La Regeneración como matriz penal-excepcional de larga duración

¿Por qué la excepción ha sido la norma en Colombia? Una genealogía de la matriz penal-excepcional de la Regeneración

En Colombia, cada vez que el Estado decide que un adversario ya no es adversario sino enemigo, echa mano de un repertorio que no inventa: lo hereda. Estado de sitio invocado como rutina, jurisdicción militar sobre civiles, retención administrativa por orden gubernativa, negación del carácter político a quien se alza, delegación de la coerción a cuerpos armados privados o semiprivados. Ese arsenal no vino del cielo ni se activó por primera vez con el Estatuto de Seguridad de 1978, ni con la Ley Heroica de 1928, ni siquiera con la justicia sumaria de Aristides Fernández en 1902. Vino de antes: fue moldeado en el momento fundacional que Miguel Antonio Caro y Rafael Núñez impusieron entre 1886 y 1892, y sobrevivió, con reformas parciales, hasta 1991 —y en sustancia, hasta hoy—.

Imaginemos ese momento fundacional en su escenografía material: un cuarto piso en Bogotá, papel, tinta, la pluma obsesiva de Caro escribiendo el articulado que gobernará al país durante más de un siglo. Ahí, entre 1886 y 1892, con la firma de Núñez y la doctrina de Caro, se fija una gramática excepcional que cada coyuntura autoritaria posterior reactivará y adaptará, precisamente porque el legalismo formal heredado del santanderismo exige que la excepción se vista siempre de norma. La matriz regeneradora, y no las constituciones liberales que la antecedieron ni la que la sucedió, constituye el verdadero molde de larga duración de la economía política del castigo colombiana.

¿Qué se juega en la pregunta?

Preguntar por la matriz de larga duración no es un ejercicio de arqueología constitucional. Se juega ahí la explicación de por qué, en un país cuyas élites se enorgullecen de su legalismo, la excepción ha sido la regla; por qué las reformas liberales de 1910, 1936 y 1991 no lograron desmontar los mecanismos represivos que dicen combatir; por qué el paramilitarismo no aparece como anomalía sino como delegación formalmente autorizada; y por qué el conflicto armado interno se resiste, aún hoy, al reconocimiento pleno de la condición política del insurgente.

Situar el origen del dispositivo en 1886 —y no en 1948, 1965 o 1978— desplaza el peso analítico. No se trata de una desviación autoritaria coyuntural, ni de una importación de la Guerra Fría, ni de un accidente de la Violencia bipartidista. Se trata de una arquitectura jurídica deliberadamente instalada por el sector conservador más doctrinario del siglo XIX, sobre las ruinas del federalismo radical, con propósitos que sus arquitectos —Caro sobre todo— no ocultaron: reintroducir la autoridad, la Iglesia y el orden como fundamentos del Estado, contra el "ultra-individualismo" que atribuían al liberalismo de Rionegro.

¿Cuáles son los términos del debate?

Hay una lectura débil de la continuidad que sostiene que cada ciclo represivo respondió a coyunturas específicas: la Guerra de los Mil Días exigió justicia sumaria, la huelga bananera exigió la Ley Heroica, la escalada guerrillera urbana exigió el Estatuto de Seguridad, y las políticas de Seguridad Democrática respondieron al secuestro masivo y al terrorismo post-11 de septiembre. Cada dispositivo, en esta clave, se explica por su presente y sus enemigos, no por una herencia común.

Frente a ella, la lectura fuerte de la continuidad estructural traza una línea recta desde el artículo 121 de la Constitución de 1886 hasta los decretos de conmoción interior de las últimas décadas, y ve en el paramilitarismo contemporáneo el descendiente directo de las autodefensas autorizadas por el Decreto 3398 de 1965 y la Ley 48 de 1968, que a su vez descenderían de los ejércitos privados de los años veinte y, más atrás, de la incapacidad regeneradora para monopolizar la violencia.

Una tercera lectura, la de la precariedad estatal, desplaza el eje: el dispositivo no se explicaría por la Constitución de 1886 sino por una condición estructural más antigua y más honda, a saber, la debilidad histórica del Estado colombiano para ejercer directamente la coerción sobre un territorio 90% baldío y unas poblaciones "disímiles, inconexas y sin auto-reconocimiento de nación". La Constitución de Rionegro de 1863 había suprimido el ejército nacional; la Ley 20 de 1867 obligó al gobierno de la Unión a guardar neutralidad ante insurrecciones internas. La delegación parapolicial, en esta clave, no es opción ideológica sino necesidad estructural, y el marco regenerador solo la formalizó tardíamente.

Ninguna de las tres es falsa. La tesis que defiendo combina la segunda y la tercera contra la primera, pero con una precisión clave: la Regeneración instaló una gramática excepcional —no un automatismo—, un arsenal jurídico listo para ser activado, que cada élite gobernante reinventó según sus enemigos y sus intereses. La continuidad es real; la reactivación es deliberada. La matriz no se transmite por inercia sino porque ofrece, en cada coyuntura crítica, un vocabulario legal a la mano.

¿Cómo se instaló el dispositivo, 1886-1903?

Miguel Antonio Caro —"místico de la autoridad, obsesivo religioso" para sus detractores más severos, pensador conservador de primera magnitud para los más ecuánimes— redactó buena parte de la Constitución de 1886. El texto abolió el federalismo, restableció la centralización política, amplió el período presidencial a seis años, consagró el confesionalismo católico y ordenó que la educación se organizara conforme a los dogmas de la Iglesia. El Concordato de 1887 selló ese pacto con Roma. Pero la pieza decisiva no fue la confesional sino la excepcional: el artículo 121, que reguló el estado de sitio, y el artículo 28, que autorizó la retención administrativa por orden del gobierno. Ambos han sido calificados por la doctrina como "instituciones cuestionables" del ordenamiento; ambos permitieron, durante casi un siglo, gobernar por decreto en nombre de la excepción.

A eso se sumó, en 1890, el retorno al Código Penal de 1837 y el restablecimiento de la pena de muerte, que el Código liberal de 1873 había abolido. La libertad de prensa, formalmente reconocida, fue asediada por el principio de "responsabilidad" invocado por Núñez y Caro para cerrar periódicos disidentes; el número y vitalidad de la prensa se redujo drásticamente. La política de exclusión del liberalismo de los puestos de mando —Caro fue especialmente severo en este punto— empujó al partido derrotado a la guerra: primero en 1895, luego, con más fuerza y desesperación, en la Guerra de los Mil Días (1899-1902).

El estallido mismo revela la lógica excepcional en marcha. El 28 de julio de 1899, antes de que la guerra empezara, ministros del gobierno en Bogotá ordenaron la detención pública, con despliegue militar, de líderes liberales entre los que estaba Rafael Uribe Uribe, acusados de promover un levantamiento inminente. La opinión pública juzgó la acción como espectacular e innecesaria. Fue solo el prólogo.

Durante la guerra, y sobre todo hacia 1902, el ministro de Guerra Aristides Fernández —gobernador militar de Cundinamarca y director de policía— convirtió el aparato coercitivo en un laboratorio de justicia sumaria. Ordenó a los comandantes administrar ejecuciones inmediatas a prisioneros liberales, montó policía secreta y patrullas nocturnas, autorizó registros sorpresa, ofreció recompensas por información sobre colaboradores guerrilleros, y llenó el Panóptico Central de Bogotá de presos políticos. Cuando Carlos Martínez Silva protestó ante el presidente José Manuel Marroquín por las ejecuciones, fue él quien terminó preso en septiembre de 1902. La ecuación estaba trazada: el rebelde no era interlocutor político sino criminal, y quien defendiera su derecho a serlo compartía su suerte.

El cierre jurídico llegó tras la guerra. Desde 1903, la doctrina oficial negó explícitamente el carácter político de la rebelión armada. El rebelde fue equiparado al delincuente común. Esa decisión —presentada como un giro moderno hacia la concentración del poder público en el Estado— clausuró la posibilidad, existente en el derecho constitucional del siglo XIX y en la práctica de las guerras civiles anteriores, de reconocer beligerancia a los alzados y negociar con ellos como partes. Desde 1903, el insurgente colombiano perdió el estatuto que había tenido durante todo el siglo XIX. Esa pérdida gobierna todavía las dificultades del país para conceder legitimidad a sus adversarios armados: la resistencia sostenida durante décadas a hablar de "conflicto armado interno" en vez de "amenaza terrorista" es hija directa de la doctrina cerrada en 1903.

¿Cómo explicar entonces el intervalo pacífico?

Cualquier lectura honesta de la continuidad debe detenerse en un hecho que la incomoda: entre 1903 y 1946, Colombia vivió su fase más pacífica del siglo. Y la vivió bajo la vigencia plena del ordenamiento constitucional de 1886, con el estado de sitio y la retención administrativa intactos como recursos disponibles. La reforma de 1910, importante en varios frentes —abolió la pena de muerte, redujo el período presidencial a cuatro años, prohibió la reelección inmediata—, no tocó el corazón del dispositivo: el centralismo se mantuvo, el presidencialismo hipertrófico también, la debilidad estructural del Congreso persistió como rasgo característico.

Esto obliga a matizar la tesis fuerte de la continuidad. El dispositivo excepcional no produce violencia por sí solo; requiere ser activado. Entre 1903 y 1946, las élites gobernantes —conservadoras primero, liberales desde 1930— optaron por gobernar sin recurso sistemático a la excepción. El arsenal estaba disponible; no fue usado con intensidad represiva comparable a la de los ciclos posteriores. La matriz regeneradora no es, entonces, causa suficiente de la violencia estatal, pero sí condición de posibilidad de su activación instantánea cuando las élites la juzgan necesaria: existe la gramática, y decidir hablarla o no es un acto político.

Hay, además, un episodio que muestra la elasticidad del mecanismo desde muy temprano. En 1904, el presidente Rafael Reyes disolvió el Congreso y lo reemplazó por una Asamblea Nacional Constituyente de su designación. Gobernó cinco años sin oposición parlamentaria organizada. El marco constitucional de 1886, con su presidencialismo hipertrófico, permitió esa maniobra sin desgarrarse: la excepción encontró en la propia Constitución los mimbres para desactivar temporalmente al legislativo. Reyes fue depuesto, pero el antecedente quedó.

¿Qué hizo de 1928 un laboratorio bananero?

El segundo gran uso del dispositivo llegó a fines de 1928, y no fue casual que ocurriera en el enclave de la United Fruit Company. La compañía funcionaba como "un Estado dentro del Estado": controlaba el ferrocarril, el transporte marítimo, tenía línea telegráfica propia, comisariatos, y en 1921 era dueña del 59% de la tierra productiva e improductiva de la zona bananera del Magdalena. Cuando en diciembre de 1928 los trabajadores se declararon en huelga, el gobierno de Miguel Abadía Méndez decretó medidas de excepción en la región y nombró al general Carlos Cortés Vargas como autoridad militar.

Lo que siguió tuvo la estructura de un experimento sobre lo que podía hacerse con el arsenal disponible. Cortés Vargas declaró oficialmente a los trabajadores "una banda de malhechores" —cerrando doctrinalmente la posibilidad de leer la huelga como conflicto laboral político— y ordenó abrir fuego contra la multitud reunida en la plaza de Ciénaga la noche del 5 al 6 de diciembre. Las cifras de muertos son disputadas: 29 en el enfrentamiento inmediato según algunas fuentes, alrededor de 100 según El Espectador y el consulado estadounidense, con 238 heridos. Otras cifras posteriores, más altas, circulan en la memoria política sin confirmación documental firme.

Lo decisivo no es solo la matanza sino lo que vino después. Cortés Vargas dispuso Consejos de Guerra verbales —jurisdicción penal militar sobre civiles— por indicación de funcionarios y agentes de la propia United Fruit Company. De más de 700 sobrevivientes presos, 136 fueron juzgados militarmente, con penas hasta de 25 años. Y no solo huelguistas: también periodistas, profesores, maquinistas que se negaron a transportar cadáveres, mujeres. La represión se prolongó unos 120 días, con saqueo de la casa sindical, la imprenta y la cooperativa de Ciénaga. El general utilizó, para justificar la rapidez y la violencia, la amenaza de un desembarco de marines estadounidenses.

La lógica del dispositivo se completó con la Ley 69 del 2 de noviembre de 1928 —la "Ley Heroica"—, promulgada semanas antes de la masacre. Tipificó como delito la asociación o reunión con propósito de incitar delitos, fomentar la indisciplina militar, promover la abolición del derecho de propiedad o de la familia por medios subversivos, sostener huelgas ilegales o hacer apología de delitos. El encargado de negocios estadounidense H. Freeman Matheus informó a Washington, semanas antes, que el gobierno colombiano exageraba deliberadamente los daños de la agitación social para conseguir apoyo a la ley y obtener así "mayor autoridad para reprimir disturbios".

La Ley Heroica hizo dos cosas a la vez que resulta imposible separar. Criminalizó el comunismo —o lo que las élites denominaban comunismo, que incluía la organización sindical— y creó un escudo jurídico para la protección armada de los intereses del capital extranjero en los enclaves. Fue, en ese sentido, el primer episodio moderno del acoplamiento entre economía política extractiva y matriz penal-excepcional. La pauta se repetiría entre 1928 y 1932 en toda la cuenca bananera: Guatemala, Honduras, Costa Rica, Panamá, Colombia. El ejército contra el sindicato en los enclaves fue una fórmula regional, no una excepción colombiana. Pero en Colombia se apoyó en una arquitectura jurídica —jurisdicción militar sobre civiles, estado de sitio invocable, criminalización de la asociación política— que ya estaba disponible desde 1886.

¿Cómo se produjo la reactivación mayor entre 1965 y 1978?

El tercer ciclo tuvo dos momentos. El primero, entre 1965 y 1968, fue la instalación jurídica de la Doctrina de Seguridad Nacional en Colombia. Un decreto legislativo promulgado bajo estado de excepción en 1965, y su conversión en legislación permanente por ley tres años después (complementada por el Estatuto Orgánico de la Policía de 1970), autorizaron al Ministerio de Guerra a conformar grupos civiles armados con fines de contrainsurgencia. El artículo 25 del decreto obligaba a los colombianos no comprendidos en el servicio militar a "contribuir al restablecimiento de la normalidad". La lógica cívico-militar —usar a la población civil como auxiliar de inteligencia y coerción— quedó formalmente inscrita en el ordenamiento.

La delegación de la coerción a civiles armados no era invento nuevo: los ejércitos privados habían proliferado en Colombia desde los años veinte como "defensores del orden social", y la incapacidad estatal para monopolizar la violencia en un territorio disperso era condición previa. Pero lo que 1965-1968 hizo fue algo distinto: dotó de forma jurídica permanente a esa delegación, y lo hizo en un marco constitucional —el de 1886, todavía vigente— que ya contenía la gramática excepcional necesaria. La ley no creó el paramilitarismo; le dio arquitectura legal. La precariedad estatal explica la demanda; la matriz regeneradora, la oferta jurídica.

El segundo momento fue el Estatuto de Seguridad expedido por Julio César Turbay Ayala en 1978, en vigencia del estado de sitio y bajo invocación expresa del artículo 121. Fue el pico represivo del siglo XX en tiempos de normalidad constitucional. Endureció las penas por rebelión: de cinco a nueve años para los participantes, de ocho a doce para los líderes. Transfirió a la justicia penal militar el juzgamiento de delitos relacionados con el orden público. Estableció arresto inconmutable hasta por un año para quien ocupara transitoriamente lugares públicos con el fin de presionar decisiones de la autoridad o distribuir propaganda subversiva. Criminalizó formas específicas de protesta social, extendiendo la lógica penal-excepcional a actores sociales no armados.

Bajo su vigencia se documentaron detenciones y torturas contra militantes de organizaciones armadas, sus familias, miembros de partidos políticos, sindicalistas, intelectuales y artistas de izquierda. El Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas conoció, por comunicación presentada por Pedro Pablo Camargo, el caso del asesinato intencional de María Fanny Suárez de Guerrero y otras seis personas en un allanamiento ordenado por el Juzgado 77 de Instrucción Penal Militar el 13 de abril de 1978, bajo el pretexto —nunca probado— de que allí había una persona secuestrada. El Comité concluyó que la privación de la vida fue intencional. El caso condensa el dispositivo completo: jurisdicción militar sobre civiles, excepción normalizada, ejecución extrajudicial, ausencia de proceso.

El Estatuto no vino de la nada. Decretos previos de 1976 y de enero de 1978 ya habían facultado a mayores del ejército e inspectores de policía para sancionar sospechosos, y habían concedido a policías y militares "inmunidad criminal especial" por homicidios cometidos en operaciones contra secuestros, extorsiones o narcotráfico. La acumulación normativa excepcional venía preparándose desde años antes; el Estatuto la coronó.

Turbay operó, además, en el registro dual característico del dispositivo colombiano: represión excepcional de un lado, tratamiento especial al delincuente político y búsqueda de salidas negociadas del otro. Esa dualidad —derecho penal del enemigo más amnistía condicional— atraviesa el período y no es contradicción sino estructura. El mismo régimen que niega politicidad al rebelde para reprimirlo se la reconoce selectivamente para negociar con él cuando le conviene: la aparente contradicción es, en rigor, la técnica de gobierno, porque permite alternar máximas de dureza y de clemencia sobre el mismo cuerpo insurgente sin comprometer la doctrina que lo criminaliza.

¿Cuál es entonces la respuesta?

La Regeneración fue el molde de larga duración de la economía política del castigo colombiana, pero no como maldición inercial sino como arsenal activable. Los cuatro elementos del dispositivo —normalización del estado de sitio, negación de politicidad al rebelde, jurisdicción militar sobre civiles y delegación parapolicial— fueron instalados o consolidados entre 1886 y 1903, y cada ciclo autoritario posterior (1928, 1965-1968, 1978) los reactivó adaptándolos a un enemigo nuevo: el sindicato en el enclave bananero, el comunista de la Guerra Fría, el subversivo urbano, el terrorista post-2001.

La continuidad no es lineal ni automática. Cada reactivación introduce rupturas cualitativas: el rebelde criminalizado de 1903 no es idéntico al huelguista criminalizado de 1928, ni al subversivo del Estatuto, ni al terrorista de la Seguridad Democrática. Los enemigos cambian; el vocabulario legal para procesarlos, no tanto. La reforma de 1910 acotó márgenes pero no tocó la gramática. La Constitución de 1991, con todas sus virtudes garantistas, heredó a la Corte Constitucional un ordenamiento infralegal en el que la excepción seguía siendo accesible mediante figuras como la conmoción interior. El segundo gran ciclo de represión —el que se abrió hacia 1980 y llegó a los años del paramilitarismo consolidado— tiene, además, un rasgo anómalo respecto al primero, la Violencia de los cincuenta: se despliega en paralelo a un proceso de democratización, no contra un régimen democrático destruido.

Las lecturas alternas conservan fuerza, pero como matices, no como refutaciones. La precariedad estatal explica por qué la delegación parapolicial encontró terreno fértil, pero no por qué se le dio forma jurídica reiterada. La economía política del enclave explica por qué la Ley Heroica coincidió con la masacre bananera, pero no por qué la fórmula pudo desplegarse tan rápido: había arquitectura previa. Y las coyunturas —Mil Días, huelga bananera, escalada guerrillera, secuestro masivo— explican los tiempos de activación, pero no el vocabulario, que preexiste.

El paramilitarismo contemporáneo no nace en los años ochenta; sus antecedentes jurídicos están en la normativa de 1965 y 1968, y su prehistoria en la tolerancia estatal a los ejércitos privados desde los años veinte. Pero decir que "nace en la Ley Heroica" fuerza la evidencia: aquella ley criminalizó el comunismo y protegió intereses extractivos, pero no autorizó formalmente grupos civiles armados en los términos del sesenta y cinco. Y el legalismo santanderista residual —esa particular obsesión colombiana con la forma jurídica— no es contradicción de la matriz autoritaria sino su condición de posibilidad. Precisamente porque las élites colombianas necesitan que la coerción se vista de norma, el arsenal excepcional debe estar siempre disponible como derecho. El golpe se disfraza de decreto; la ejecución extrajudicial pasa por Consejo de Guerra verbal; la represión de la huelga se escribe en el Diario Oficial. Ese formalismo particular distingue el caso colombiano del caudillismo abierto de otras latitudes andinas, y explica por qué la excepción aquí no se enuncia como suspensión del derecho sino como su ejercicio pleno.

¿Por qué en Colombia la excepción ha sido la norma? ¿Por qué el rebelde no accede al estatuto político, por qué la protesta social es criminalizada con vocabulario penal, por qué el Estado delega su violencia a cuerpos que se le parecen sin pertenecerle? La respuesta no está en la sociología de la Guerra Fría ni en las coyunturas del conflicto armado interno. Está en aquella habitación bogotana donde, entre 1886 y 1892, con la firma de Rafael Núñez y la pluma de Miguel Antonio Caro, se escribió el vocabulario en el que un siglo después seguían dictándose los decretos, redactándose las sentencias, firmándose las órdenes de allanamiento.