Separación de Panamá (1903)

Separación de Panamá

El 3 de noviembre de 1903, en la Ciudad de Panamá, una junta de notables encabezada por José Agustín Arango y Manuel Amador Guerrero proclamó la secesión del departamento del Istmo respecto de Colombia. Tres días después, el 6 de noviembre, se firmó el acta de Independencia y se constituyó una Junta provisional de gobierno. Estados Unidos, cuyo cañonero Nashville fondeaba en aguas de Colón desde antes del golpe, reconoció al nuevo Estado con una rapidez sin precedentes en los anales diplomáticos americanos. El episodio, resuelto en horas y sin verdadera batalla, cerró un ciclo de casi ochenta años de vinculación política del Istmo con Bogotá y abrió otro, más largo, en la relación entre Colombia y Washington: un ciclo de resentimiento, de subordinación pactada y, con el tiempo, de doctrina. Su nombre —la pérdida de Panamá— ha funcionado desde entonces como cifra del trauma nacional del siglo XX colombiano.

Un istmo que nunca terminó de ser Colombia

Panamá se había integrado a la Nueva Granada en la tercera década del siglo XIX, arrastrando consigo una identidad institucional antigua y densa. Bajo la administración colonial había tenido Real Audiencia propia, Gobierno Superior, Comandancia General y Superintendencia de Hacienda: cuando alguna de esas prerrogativas era recortada por virreyes o por las audiencias de Santafé, los istmeños recurrían ante la Corte para recuperarlas. Esa tradición autonómica no se disolvió con la independencia; se transmutó en un régimen de agravios frente a Bogotá que atravesó todo el siglo XIX y varios conatos de separación, el más significativo de los cuales, en 1840, mantuvo al Istmo fuera de la unidad nacional durante cerca de un año. Cuando Colombia se orientó parcialmente hacia el federalismo, lo hizo en buena medida arrastrada por la necesidad de darle a Panamá un estatuto especial que reconociera su singularidad.

La lejanía era, ante todo, material. Viajar de Ciudad de Panamá a Bogotá exigía salir al mar, remontar el río Magdalena y encarar los caminos de montaña desde Honda: alrededor de un mes de travesía. A esa distancia física —trescientas leguas, se decía entonces— correspondía una distancia política. Los panameños pagaban impuestos al gobierno central y recibían de él casi nada en hospitales, escuelas, vías o servicios urbanos básicos; el aseo y la salubridad de las ciudades de Panamá y Colón eran, según reconocían las propias autoridades, materias que Bogotá difícilmente podía atender. La vida municipal era prácticamente inexistente, hasta el punto de que se llegó a proponer dar entrada a los extranjeros residentes en las funciones cívicas locales para llenar el vacío.

El agravio tenía además un componente fiscal concreto. La renta del Ferrocarril de Panamá —construido a mediados del siglo XIX y clave para el tránsito interoceánico— llegó a ser el tercer ingreso del Estado colombiano, pero para los istmeños ese flujo drenaba hacia el altiplano una riqueza generada en su territorio. Superponiéndose a todo, una fractura política: los panameños gravitaban hacia los principios y las prioridades del Partido Liberal, mientras que la élite conservadora bogotana miraba con desdén su cultura, sus tradiciones y sus afiliaciones. Cuando en la última década del siglo estallara la Guerra de los Mil Días, esa fractura se volvería operativa.

El sueño francés y la geografía como destino

Sobre ese Istmo pendía, desde 1879, la promesa del canal. Aquel año, Ferdinand de Lesseps —el hombre que había horadado Suez— logró que Colombia le concediera el derecho exclusivo condicional durante 99 años para construir una vía interoceánica. La concesión estipulaba que Colombia retendría plena soberanía sobre el territorio, que la compañía haría un depósito en efectivo y pagaría al Estado el 5% de los ingresos brutos durante los primeros veinticinco años, el 6% en los siguientes veinticinco y el 8% durante los cuarenta y nueve restantes, y que la obra debía completarse en doce años. La construcción comenzó en 1881 y colapsó hacia el final de la década: el terreno, las fiebres, la administración financiera y los costos, cifrados en más de 540 millones de dólares de la época, hundieron la empresa.

De sus ruinas nacieron dos cosas. Una, la Nueva Compañía del Canal de Panamá, cuyo verdadero propósito ya no era terminar el canal sino ganar tiempo para vender la concesión a Estados Unidos, que por entonces estudiaba seriamente construir su propia vía por Nicaragua. Otra, un dato jurídico esencial: entre Colombia y Estados Unidos regía desde 1846 el Tratado Mallarino-Bidlack, firmado el 12 de diciembre de aquel año, que garantizaba a Washington el libre tránsito por el Istmo por cualquier medio existente o futuro y la exención de gravámenes a las mercancías en tránsito, a cambio —y este era el punto crucial— de que Estados Unidos garantizara la neutralidad del Istmo y la soberanía de la Nueva Granada sobre él. El tratado que en 1903 iba a ser la garantía de Colombia contra la agresión terminaría siendo, en manos de Theodore Roosevelt, el instrumento retórico de esa misma agresión.

Colombia después de la guerra: un país sin fuerzas

La Guerra de los Mil Días —del 17 u 18 de octubre de 1899 al 21 de noviembre de 1902— fue el acontecimiento sin el cual la separación de Panamá es incomprensible. Cuando el general Rafael Uribe Uribe firmó la paz en la hacienda Neerlandia y Benjamín Herrera lo hizo poco después a bordo del acorazado Wisconsin, anclado significativamente frente a la costa panameña, Colombia era otra cosa. La red telegráfica y las líneas telefónicas habían quedado destruidas en todo el territorio. El sistema monetario estaba en ruinas: para financiar la guerra, el gobierno había multiplicado la emisión de papel moneda hasta pasar de 40 millones en circulación al inicio del conflicto a cerca de mil millones tres años después, y esa inflación galopante no se controlaría hasta 1907. El gremio cafetero, que soportaba además un impuesto a la exportación impuesto en plena caída de las cotizaciones internacionales, hervía. La devaluación había sido superior al 65% ya entre agosto de 1898 y agosto de 1899, antes de que estallara la guerra: el país entró a la contienda quebrado y salió arrasado.

La devastación política igualó a la económica. El Partido Liberal quedó debilitado como nunca antes, y el conservatismo se aseguró décadas de hegemonía. Pero también el gobierno vencedor había sido inestable: en julio de 1900, en plena guerra, los conservadores históricos derrocaron al presidente Manuel Antonio Sanclemente e instalaron al vicepresidente José Manuel Marroquín, un hombre de setenta y siete años que iba a firmar, tres años más tarde, el rechazo formal del tratado del canal. La estrategia liberal en la fase final del conflicto se había concentrado en ataques sorpresivos desde la costa Caribe y desde el propio departamento de Panamá, esencialmente liberal, lo que incrementó las hostilidades entre el Istmo y la Bogotá conservadora. Terminada la guerra, Colombia era un Estado con las arcas vacías, el telégrafo destrozado, el ejército agotado y las relaciones internas envenenadas. En esas condiciones tenía que negociar con Theodore Roosevelt.

El Tratado Herrán-Hay y el error de agosto

El 22 de enero de 1903 la Compañía Nueva del Canal firmó un acuerdo autorizando la venta al gobierno estadounidense de sus derechos y propiedades en el Istmo, con el compromiso explícito de no menoscabar la soberanía colombiana. Ese mismo día, Tomás Herrán, encargado de la legación colombiana en Washington, firmaba con el secretario de Estado John Hay el instrumento que debía autorizar a Estados Unidos a construir y operar el canal. Lo hizo bajo instrucciones expresas del gobierno de Marroquín de firmar aunque no se lograran mejores condiciones, temiendo que el retardo hiciera que Colombia lo perdiera todo. La conducción diplomática colombiana en Washington era, ella misma, un síntoma del colapso: a Herrán no se le contestaban las notas ni se le remitían las instrucciones que reclamaba.

El Senado de Estados Unidos ratificó el tratado a comienzos de 1903. En Bogotá, la reacción fue distinta. El texto cedía a Estados Unidos derechos de control sobre una franja de tierra a través del Istmo comprometiendo la soberanía nacional, y en agosto de 1903 el Senado colombiano lo rechazó unánimemente. Pesaron argumentos de soberanía, cálculos económicos y disputas políticas internas; el ministro estadounidense en Bogotá, Arturo M. Beaupré, había presionado con lenguaje que ligaba la ratificación al mantenimiento de buenas relaciones bilaterales, y esa presión, en un país recién salido de una guerra civil, tal vez encendió más rechazos de los que domesticó. Fuese cual fuera la mezcla de dignidad y miopía, el resultado fue rotundo: el tratado murió.

La reacción de Roosevelt fue inmediata y su vocabulario público, un documento en sí mismo. Se refirió a los colombianos como contemptible little creatures —despreciables criaturas— y se planteó dos caminos: retomar la opción por Nicaragua o apoyar activamente una separación panameña bajo protección estadounidense. Escogió el segundo.

La conspiración en Panamá

Manuel Amador Guerrero, médico de la Panama Railroad Company, comenzó a conspirar por la separación desde el momento en que se supo del rechazo del tratado. Traía además un agravio personal: había perdido una senaduría por maniobra electoral del hijo del presidente, Lorenzo Marroquín. Reunía las tres circunstancias que hacían de él el agente ideal para el proyecto: vínculo jerárquico con la empresa ferroviaria, redes políticas propias en el Istmo y resentimiento personal contra Bogotá. A su alrededor se articuló una junta que incluyó a José Agustín Arango, Federico Boyd, Nicanor A. de Obarrio, Manuel Espinosa, Carlos C. Arosemena, Tomás Arias y Ricardo Arias, y en cuyo entorno operaba, desde París y Nueva York, Philippe Bunau-Varilla, ingeniero francés y accionista de la compañía del canal, con acceso directo a la Casa Blanca.

La pieza militar era decisiva: el general Esteban Huertas, comandante de las tropas colombianas acantonadas en Panamá, aceptó no oponer resistencia y facilitar la operación. Se ha reportado que recibió por ello 25.000 dólares. El 3 de noviembre, en la mañana, los generales Juan B. Tovar y Ramón Amaya, enviados por Bogotá con refuerzos, llegaron a Ciudad de Panamá. Huertas los recibió, les permitió inspeccionar las tropas y horas después ordenó al capitán Marco Salazar que los arrestara junto con sus oficiales. Salazar cumplió con una escolta breve; los generales colombianos fueron conducidos al cuartel de policía sin oponer resistencia. En las calles de la ciudad se izó la bandera de la nueva República. El 4 de noviembre se proclamó formalmente la independencia y se designó a Bunau-Varilla ministro plenipotenciario del Estado naciente. El 6 se firmó el acta.

El bloqueo naval como acto de gobierno

Nada de lo anterior habría bastado para consumar la separación si Colombia hubiera podido responder militarmente. La imposibilidad de esa respuesta la garantizó el gobierno de Estados Unidos. El Nashville estaba fondeado en aguas de Colón desde antes del golpe; se anunció además que ocho buques más se dirigían al Istmo. Y, sobre todo, el Departamento de Estado declaró —menos de diez meses después de haber firmado el tratado del 22 de enero, que se comprometía a no menoscabar la soberanía colombiana— que las tropas colombianas no tendrían acceso ni a Colón, en la costa Caribe, ni a Ciudad de Panamá, en el Pacífico. La justificación pública fue la defensa de la Panama Railroad Company y del libre tránsito por el Istmo, invocando el Mallarino-Bidlack: el tratado que obligaba a Estados Unidos a garantizar la soberanía de Colombia fue utilizado para impedir que Colombia la ejerciera. Bogotá quedó bloqueada en ambos océanos.

Los intentos militares para recuperar el departamento se estrellaron contra el poder naval estadounidense. Los esfuerzos diplomáticos paralelos no obtuvieron mejor resultado: Washington reconoció al nuevo Estado con una celeridad extraordinaria en los días inmediatamente posteriores al 3 de noviembre, cerrando la puerta a cualquier revisión internacional del acto. El 18 de noviembre de 1903, Bunau-Varilla, en calidad de ministro plenipotenciario de Panamá —cargo que ocupaba desde hacía dos semanas y para un país que apenas existía—, firmó con John Hay el Tratado Hay-Bunau-Varilla, que cedía a Estados Unidos, en la zona del canal, derechos, poderes y autoridad equivalentes a los de un país soberano, excluyendo el ejercicio de esos derechos por parte de Panamá. Los términos que Colombia había rechazado en agosto por gravosos habían sido ampliamente superados en generosidad hacia Washington por el francés que decía representar al nuevo Estado. La operación estaba completa.

La lectura colombiana: derecho internacional y desamparo

Desde Bogotá, la interpretación del episodio se articuló muy pronto en clave jurídica. El proceder de Roosevelt fue calificado como violación de un tratado —el Mallarino-Bidlack— que hería de muerte el derecho público externo. Se invocó, como referencia doctrinal, el principio declarado el 17 de enero de 1871 a propósito del mar Negro: ninguna potencia puede por sí sola liberarse de las obligaciones de un tratado sin el previo consentimiento de la otra parte. Y se denunció que Roosevelt había organizado, con sus asesores y con los abogados de la Compañía del Canal, la compra de autoridades panameñas para facilitar la secesión.

Todo esto era exacto y, políticamente, inservible. Los objetivos estratégicos del poder norteamericano sobre el Istmo estaban determinados por la geografía, la técnica, la economía y el predominio militar, y quedaban cubiertos diplomáticamente por la Doctrina Monroe: personalidades distintas en la Casa Blanca solo habrían podido modificar el estilo, no la sustancia. Rafael Núñez, veinte años antes, había considerado inevitable ese dominio y reconocía haber intentado sin éxito obtener de las potencias europeas una garantía de neutralidad para el canal; las cortes europeas rehusaron sistemáticamente. Colombia llegó a 1903 sin respaldo diplomático multilateral posible, con un ejército exhausto, un Tesoro devastado, un ministro en Washington al que su propia cancillería no escribía, y un Senado que había preferido la dignidad al cálculo. La conjunción era irreversible.

Qué causó, en verdad, la separación

Explicar la pérdida de Panamá por un solo factor es empobrecerla. El autonomismo istmeño era una fuerza estructural, con casi un siglo de manifestaciones, agravios fiscales concretos —la renta ferroviaria—, distancia geográfica insalvable, fractura política con Bogotá y una tradición institucional propia que precedía a la República. Sin esa fuerza, la conspiración de Amador y Arango no habría tenido base social.

La debilidad colombiana era, a su vez, una condición sin la cual el desenlace no habría podido consumarse: un país que salía de tres años de guerra civil, con la moneda destruida, el telégrafo cortado, el Partido Liberal quebrado y el gobierno conservador dividido, no podía sostener una negociación exigente en Washington ni una respuesta militar rápida en el Caribe.

Pero fue la intervención estadounidense la que convirtió esos dos elementos —autonomismo y debilidad— en hecho consumado. Sin el Nashville en Colón, sin el bloqueo de ambos accesos al Istmo, sin el reconocimiento diplomático exprés, la junta separatista habría enfrentado una reacción militar que, por diezmado que estuviera el ejército, difícilmente habría contenido una operación de policía tan modesta como la del 3 de noviembre. Roosevelt no creó el separatismo panameño ni la debilidad colombiana; los aprovechó con precisión operativa. La responsabilidad estructural es compartida; la de que la secesión fuera irreversible en noviembre de 1903 es, principalmente, suya.

El cuerpo colombiano después de la amputación

En Bogotá, la pérdida abrió una crisis política que reordenó al país. Rafael Reyes asumió la presidencia en 1904 con la tarea doble de modernizar el Estado y gestionar el desastre diplomático. Su gobierno subdividió los antiguos estados soberanos —temiendo, con razón, la formación de núcleos regionalistas capaces de replicar el episodio panameño— y en 1908 dividió el país en 34 departamentos. Reyes intentó también, muy temprano, la vía diplomática de la normalización con Estados Unidos: el 28 de febrero de 1905 nombró un ministro plenipotenciario en Washington con el mandato explícito de restablecer el vínculo. La empresa fue políticamente costosa. En el ambiente colombiano de esos años, el solo intento de acercarse a Washington equivalía a una traición al honor nacional, y esa percepción contribuyó de manera decisiva a la caída de Reyes.

La pérdida y la guerra que la precedió tuvieron, sin embargo, un efecto paradójico sobre la política interna: empujaron a la oligarquía colombiana hacia un consenso en torno al modelo de desarrollo y a las formas de organización estatal, favoreciendo la conciliación entre facciones. Los reformistas y los conservadores disidentes que se habían opuesto al Tratado Herrán-Hay capitalizaron la separación para desacreditar el exclusivismo nacionalista y llevar al poder figuras afines a su programa. La República Conservadora que iba a extenderse hasta 1930 se organizó, en buena medida, sobre las cenizas del Istmo.

Externamente, el efecto fue de aislamiento. Colombia quedó desprestigiada, se distanció de Ecuador, Nicaragua y El Salvador, y estuvo a punto de entrar en guerra con Venezuela. Con Estados Unidos se instaló un congelamiento que iba a durar más de una década, alimentado por el desdén público de Roosevelt y por la magnitud de la ofensa.

El Respice Polum y la reparación imposible

La salida de ese congelamiento tuvo un nombre y una doctrina. Marco Fidel Suárez, canciller del gobierno de José Vicente Concha y luego presidente entre 1918 y 1922, encarnó el giro. Como canciller lideró en 1914 la firma del Tratado Urrutia-Thomson: el 6 de abril de ese año, en Bogotá, Colombia y Estados Unidos suscribieron un acuerdo por el cual Washington pagaría 25 millones de dólares como indemnización por la pérdida de Panamá y Bogotá reconocería la soberanía panameña. En el debate parlamentario de abril y mayo de 1914 los conservadores históricos, con Laureano Gómez entre ellos, se opusieron; Suárez condujo la campaña por la aprobación en el Congreso colombiano con la expectativa de la compensación y de la llegada de capital norteamericano.

El Senado de Estados Unidos, sin embargo, no ratificó el tratado. Durante años. En julio de 1916, el presidente Concha aludía todavía a esa demora en un contexto en que la neutralidad de ambos países en la Primera Guerra Mundial marcaba los tiempos de la relación bilateral. Fue en ese lapso cuando Suárez acuñó, como principio rector de la política exterior colombiana, la fórmula del Respice polum —mirar al norte, al Polo—: la aceptación explícita de que el destino geopolítico de Colombia pasaba por Washington. La doctrina no era el reconocimiento de una afinidad sino la lectura, sobria y quizá amarga, de una relación de fuerzas.

La ratificación llegó por vías tortuosas y con un ingrediente que la ensombreció: los intereses petroleros. Durante el proceso, las concesiones De Mares y Barco pasaron a manos de empresas norteamericanas, y la cuestión petrolera funcionó como argumento colombiano para desbloquear finalmente el tratado. La secuencia no fue estrictamente causal, pero sí simultánea y visible. El Congreso colombiano aprobó el tratado modificado por ley del 22 de diciembre de 1921, sancionada durante la presidencia de Jorge Holguín, y el canje de ratificaciones se produjo el 1° de marzo de 1922 en Bogotá, con la firma del canciller Antonio José Uribe. Casi veinte años después del 3 de noviembre de 1903, la cuenta se cerraba nominalmente.

El precio interno del cierre fue alto. Suárez, arquitecto de la reconciliación y del Respice polum, renunció a la presidencia en 1921 en medio de un ambiente político hostil y de la enemistad de figuras como Gómez. Los 25 millones de dólares, cuando finalmente llegaron, no aplacaron el resentimiento nacional ni repararon la relación bilateral en la forma que sus promotores habían imaginado.

Un trauma que dura

La separación de Panamá se instaló en la memoria colombiana como el episodio en el que se hicieron visibles, a la vez, la fragilidad del Estado y la naturaleza de la política internacional en el hemisferio. No fue un rayo en cielo sereno: fue el desenlace previsible —aunque no fatal— de una acumulación de agravios istmeños, de una guerra civil que había vaciado al país por dentro y de una decisión operativa tomada en la Casa Blanca. Que el desenlace pudiera haberse evitado con un Senado menos rígido en agosto de 1903, o con instrucciones más claras a Tomás Herrán, es una hipótesis razonable; que hubiera podido evitarse indefinidamente, dado el peso estructural de Estados Unidos sobre el Caribe, es mucho menos claro.

Del episodio salieron dos legados duraderos. Uno, doctrinal: el Respice polum organizó durante buena parte del siglo XX la política exterior colombiana en torno al vínculo con Washington, no como opción entre varias sino como reconocimiento de un dato geográfico y militar. Otro, sentimental: el antinorteamericanismo latente que atravesó la vida pública colombiana y que hizo, durante más de una generación, políticamente peligroso todo acercamiento visible a Estados Unidos. Los dos legados coexistieron, tensándose, en cada gobierno posterior, y siguen haciéndolo. La pérdida del Istmo, más que un accidente, funcionó como el momento en que Colombia aprendió —de la manera más cara posible— el lugar que le correspondía en el sistema interamericano que estaba naciendo. Ese aprendizaje, todavía hoy, no ha terminado de asimilarse.