Federalismo istmeño y la cuestión de Panamá (Arosemena)

Federalismo istmeño y la cuestión de Panamá

Entre 1863 y 1878, mientras la Constitución de Rionegro convertía a Colombia en una confederación de nueve soberanías, el istmo de Panamá vivió su versión más plena de autonomía institucional: cuatro constituciones propias, un período de independencia de facto entre 1860 y 1862, una economía volcada al tránsito interoceánico y una relación con Bogotá que oscilaba entre el trámite fiscal y el olvido. Justo Arosemena, arquitecto intelectual de ese estatuto, había pensado desde 1852 un federalismo acotado que reconociera la singularidad istmeña sin romper con Nueva Granada; la dinámica desatada por su proyecto produjo algo distinto y más radical. La cuestión panameña de esos quince años no es un preludio pintoresco de la separación de 1903: es el marco donde se cristalizaron —y se hicieron irreversibles— las condiciones estructurales de esa ruptura. Un Estado con vocación soberana propia, atado a un corredor bajo tutela estadounidense desde el Tratado Mallarino-Bidlack de 1846, cuyo diseño constitucional expresó fielmente una desvinculación previa y la hizo, por primera vez, jurídicamente legible.

El istmo antes del federalismo: una unión considerada temporal

La incorporación de Panamá a Colombia nunca fue vivida por los panameños como un destino compartido. Desde temprano se la entendió como una necesidad transitoria, mientras el istmo maduraba para el manejo autónomo de sus intereses. La distancia con Bogotá no era una metáfora: el viaje desde la capital hasta Ciudad de Panamá implicaba salir al mar Caribe, remontar el río Magdalena y coronar los caminos de montaña que subían desde Honda, un mes de trayecto para una capital que la mayoría de panameños no conocería nunca. Antes de que se terminara el Ferrocarril de Panamá en 1855, prácticamente no existía intercambio comercial entre ambas ciudades. El istmo miraba hacia el Caribe, hacia los buques que hacían escala rumbo a California tras el descubrimiento del oro en 1848, hacia los agentes comerciales de Nueva York y Liverpool; Bogotá era una abstracción administrativa que cobraba impuestos y no devolvía casi nada.

Los conatos separatistas se sucedieron a lo largo del siglo XIX. Uno de los más serios ocurrió en 1840 y duró aproximadamente un año. La desafección tenía raíces estructurales: una economía basada en la prestación de servicios de tránsito no se parecía en nada a la economía agraria, minera y artesanal del interior andino; el ethos comercial y cosmopolita del istmo, con su población afrodescendiente numerosa, sus comerciantes extranjeros y su horizonte marítimo, no compartía casi nada con las jerarquías letradas de las mesetas. Los panameños pagaban al gobierno central y no recibían de vuelta hospitales, escuelas, caminos ni infraestructura elemental. Un testimonio de mediados de siglo describía una Ciudad de Panamá sin agua potable suficiente, dependiente de la lluvia y de fuentes escasas y mal conservadas: la capital del istmo, principal punto de tránsito entre dos océanos, vivía en un estado general de abandono urbano.

Sobre esa base preexistente aterrizó, en 1846, un actor que reconfiguró todo. El 12 de diciembre de ese año, Nueva Granada y Estados Unidos firmaron el Tratado Mallarino-Bidlack. A cambio del compromiso norteamericano de garantizar la neutralidad del istmo y el libre tránsito, así como la soberanía granadina sobre él, Washington obtenía el derecho de tránsito sin gravámenes por cualquier vía de comunicación existente o futura, junto con la exención de derechos de importación para las mercancías en tránsito. La historiografía posterior lo leería como el primer protectorado estadounidense sobre Panamá, y como modelo de los que vendrían en Centroamérica, República Dominicana, Haití y Cuba. La soberanía colombiana sobre el istmo quedó formalmente reafirmada y prácticamente hipotecada en el mismo documento.

La construcción del ferrocarril transístmico consolidó esa hipoteca. La concesión, tras las negociaciones fallidas de mediados de la década de 1840 —el contrato De Francisco-Klein firmado el 10 de mayo de 1847 y luego declarado caduco por incumplimiento—, quedó en manos de capitales estadounidenses. La obra se completó en 1855. Desde entonces, la compañía del ferrocarril ejercía una soberanía efectiva sobre la fachada atlántica del istmo: sus decisiones tenían fuerza de ley, y la autoridad granadina en Colón —bautizada Aspinwall por sus dueños norteamericanos— era apenas tolerada, no gobernaba realmente. El incidente conocido como la Tajada de Sandía, el 15 de abril de 1856, cuando una riña entre pobladores locales y viajeros estadounidenses derivó en violencia y en una reclamación formal de Washington a Bogotá, mostró la aritmética del arreglo: la vida cotidiana del istmo se disputaba en un lenguaje que Colombia ya no dictaba.

Justo Arosemena y la invención jurídica del Estado istmeño

En medio de esa realidad de desvinculación económica y tutela geopolítica, un jurista panameño intentó traducir la especificidad istmeña en arquitectura constitucional. Justo Arosemena presentó en 1852, ante el Congreso de Nueva Granada, un proyecto para reunir las cuatro provincias del istmo —Chiriquí, Veraguas, Panamá y Azuero— en un único Estado "federal, soberano, pero no independiente de Nueva Granada". La fórmula, cuidadosamente calibrada, buscaba dotar al istmo de autogobierno pleno en asuntos internos manteniendo su vínculo con la nación en materias como las relaciones exteriores, la organización del ejército y la marina, el correo nacional y la deuda pública. Federalismo acotado: reconocimiento de la singularidad sin ruptura.

El proyecto se paralizó con el golpe militar del 17 de abril de 1854, junto con otras reformas legislativas en curso. Sobrevivió, sin embargo, la idea; y cuando el Congreso reformó la Constitución el 27 de febrero de 1855 mediante un acto adicional, el Estado de Panamá quedó creado como excepción al esquema unitario. La reforma incluyó la cesión de 150.000 hectáreas de tierras baldías dentro de sus límites y, punto crucial, estableció que en el futuro otros estados federales podrían crearse mediante simple ley. Ese detalle técnico abrió las compuertas: Antioquia, Santander, Cauca, Cundinamarca, Boyacá, Bolívar y Magdalena obtuvieron sucesivamente el mismo estatuto, y en 1858 una nueva Constitución consagró el país como Confederación Granadina. Colombia se federalizó, en buena medida, arrastrada por la necesidad de darle un estatuto especial a Panamá.

La paradoja es densa. Arosemena había diseñado un instrumento para su istmo; la lógica interna del instrumento se derramó sobre el resto del país. Y lo que en 1855 era un federalismo dependiente en siete materias clave se transformó, en menos de una década, en el federalismo radical de Rionegro. Arosemena mismo participó en el proceso: coautor de la Constitución de 1853 y luego tratadista de las constituciones colombianas del siglo XIX, fue una de las voces jurídicas más finas del liberalismo del período. Pero la dinámica que desencadenó fue más allá de su diseño original.

Rionegro y la soberanía istmeña llevada al extremo

La Constitución promulgada en Rionegro el 8 de mayo de 1863 organizó el país como una unión a perpetuidad de nueve estados soberanos bajo el nombre de Estados Unidos de Colombia. Fue la primera constitución colombiana que no comenzó "En nombre de Dios", sino "En nombre y por autorización del pueblo y de los Estados Unidos Colombianos": una declaración laica que ya marcaba el tono de la ruptura con el orden hispánico. Su arquitectura llevó el federalismo a extremos que ninguna otra constitución latinoamericana del siglo alcanzó. Los estados soberanos podían ejercer cualquier función no expresamente reservada al gobierno central: levantar sus propias milicias, emitir sus propios sellos postales, determinar quién tenía derecho al voto, adoptar sus propios códigos mineros, de tierras, electorales y civiles. La Constitución solo podía enmendarse por consentimiento unánime de los nueve estados, cláusula que la hizo prácticamente inmodificable. El poder ejecutivo federal quedó reducido a una figura tenue, sin herramientas efectivas para arbitrar los conflictos regionales ni para imponer una autoridad unificada.

Para Panamá, ese diseño fue la consagración jurídica de lo que ya vivía en los hechos. El Estado Soberano de Panamá había sido creado formalmente en 1857, con su primera constitución propia del 27 de octubre de ese año. Entre 1857 y 1877 adoptaría al menos cuatro constituciones: la de 1857, motivada por la creación del Estado; la del 12 de noviembre de 1863, que ajustó el marco istmeño a la nueva constitución nacional; la del 25-26 de noviembre de 1864, fruto de una insurrección local; y la del 15 de septiembre de 1877, resultado de otra conmoción armada que derrocó al gobierno constitucional existente. Cuatro constituciones en veinte años: la cifra dice bastante sobre la volatilidad institucional del régimen, pero también sobre la vitalidad con que los panameños tomaron en serio su condición de soberanos.

El período entre 1860 y 1862 fue el más elocuente. Mientras el resto del país se desangraba en la guerra que llevó a Tomás Cipriano de Mosquera al poder y desembocó en la constitución radical, Panamá permaneció ajena a las contiendas y gozó de plena independencia de facto. Fue la última y más prolongada etapa de separación efectiva antes de 1903. No se declaró la independencia formal, pero durante dos años el istmo funcionó como si Colombia no existiera. La observación es capital: la desvinculación no era una amenaza futura, era una experiencia ya vivida, un músculo político que los panameños sabían usar cuando el contexto lo permitía.

Bajo el marco de Rionegro, hombres como Buenaventura Correoso —figura central del liberalismo panameño y varias veces presidente del Estado— y Pablo Arosemena, sobrino de Justo, ejercieron el gobierno istmeño con considerable independencia. La política interna panameña tenía sus propias facciones, sus caudillos de barrio y de provincia, sus alianzas cambiantes entre liberales y conservadores locales. Las insurrecciones de 1864 y 1877 no fueron ecos apagados de las guerras del interior: fueron conmociones autóctonas, resueltas con constituciones autóctonas.

La renta del ferrocarril y la contradicción fiscal

Entretanto, el vínculo económico entre Panamá y el gobierno central se reducía cada vez más a una cifra: la renta del ferrocarril. Los ingresos del gobierno federal dependían principalmente de las aduanas y las salinas; el tercer rubro, tras esos dos, eran los valores pagados por los cesionarios del Ferrocarril de Panamá. Bogotá extraía del istmo una renta significativa mientras devolvía muy poco en servicios, infraestructura o presencia estatal. La contradicción era transparente: la ficción de la soberanía colombiana sobre Panamá se sostenía, en parte, sobre la utilidad fiscal de esa ficción.

En 1880, el gobierno de Rafael Núñez profundizó la lógica. Negoció un anticipo de la participación estatal en el ferrocarril, recibió un préstamo de dos millones de pesos como avance por veintisiete anualidades futuras y usó los fondos para capitalizar el Banco Nacional. Cuando Panamá se separó en 1903, los pagos aún no se habían reanudado. La operación resumía la relación en un gesto: Colombia empeñaba la renta del istmo para financiar la centralización que terminaría de romper con el istmo.

El sistema tributario que sustentaba la era federal provenía de las leyes de 1850 y 1851, y su lógica librecambista y descentralizada continuó vigente hasta la década de 1880. Pero el federalismo radical añadió una dimensión disolvente: las rivalidades entre estados llevaron a la implantación de aduanas interiores que frenaban el comercio interno. El mercado nacional, ya débil, se resquebrajó. Para Panamá, cuya economía miraba al comercio internacional y al tránsito, esas aduanas interiores importaban poco; para el resto del país, eran una sangría cotidiana. La asimetría económica se traducía en una asimetría política: al istmo el federalismo radical le sentaba bien; al interior, cada vez peor.

Actores y tensiones dentro del régimen federal

Los presidentes de la Unión durante estos años —Mosquera, Manuel Murillo Toro, Santiago Pérez, Aquileo Parra— ejercieron un poder ejecutivo constitucionalmente débil sobre una geografía política volátil. José María Samper contabilizaría después alrededor de cuarenta y dos constituciones o revueltas armadas de carácter local durante los veinticinco años de vigencia del sistema. Uno de los efectos más corrosivos fue el desmonte gradual del ejército libertador. En las regiones, caudillos, terratenientes y curas armaban sus propias tropas paramilitares bajo el mando de "generales", grado al que se llegaba por padrinazgo político, vínculos familiares o cercanía al potentado regional. El monopolio de la violencia legítima —piedra angular de cualquier Estado moderno— quedó pulverizado. El gobierno federal, además, no era un árbitro imparcial: apoyó ilegalmente, a veces con la guardia nacional, a facciones estatales de su preferencia para derribar gobiernos incómodos. Las divisiones internas del Partido Liberal se convirtieron en incentivos estructurales para golpes y revoluciones.

Los conservadores, expulsados del poder nacional, retuvieron dos estados con firmeza —Antioquia y Tolima— y disputaron los otros siete con creciente belicosidad. La política nacional se convirtió en una suma de aritméticas estatales.

En Washington, la mirada era menos convulsa y más constante. Figuras como William Henry Seward, secretario de Estado bajo Lincoln y Johnson, y la larga tradición diplomática que había empezado con negociadores como Charles Biddle en la década de 1830, mantenían el istmo como pieza estratégica del hemisferio. La compañía del ferrocarril hacía la política cotidiana; el Departamento de Estado hacía la política de largo plazo. La Guerra Civil estadounidense entre 1861 y 1865, coincidente con los primeros años del régimen de Rionegro, ralentizó por un tiempo la presión activa; pero la infraestructura de tutela —tratado, ferrocarril, presencia consular, capacidad de intervención— quedó intacta.

Causas estructurales, detonantes coyunturales

Conviene distinguir. La cuestión panameña tenía causas estructurales que ningún arreglo constitucional podía suturar. La primera era la geografía económica: una economía de tránsito interoceánico no compartía intereses con una economía agraria andina. La segunda era la geografía física: el aislamiento del istmo respecto del mundo andino era objetivo, no ideológico. La tercera era la ausencia de Estado colombiano en el istmo: sin escuelas, sin infraestructura, sin presencia policial ni administrativa efectiva, Bogotá era para el panameño medio una entidad recaudadora, no una comunidad política compartida. La cuarta, sobre todas, era la presencia estadounidense: desde 1846 el istmo había dejado de ser plenamente colombiano en términos de soberanía efectiva. Cualquier régimen —federal o centralista, liberal o conservador— habría enfrentado esa realidad.

A esas causas de fondo se sumaron los detonantes coyunturales del período. La Constitución de Rionegro elevó a rango soberano lo que ya era una desvinculación de hecho. Las cuatro constituciones istmeñas entre 1857 y 1877 institucionalizaron una cultura política autónoma, con sus propios liderazgos, sus propias facciones, sus propios códigos. La renta del ferrocarril hizo del istmo una fuente fiscal para Bogotá sin construir contraparte estatal en el terreno. La debilidad del ejecutivo federal impidió al gobierno central desarrollar cualquier proyecto de integración material del istmo con el resto del país. Cada uno de esos elementos, por separado, agravó el problema; combinados, lo hicieron estructural.

La crisis del radicalismo y el horizonte de la Regeneración

Hacia mediados de la década de 1870, el régimen radical entró en crisis. La guerra civil de 1876-1877 la desataron los conservadores contra el gobierno de Aquileo Parra, motivados principalmente por su proyecto de educación laica y obligatoria. Fue el inicio del declive. La consecuencia desastrosa de esa guerra abrió en Antioquia un paréntesis de degradación política que se extendería al periodo siguiente, y en varias regiones el desgaste institucional se hizo irreversible. El mercado interno resquebrajado por las aduanas interestatales, la seguridad de la vida y la propiedad erosionada por los pequeños ejércitos regionales, la incapacidad del ejecutivo federal para imponer orden: todo confluía hacia un cambio de régimen.

Rafael Núñez, cartagenero de origen liberal, articuló ese cambio en alianza estrecha con el Partido Conservador y con Miguel Antonio Caro como ideólogo. Su crítica no atacaba el vínculo con el mercado internacional —ni él ni sus adversarios cuestionaban el modelo agroexportador ni el librecambio como principio— sino la arquitectura política del radicalismo: el racionalismo extremo, el positivismo que pretendía reducir la vida política a razonamientos científicos, la debilidad del Estado central, el laicismo militante, la pulverización de la autoridad. En las elecciones de 1880, Núñez llegó al poder con un programa de retorno a la autoridad y fortalecimiento del gobierno central.

En julio de 1882 formuló una advertencia que se leería después como pronóstico: si el pueblo de Colombia se persuadía de que las instituciones del partido liberal no aseguraban los beneficios prometidos, se abriría camino a una poderosa reacción que ningún esfuerzo podría contrarrestar. La Regeneración —centralización política, administrativa y económica; formación de un ejército nacional; restablecimiento de relaciones armónicas con la Iglesia— sería esa reacción.

Para Panamá, sin embargo, la promesa regeneradora era exactamente el problema. El único marco institucional que hacía tolerable la unión con Colombia era precisamente la soberanía federal que Núñez se proponía revertir. Volver al centralismo significaba, para el istmo, perder la única forma de vínculo con Bogotá compatible con su identidad económica y cultural.

El canal francés y la reactivación de la tutela

Mientras tanto, la geopolítica del istmo se aceleraba. En 1879 se constituyó en París, bajo el liderazgo de Ferdinand de Lesseps, la compañía de inversores franceses que obtuvo de Colombia el derecho exclusivo y condicional por noventa y nueve años para construir un canal a través de Panamá. La concesión incluía un depósito en efectivo y el pago a Colombia del 5% de los ingresos brutos durante los primeros veinticinco años, el 6% en los siguientes veinticinco y el 8% en los cuarenta y nueve restantes, junto con la obligación de llegar a un acuerdo con la Panama Railroad Company y completar la obra en doce años. Colombia retuvo en el papel plena soberanía sobre el istmo.

La construcción arrancó en 1881. En ese momento el gobierno de Estados Unidos reactivó su misión diplomática en Bogotá para monitorear los trabajos: la sola posibilidad de que el canal —bien público hemisférico por excelencia según la doctrina naciente en Washington— quedara en manos francesas puso a la geopolítica estadounidense en alerta permanente. Las dificultades técnicas llevaron a Lesseps a optar por un canal de esclusas cuya construcción fue encargada al ingeniero Gustavo Eiffel, pero los fondos no llegaron y la obra quedó paralizada durante un año y medio. El proyecto se hundió hacia finales de la década de 1880 ante la combinación de terreno difícil, enfermedades devastadoras, inestabilidad política colombiana y problemas financieros. Los inversores franceses constituyeron después la Nueva Compañía del Canal de Panamá, cuyo objetivo real ya no era terminar la obra sino ganar tiempo para traspasar la concesión a Estados Unidos. La compañía original fue disuelta en 1899. En 1901, Colombia inició las negociaciones con Washington que desembocarían en el tratado firmado por Tomás Herrán el 13 de enero de 1903, y de ahí en la separación.

Los acontecimientos posteriores a 1878 exceden el marco de esta pieza. Lo relevante es que las condiciones geopolíticas que harían inevitable el desenlace ya estaban plenamente formadas durante los años del federalismo istmeño: el ferrocarril, el Tratado Mallarino-Bidlack, la presencia consular y comercial estadounidense, la debilidad estatal colombiana en el terreno, la vocación autonómica panameña juridificada en cuatro constituciones sucesivas.

Por qué esta genealogía importa

La narrativa dominante durante décadas presentó la separación de Panamá como una amputación súbita, un despojo perpetrado por Theodore Roosevelt en el marco de la crisis política de comienzos del siglo XX. Esa narrativa ha servido para propósitos identitarios legítimos, pero oscurece la textura real del proceso. La cuestión panameña no fue una sorpresa de 1903 ni una traición aislada de la potencia del norte: fue el desenlace previsible de una desvinculación estructural anterior, articulada institucionalmente durante los años del federalismo radical.

Justo Arosemena había pensado un federalismo que reconociera la singularidad del istmo sin romper con Colombia. La lógica de su diseño se desbordó y produjo Rionegro, un marco donde el Estado Soberano de Panamá ejerció durante quince años una autonomía que confirmaba, más que corregía, su desvinculación previa. Cuando la Regeneración llegó con la promesa de revertir esa soberanía, el istmo perdió el único arreglo institucional que hacía llevadera la unión. Y cuando el canal francés fracasó y Estados Unidos se dispuso a asumir la obra, la tutela geopolítica preexistente encontró por fin la ocasión histórica para convertirse en soberanía formal.

Leer aquellos quince años como génesis y no como preludio permite ver algo que la crónica bogotana suele perder de vista: Panamá fue sujeto, no objeto, de su propia trayectoria. Sus élites intelectuales pensaron su estatuto, sus políticos ejercieron su gobierno, sus poblaciones toleraron o rechazaron a Bogotá con la memoria de una unión considerada, desde el comienzo, temporal. El federalismo istmeño no causó la separación; la hizo legible. Y al hacerla legible, la volvió irreversible cuando el marco que la contenía fue desmontado desde el interior. La historia de Colombia en el siglo XIX no puede narrarse sin ese episodio, y el episodio no puede narrarse honestamente como pérdida súbita: fue un divorcio anunciado durante cincuenta años, formalizado en 1903, prefigurado en cada uno de los quince años que van de Rionegro al ocaso del radicalismo.