscales asociados —directa o indirectamente— al café permitieron al Estado colombiano superar la penuria crónica que lo había acompañado desde la Independencia.

La coincidencia entre el ascenso de Antioquia al poder político nacional y la consolidación del café como primer producto de exportación del país no fue casual. Durante todo el siglo XIX los políticos antioqueños habían estado notablemente ausentes de la presidencia y de los gabinetes ministeriales: la primera magistratura era territorio de bogotanos, caucanos, cartageneros. La elección de Restrepo en 1910 rompió esa ausencia. Que lo hiciera precisamente cuando el café antioqueño desplazaba al santandereano y cundinamarqués del centro de la economía nacional, cuando el empresariado de Medellín estaba fundando las compañías que reorganizarían la producción manufacturera y cuando ese mismo grupo social se dotaba de un lenguaje político propio —el republicanismo—, indica que las bases materiales del nuevo orden institucional estaban en el occidente cafetero-industrial. La reforma de 1910 fue, entre otras cosas, el momento en que Medellín entró a la escena presidencial.

Las fisuras del pacto

La convivencia republicana empezó a agrietarse casi de inmediato. Apenas mes y medio después de posesionado Restrepo, Felipe Angulo y otros jefes conservadores, en compañía de miembros del clero, organizaron un mitin católico para exigirle que apoyara una revisión restrictiva de la ley de prensa, bajo pretexto de proteger las creencias religiosas de la mayoría. Los periódicos católicos —La Sociedad y La Unidad entre los más ácidos, este último dirigido por Laureano Gómez— atacaron con dureza al gobierno republicano. El propio hermano jesuita del presidente le reclamó por incluir liberales en su gabinete. Restrepo, hombre católico personal pero riguroso en el deslinde entre convicción y cargo, resistió: distinguía con disciplina entre sus creencias íntimas y sus deberes como jefe de Estado.

La ofensiva contra el republicanismo tenía su lógica. La Iglesia Católica —cuya alianza con el Partido Conservador venía de la Regeneración— intervenía sistemáticamente en la política colombiana: condenaba al liberalismo, orientaba el voto de sus fieles, promovía candidatos conservadores para cargos públicos. Un gobierno de equilibrio bipartidista, con liberales en el gabinete y con proyectos como la reforma electoral que Restrepo intentó impulsar —proyecto que quitaba el derecho al sufragio a sacerdotes, policías y soldados—, amenazaba el andamiaje mismo del poder eclesiástico local. La reforma electoral fracasó: las jerarquías afectadas, abiertamente conservadoras, se pasaron a la oposición, y los principales políticos de ambos partidos, los gamonales conservadores locales y la propia Iglesia le dieron la espalda.

Los gamonales, en efecto, resultaron ser aún menos tolerantes que los dirigentes nacionales con la participación liberal en el gobierno. Desde finales de 1910 —el mismo año de la promulgación del Acto Legislativo N.° 3— figuras como Pedro Nel Ospina, Miguel Abadía Méndez y, poco después, José Vicente Concha comenzaron a articular la llamada Concentración Conservadora, una recomposición del partido dirigida explícitamente a recuperar el poder por vías electorales convencionales. Que el mismo Ospina que había firmado la reforma constitucional participara de esa recomposición delata el carácter táctico del pacto: la Unión Republicana fue, para buena parte del conservatismo histórico, una plataforma para desmontar a Reyes y estabilizar el orden institucional, no un compromiso de largo plazo con la convivencia.

En el frente liberal, el bloque reorganizado por Rafael Uribe Uribe mostró mayor fidelidad al gobierno de Restrepo que los conservadores, pero por razones que no auguraban solidez. La adhesión liberal al republicanismo se explicaba menos por convergencia programática que por la ausencia de alternativas y por el temor a una nueva hegemonía conservadora. El liberalismo conservó, de forma cada vez más teórica, la posibilidad remota de una última instancia armada, y su gran capacidad de rearme político se despertaría —irónicamente— años después.

La derrota de 1914 y el fin del ensayo

La elección presidencial de 1914 mostró lo que la crónica cotidiana ya insinuaba. El candidato republicano fue Nicolás Esguerra. El candidato conservador, José Vicente Concha. El resultado fue una derrota aplastante del republicanismo: Concha obtuvo 300.735 votos, Esguerra apenas 36.763. La coalición que había producido la reforma de 1910 recibió menos del 11% del voto.

La asimetría se explica por tres frentes que operaron en simultáneo. La Concentración Conservadora que Concha, Ospina y Abadía Méndez venían tejiendo desde 1910 había reorganizado eficientemente la base electoral conservadora, canalizando el descontento clerical y gamonal contra el gobierno de Restrepo. La Iglesia Católica —cuya influencia sobre el voto rural era enorme— respaldó abiertamente a Concha. Y, más sorprendente aún, Rafael Uribe Uribe, el general liberal, apoyó a Concha. Los motivos íntimos del gesto pertenecen a la anécdota, pero su significado estructural es transparente: el republicanismo, incluso para uno de sus posibles beneficiarios liberales, no había cuajado como identidad política durable.

Uribe Uribe sería asesinado meses después, el 15 de octubre de 1914, en las escalinatas del Capitolio. La Unión Republicana, tras la derrota electoral, se desintegró como fuerza política relevante, aunque no desapareció por completo hasta 1921, cuando Eduardo Santos, director de El Tiempo, regresó formalmente al Partido Liberal.

Estructura y contingencia: por qué se hizo y por qué no duró

La reforma de 1910 y el republicanismo admiten dos lecturas en tensión. Una los presenta como el sello institucional del ascenso cafetero y de un empresariado antioqueño con intereses en la estabilidad: una nueva base económica —el café de pequeña propiedad del occidente, la industria manufacturera de Medellín, el mercado interno de bienes de consumo que aquel café estaba creando— habría producido nuevos intereses políticos y una nueva forma de gobierno. La otra los presenta como una respuesta contingente a la crisis del Quinquenio: sin la revuelta de marzo de 1909, sin la salida de Reyes en un barco bananero, sin la interinidad de Holguín y González Valencia, el mismo empresariado antioqueño y los mismos líderes bipartidistas habrían seguido operando dentro del marco regenerador.

Ambas explicaciones son parcialmente ciertas y ninguna es suficiente. El ascenso cafetero es indispensable para entender por qué apareció una alternativa antioqueña al orden regenerador, por qué el candidato de la reforma fue un empresario de Medellín y no un jurista bogotano, y por qué el programa republicano insistió tanto en estabilización monetaria, fomento industrial y meritocracia administrativa: eran, literalmente, las demandas de una clase productiva en formación. Pero la coyuntura de 1909 —el desprestigio del autoritarismo, el trauma compartido de los Mil Días y de Panamá, la fatiga institucional del Quinquenio— fue la que abrió la ventana por la cual esa clase entró.

La verdadera pregunta es por qué el pacto no duró. Y la respuesta apunta a los límites del republicanismo: fue un acuerdo entre franjas específicas de las élites bipartidistas, no un realineamiento social ni una transformación cultural del país. Las lealtades partidistas heredadas del siglo XIX, ancladas en la Iglesia, en los gamonales locales, en las redes clientelares departamentales, sobrevivieron intactas al Acto Legislativo N.° 3. El café estabilizó la macroeconomía y proveyó recursos fiscales al Estado, pero no disolvió las identidades políticas heredadas de las guerras civiles. Cuando el conservatismo se reorganizó —desde finales de 1910, apenas semanas después de la reforma—, esas lealtades reaparecieron intactas. El republicanismo pudo cambiar el diseño constitucional, pero no la sociología del voto.

Consecuencias inmediatas y de largo plazo

En el corto plazo, la reforma de 1910 abrió una paz interna general, con interrupciones esporádicas de violencia, que se prolongó hasta 1930: el período más largo sin guerra civil que había conocido la Colombia independiente. El café siguió creciendo. En 1932, sobre un total exportado de 191.000 toneladas, la zona de pequeña producción antioqueña generaba el 60,4%, mientras Cundinamarca y Santander habían caído al 24,6%. El desplazamiento del centro económico del oriente al occidente se completó en dos décadas, y con él la consolidación de Medellín como capital industrial.

En el terreno institucional, los pilares del Acto Legislativo N.° 3 sobrevivieron mucho más allá del gobierno que los promulgó. El período presidencial de cuatro años sin reelección inmediata se convirtió en regla estructural del sistema político colombiano y sobrevivió incluso a la Constitución de 1991 —hasta la reforma que autorizó la reelección un siglo después—. La prohibición constitucional de emitir papel moneda de curso forzoso ancló la disciplina monetaria del país y sentó las bases sobre las que en 1923 se levantaría el Banco de la República. La acción pública de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema fue el germen del sistema de control constitucional que Colombia perfeccionaría a lo largo del siglo XX. La representación de las minorías en los cuerpos colegiados se convirtió en principio permanente. La abolición de la pena de muerte se mantuvo. Un legado desproporcionado para un gobierno que duró un cuatrienio y que fue electoralmente derrotado.

En el terreno partidista, la fórmula del gobierno de coalición reaparecería una y otra vez: en 1930, con Enrique Olaya Herrera y su gabinete de Concentración Nacional; en 1945, con la fórmula de transición de Alberto Lleras y las conversaciones de López Pumarejo; y sobre todo en 1958, con el Frente Nacional. La Unión Republicana de 1910 fue el primer eslabón de esa serie de tentativas prácticas de gobierno compartido que respondieron al reconocimiento progresivo de que las diferencias ideológicas entre liberales y conservadores se habían reducido más de lo que sus discursos admitían. Que el ensayo se repitiera cuatro veces en cincuenta años dice algo sobre la persistencia del problema que 1910 quiso resolver, y algo sobre la dificultad de resolverlo por vía puramente institucional.

Queda, al final, una imagen doble. Restrepo perdió en 1914 por goleada, y sin embargo el Acto Legislativo que firmó siguió estructurando el derecho público colombiano un siglo largo después. Los pactos de élites, la reforma lo prueba, son frágiles; las instituciones que dejan pueden ser duraderas. Entre esas dos verdades, aparentemente contradictorias, transcurre buena parte de la historia política de la Colombia moderna.