Artículo 78 de Rionegro y el régimen de territorios nacionales (1863)

Artículo 78 de Rionegro y régimen de territorios nacionales

En febrero de 1863, mientras la Convención de Rionegro debatía cómo llevar el federalismo a su extremo más radical, los constituyentes reunidos en aquella población antioqueña incluyeron una cláusula que parecía menor y era, en rigor, el reverso funcional de todo el edificio que estaban levantando. El artículo 78 autorizaba a los estados soberanos a ceder al gobierno general las regiones "escasamente pobladas o habitadas por tribus indígenas", que quedarían sustraídas al régimen constitucional ordinario y sometidas directamente a la administración central. Fue, en la práctica, la partida de nacimiento del régimen de territorios nacionales: Casanare, Caquetá, San Martín y La Guajira —más de la mitad del mapa colombiano— quedaron bajo un estatuto de excepción que convivió durante todo el Olimpo Radical con la soberanía plena que ejercían los nueve estados en el núcleo andino. Fue la cláusula que permitió sostener la ficción federal sin cargar con el problema, insoluble para el siglo XIX colombiano, de administrar la selva, el llano y el desierto.

La periferia antes de Rionegro: veinte años de ensayos administrativos

El artículo 78 no salió del aire radical. Vino de un linaje de intentos por resolver un problema que las élites republicanas venían señalando desde la década de 1840: cómo integrar a la nación regiones que ocupaban más de la mitad del territorio pero apenas contenían fracciones marginales de la población. Los Llanos, la Amazonia, el Chocó, La Guajira y las islas configuraban una geografía inhóspita para el Estado ordinario. Las tierras bajas cubrían el 54 % del país mientras las altas, con apenas el 15 %, concentraban a la mayoría de sus habitantes. La Guajira era una península árida de cerca de 11.875 kilómetros cuadrados donde vivían unos 50.000 wayúu que desde el siglo XVI habían abandonado la caza y la recolección por un pastoreo ganadero nómada; los Llanos se extendían por más de 253.000 kilómetros cuadrados, con una densidad demográfica que las élites bogotanas percibían como casi nula.

El primer diseño institucional para esas regiones vino de la Constitución de 1843, cuyo artículo 167 dispuso que los lugares aislados que no pudieran integrarse a un cantón serían gobernados por leyes especiales. Dos años después, bajo el impulso de José Ignacio de Márquez desde la Secretaría del Interior, el Congreso creó siete "territorios especiales": Caquetá, San Martín, Guajira, Darién, Guanacas, San Andrés y Raposo. Correspondía a las presidencias de Pedro Alcántara Herrán y Tomás Cipriano de Mosquera, sostenidas por la convicción compartida de que el porvenir económico del país estaba en la agricultura tropical y en la explotación de recursos como los del Chocó y los Llanos.

Cada territorio quedó a cargo de un prefecto con atribuciones amplias: regular el comercio, fundar nuevos pueblos, controlar el contrabando y —fórmula recurrente en la legislación decimonónica— promover la "civilización" de los indígenas mediante el apoyo a la actividad misionera. En 1847, el secretario del Interior Alejandro Osorio urgió al Congreso a autorizar que esos prefectos cobraran impuestos a las parroquias locales para financiar iglesias, escuelas, cárceles y caminos, y subrayó la necesidad de enviar misioneros capacitados. Era, en germen, todo el programa que se desplegaría durante los siguientes ochenta años: la periferia gobernada por un funcionario nombrado desde Bogotá, con la Iglesia como socio operativo y con la "civilización" indígena como coartada y como tarea. El experimento apenas fue probado. Los territorios especiales fueron reincorporados a sus provincias de origen sin que se hubiera desplegado un aparato real, pero el molde quedó fundido.

La segunda ola centralista y federal se aceleró en los años cincuenta. La reforma constitucional de 1855 dotó a Panamá de un estatuto federal y abrió la puerta a que otros estados se crearan por simple ley: Antioquia se sumó en 1856; Cauca, Cundinamarca, Bolívar, Magdalena y Santander en 1857. La Constitución de 1858 consagró la Confederación Granadina y dividió la república en ocho estados. Pero el Congreso de 1859, bajo el gobierno conservador de Mariano Ospina Rodríguez, sancionó tres leyes que recortaban esa autonomía —una sobre asuntos electorales, dos que creaban intendentes e inspectores designados desde el poder central para vigilar a los estados—, y encendió la guerra civil de 1860-1862 que Mosquera, aliado con los liberales radicales, terminó ganando.

De esa victoria salió Rionegro.

La Convención y la formulación del artículo 78

Mosquera convocó la Convención en Rionegro por razones que combinaban afinidad política y seguridad militar. Llegó casi un mes antes de que se inauguraran las sesiones, en febrero de 1863, acompañado de una división. Sabía que la composición del cuerpo no le sería plenamente favorable y que tendría que enfrentar a un radicalismo liberal decidido a limitar su influjo personal. El propio liberalismo triunfante estaba fracturado entre mosqueristas y radicales independientes del caudillo, y esa tensión atravesó toda la deliberación.

Tres temas dominaron la Convención: el grado de autonomía de los estados, la duración del período presidencial y las relaciones entre Iglesia y Estado. Sobre el primero, los radicales impusieron su visión con contundencia: nueve estados soberanos podían ejercer todas las funciones no expresamente reservadas al gobierno central, incluido levantar milicias propias, emitir sellos postales y decidir quién votaba. La Constitución solo podía reformarse con el consentimiento unánime de los estados, lo que la volvía prácticamente irreformable. Sobre el segundo, se acordó un período presidencial de apenas dos años sin reelección inmediata, medida pensada explícitamente para contener a Mosquera. Sobre el tercero, se consagró un laicismo agresivo: fue la primera constitución colombiana que no comenzó "En nombre de Dios", y ratificó la política anticlerical que Mosquera venía imponiendo desde 1861 por decreto —tuición de cultos, expropiación de bienes inmuebles de comunidades religiosas, cierre de conventos desobedientes—. Se abolió la pena de muerte, se consagró un catálogo amplísimo de libertades individuales (pensamiento, imprenta, domicilio, trabajo, enseñanza) y se permitió el libre comercio de armas.

En medio de esa arquitectura de soberanías estatales robustas y libertades personales absolutas, el artículo 78 introducía una excepción de otra naturaleza. Autorizaba a los estados a ceder al gobierno general aquellas porciones de su territorio "escasamente pobladas o habitadas por tribus indígenas". Sobre esos espacios, el poder central podía organizar administraciones directas, ajenas al régimen ordinario. No se trataba de una anomalía técnica: era la traducción constitucional de una convicción compartida por conservadores y liberales desde los años cuarenta, según la cual las periferias no podían gobernarse con las formas del autogobierno republicano. Necesitaban tutela.

La cesión operó sobre cuatro grandes bloques. Casanare y San Martín —los Llanos orientales— pasaron del control de Boyacá y de Cundinamarca al gobierno general; el Caquetá, que se extendía nominalmente hasta el Putumayo y el Amazonas, salió de la órbita del Cauca; La Guajira, aunque su desprendimiento formal del Magdalena tomaría décadas, quedó marcada como territorio de vocación central. Los criterios oficiales —población escasa, presencia indígena, aislamiento— eran técnicos en apariencia, pero acumulaban capas de sentido: el llano de vaqueros y wayúu, la selva amazónica de nasa y huitoto, el desierto guajiro de pastores nómadas, todos entraban en la misma categoría constitucional de espacios sobre los cuales la soberanía estatal se disolvía.

Una soberanía geográficamente selectiva

Conviene mirar con detenimiento la operación jurídica. La Constitución de Rionegro proclamó una soberanía estatal casi absoluta en el interior de los nueve estados y a la vez la suspendió sobre la mayor parte del territorio nacional. En el núcleo andino, los estados soberanos podían legislar en materia penal, definir electores, mantener sus propios ejércitos: la fórmula federal en pleno despliegue. En Casanare, San Martín, Caquetá y La Guajira, en cambio, se aplicaba un régimen dictado desde Bogotá, sin representación estatal, sin autonomía municipal comparable, con funcionarios nombrados por el gobierno central. El país tenía dos regímenes constitucionales simultáneos, y el criterio de reparto era demográfico y racial: donde había población blanca y mestiza densa, soberanía estatal; donde predominaban los "salvajes" o los baldíos, gobierno directo.

Esa selectividad geográfica no fue accidental. Reproducía una intuición que el propio Congreso había ensayado en 1845 y que la Constitución de 1843 había esbozado antes: había territorios que las formas republicanas ordinarias no podían asumir. La justificación oficial mezclaba pragmatismo administrativo —no había en el llano ni población ni fisco para sostener un aparato estatal completo— con una filosofía civilizatoria que veía en las poblaciones indígenas objeto de tutela, no sujetos de autogobierno. Al final del siglo, ese discurso se cristalizaría en la Ley 89 de 1890, que determinó cómo debían ser gobernados los "salvajes" que se redujeran a la vida civilizada; en Rionegro, apenas se enunció como cláusula constitucional.

La paradoja se agudiza cuando se observa quiénes eran los constituyentes. Los radicales que en el mismo texto abolían la pena de muerte, garantizaban la libertad de imprenta, permitían el libre comercio de armas y hacían del laicismo bandera —Manuel Murillo Toro, Salvador Camacho Roldán, Aquileo Parra, Santos Acosta, Santos Gutiérrez, Froilán Largacha, Ezequiel Rojas, el propio Mosquera— eran los mismos que inscribían una excepción centralista sobre las periferias racializadas. La contradicción no era ceguera sino coherencia: el federalismo radical se pensaba como sistema para una nación de ciudadanos, y la ciudadanía plena estaba condicionada al proceso de "civilización" que las misiones y las colonias agrícolas debían operar sobre los indígenas. Los territorios nacionales eran, en la lógica del sistema, el espacio donde ese proceso previo debía cumplirse antes de que la soberanía estatal pudiera aplicarse allí.

Los territorios en funcionamiento: 1863-1886

La aplicación práctica del artículo 78 fue más lenta y más incompleta que su formulación. Durante los primeros años, los territorios cedidos operaron con una presencia estatal mínima: prefectos designados desde Bogotá, cuyas atribuciones recordaban las de sus antecesores de 1845 —regular el comercio, controlar el contrabando, apoyar a las misiones, fundar poblados—, gobernaban vastas extensiones sin caminos, sin telégrafo, sin más fuerza pública que ellos mismos y algún destacamento simbólico.

En Casanare y San Martín, la administración se movió de manos varias veces. Los Llanos habían sido caracterizados durante toda la República como una "frontera abierta", una zona inhóspita cuyo control efectivo del Estado había sido siempre bajo y cuya adscripción provincial se había trasladado con frecuencia. Bajo el régimen de territorio nacional, la situación no cambió sustancialmente: el hato llanero mantuvo su estructura social conocida —propietarios que visitaban sus tierras una o dos veces al año, mayordomos a cargo de la administración cotidiana, caporales al frente de manadas, rodeos y matanzas—, y el Estado apenas alcanzaba las cabeceras. Villavicencio, entonces un pueblo modesto en el piedemonte, funcionaba como bisagra entre el altiplano y el llano abierto.

En el Caquetá, la presencia estatal fue todavía menor. Las misiones capuchinas, franciscanas y consolatas, que se desplegarían con más fuerza a fin de siglo, empezaban a instalar sus primeras avanzadas. El territorio, nominalmente cedido, funcionaba como un espacio de baldíos y de economía extractiva incipiente: quinas primero, cauchos después. La región del Vichada y el Putumayo entraban en la misma lógica: mapas oficiales que trazaban jurisdicciones sobre selvas que ningún funcionario había recorrido.

En La Guajira, el régimen fue casi ficticio. La cesión formal desde el Estado del Magdalena se demoraría hasta noviembre de 1898, cuando el Congreso la separó definitivamente del departamento y la declaró intendencia nacional. Durante el Olimpo Radical, los wayúu mantuvieron su autonomía sustancial: el pastoreo nómada, los contratos con comerciantes ingleses, holandeses y venezolanos que traficaban por Riohacha, la circulación por una frontera que existía en los mapas más que en el terreno. El Estado colombiano llegaba a la península como concepto administrativo antes que como práctica.

La economía de esos territorios seguía una lógica de bonanzas extractivas seriales: quinas exportadas a Europa por comerciantes bogotanos que continuaban una tradición de concesiones borbónicas; caucho recolectado en el Caquetá, el Vichada y el Putumayo; maderas, pieles, plumas. La política de baldíos —prácticamente el único mecanismo estatal de distribución de tierras con continuidad desde la Independencia— operaba sobre esos territorios como sobre bienes disponibles: adjudicaciones a acreedores de la deuda pública, compensaciones a militares, concesiones a empresas de colonización, pagos a constructores de caminos. La Ley del 28 de abril de 1848 había autorizado a declarar propiedad de granadinos hasta diez fanegadas cultivadas de baldíos, y la Ley 61 de 1874 —expedida en pleno Olimpo Radical— amplió y consolidó ese reconocimiento, confirmado luego por la Ley 48 de 1882. Los territorios nacionales, al estar bajo administración central directa, eran precisamente los espacios donde el gobierno general podía disponer de la tierra sin interferencia de las oligarquías estatales.

El régimen del artículo 78 no era solo un dispositivo constitucional: era también un instrumento económico. La cesión al gobierno central de las regiones de baldíos y de economías extractivas permitía administrarlas sin que los estados soberanos interpusieran sus propios intereses fiscales o territoriales. La quina, el caucho, las concesiones madereras, las tierras susceptibles de colonización empresarial quedaban disponibles para una asignación centralizada que respondía a los intereses de las élites comerciales del núcleo andino y no a las agendas fiscales de los estados que habían cedido esos espacios. La subordinación periférica al centro andino, en clave económica, era el otro lado de la moneda de la soberanía estatal en el interior.

La Iglesia como socia operativa

Ninguna reconstrucción del régimen de territorios nacionales sería completa sin las misiones católicas, aunque su expresión más plena vendría después de la caída del Olimpo Radical. Durante 1863-1886, la relación fue tensa: el Estado radical, agresivamente laicista, expulsó a los jesuitas, expropió bienes eclesiásticos y sometió los cultos a tuición. Pero incluso los radicales heredaron la fórmula de 1845 que hacía de la actividad misionera el instrumento de "civilización" indígena, y en la práctica los territorios más remotos —el Caquetá, el Putumayo— continuaron siendo escenario de una presencia religiosa que el Estado no reemplazaba con nada.

La consolidación del dispositivo eclesiástico como sustituto funcional del Estado vendría con el Concordato de 1887 y, sobre todo, con la Convención de Misiones de 1902, firmada entre el presidente José Manuel Marroquín y el Vaticano. Ese convenio entregó a las órdenes religiosas autoridad casi absoluta para gobernar, policiar y educar a los nativos en los territorios de misión, control sobre la educación pública de ciudadanos colombianos, acceso ilimitado a baldíos para la colonización y un subsidio anual de 75.000 pesos. Estipuló, además, que ninguna persona inaceptable para los misioneros podía ser nombrada en cargos de autoridad civil, lo que sometía a intendentes y funcionarios a la voluntad de los vicarios y prefectos apostólicos.

Esa arquitectura se armó sobre una idea que ya estaba entera en Rionegro: las periferias indígenas eran espacios de tutela y no de autogobierno, y la "civilización" era condición previa a la ciudadanía. El artículo 78 no nombraba a la Iglesia, pero abría el espacio jurídico donde la Iglesia se instalaría medio siglo después con exclusividad. La política anticlerical del radicalismo y la política clerical de la Regeneración fueron formas opuestas de gestionar el mismo problema —cómo gobernar territorios que el Estado no podía gobernar— y compartieron el supuesto de que allí las categorías republicanas ordinarias no se aplicaban.

Las causas: por qué esta cláusula, por qué en Rionegro

Convergen tres capas causales.

La primera, estructural, es demográfica y geográfica. Colombia no tenía en el siglo XIX cómo proyectar soberanía uniforme sobre su territorio. La red de transporte era rudimentaria, la comunicación entre regiones lenta y frágil, y vastas zonas del país carecían de fronteras internas o externas bien definidas, funcionando como "fronteras" —abiertas cuando eran baldíos, cerradas cuando eran latifundios improductivos—. Ningún diseño constitucional, federal o centralista, podía saltar por encima de esa realidad. El artículo 78 fue la respuesta pragmática a una imposibilidad material.

La segunda, ideológica, viene de las élites republicanas desde los años cuarenta. Herrán, Mosquera, Márquez, Osorio pensaron las periferias como espacios de tutela civilizatoria, no como comunidades políticas plenas. La categoría del "indio" —renombrado "indígena" por la legislación republicana sin que cambiaran sus condiciones sociales— seguía siendo objeto de políticas de transformación antes que sujeto de derechos. Desde 1810 se había abolido el tributo indígena, ratificada la medida en Cúcuta en 1821 y consolidada en 1832 tras un breve intento de Bolívar por restablecerlo; pero la abolición del tributo no equivalió a inclusión ciudadana. El artículo 78 tradujo constitucionalmente esa jerarquía civilizatoria heredada.

La tercera, coyuntural, es la propia dinámica de la Convención. Los radicales necesitaban un texto que consagrara la soberanía estatal en los términos más amplios posibles, y a la vez sabían —lo sabía Mosquera, lo sabía Murillo Toro, lo sabía cualquiera con conocimiento del país— que llevar esa soberanía al llano y a la selva era invitar al caos. La cláusula de excepción permitió construir el edificio federal sin que la geografía se le derrumbara encima. Fue, en ese sentido, la condición de posibilidad práctica del radicalismo.

Las consecuencias: fragmentación y proyección

Las consecuencias inmediatas fueron limitadas. Durante los veintitrés años de vigencia de la Constitución de Rionegro, los territorios nacionales operaron con presencia estatal precaria, sin transformaciones administrativas mayores, sin el aparato de intendencias que vendría después. La cesión formal de espacios como La Guajira tomó décadas en concretarse. La vida en el llano, en la selva y en el desierto continuó rigiéndose por sus dinámicas propias —los hatos, las misiones incipientes, los circuitos comerciales indígenas, la economía extractiva—, apenas rozadas por la administración central.

Las de largo plazo, en cambio, fueron decisivas. El artículo 78 estableció una geografía política dual que sobrevivió al Olimpo Radical y se profundizó bajo la Regeneración. El Decreto 392 del 17 de enero de 1893 formalizó la figura de la "intendencia nacional" para los Llanos de San Martín y Casanare, con un intendente nombrado por el presidente. En noviembre de 1898 se creó la Intendencia de La Guajira, separándola de Magdalena. El 20 de septiembre de 1902 se erigió la Intendencia Oriental con capital en Maipures, sobre lo que hoy es el Vichada. Los intendentes reportaban primero al Ministerio de Justicia y, tras la supresión de ese despacho en 1894, al de Gobierno. El régimen dual iniciado con el artículo 78 se consolidó como estructura permanente del Estado colombiano hasta bien entrado el siglo XX: departamentos con autonomía en el interior andino, intendencias y comisarías gobernadas desde Bogotá en las periferias.

Sobre esa arquitectura se montó, además, todo el dispositivo de las misiones. El Concordato de 1887 y la Convención de 1902 entregaron a la Iglesia lo que el artículo 78 había apartado del régimen ordinario. La Ley 89 de 1890 estableció cómo gobernar a los indígenas que se redujeran a la vida civilizada, con la premisa de que la legislación general no les era aplicable. Las capuchinas del Caquetá, las consolatas del Putumayo, las intervenciones sobre los wayúu en La Guajira: todo eso operó dentro del marco que Rionegro había abierto y que la Regeneración perfeccionó. Cuando la fiebre del caucho estalló a fin de siglo y se convirtió en una de las mayores catástrofes demográficas y culturales de los pueblos amazónicos colombianos, ocurrió dentro de un espacio jurídico donde el Estado no estaba y las misiones apenas se estaban instalando: el espacio que el artículo 78 había definido.

Por qué sigue importando

El artículo 78 aparece en las historias generales de la Constitución de 1863 como una nota al margen, opacada por el catálogo brillante de libertades individuales, por la abolición de la pena de muerte, por la irreformabilidad, por el laicismo desafiante. Pero mirarlo con atención permite entender algo esencial sobre la formación del Estado colombiano: su soberanía nunca fue uniforme. Desde el mismo momento en que las élites republicanas intentaron proyectar autoridad sobre el territorio heredado del virreinato, aceptaron —conservadores y liberales, centralistas y federalistas— que existían regiones donde las formas ordinarias del autogobierno republicano no se aplicaban.

Rionegro no inventó ese dualismo, pero lo constitucionalizó. Lo inscribió en el corazón del texto más radicalmente federal de la historia colombiana, precisamente porque sin esa excepción el edificio federal no habría podido sostenerse. Y lo dejó como herencia estructural: cuando la Regeneración desmontó el federalismo y volvió al centralismo unitario en 1886, mantuvo intacta la distinción entre departamentos e intendencias que Rionegro había establecido. Cuando la Constitución de 1991 dio por fin estatus departamental a los antiguos territorios nacionales —Casanare, Meta, Caquetá, La Guajira, Putumayo, Vichada, Amazonas, Guainía, Guaviare, Vaupés—, cerró formalmente un ciclo que había durado ciento veintiocho años y cuya lógica venía de veinte años antes.

Queda por preguntarse hasta qué punto ese cierre formal borró la geografía política que Rionegro había fundado. Los territorios que el artículo 78 sustrajo al régimen ordinario siguen siendo, en buena parte, los espacios donde el Estado colombiano llega tarde, incompleto o solo bajo la forma de la coerción. La cláusula de excepción se levantó, pero la excepción persistió por vías más informales: la debilidad institucional, la delegación de facto en actores privados o armados, la asimetría entre el interior andino y la periferia amazónica, orinocense y guajira. Entender el artículo 78 no es solo reconstruir un episodio del constitucionalismo decimonónico: es identificar el momento en que Colombia se decidió a ser dos países con un solo mapa, y a llamar soberanía a lo que en la periferia fue siempre otra cosa.