El Quinquenio de Rafael Reyes (1904–1909)

El Quinquenio de Rafael Reyes

Entre el 7 de agosto de 1904 y junio de 1909, el general Rafael Reyes Prieto gobernó Colombia bajo la consigna de menos política y más administración. Cinco años que quedarían inscritos en la memoria política como el Quinquenio: un experimento de modernización autoritaria montado sobre las ruinas de la Guerra de los Mil Días y el desprestigio internacional que dejó la separación de Panamá. Reyes disolvió el Congreso, se prorrogó el mandato hasta 1914, dividió el país en 34 departamentos, profesionalizó el ejército, estabilizó el papel moneda, garantizó por primera vez representación a las minorías políticas y terminó huyendo del país en un vapor de la United Fruit Company. Su régimen dejó reformas institucionales que sobrevivirían a su caída y una lección que las élites colombianas aprenderían para el resto del siglo: la modernización por decreto, sin coalición pactada, no se sostiene.

El país que Reyes recibió

En 1902, cuando cesaron los disparos de la Guerra de los Mil Días, Colombia era un país devastado. El conflicto, iniciado el 18 de octubre de 1899, había sido una de las guerras civiles más destructivas del siglo XIX americano. Al costo humano se sumó una inflación galopante alimentada por la emisión desaforada de papel moneda con que el gobierno conservador financió la guerra. El billete perdió valor con velocidad de vértigo y golpeó por igual a artesanos, comerciantes, hacendados y trabajadores. La paz llegó agotada, sin vencedores claros: el Partido Conservador quedó desacreditado por haber gobernado durante el desastre, y el directorio liberal quedó desordenado tras la derrota militar.

Apenas un año después, el 3 de noviembre de 1903, Panamá se separó de Colombia. La causa no fue única: pesaron los intereses del gobierno de Theodore Roosevelt en abrir el canal, las aspiraciones secesionistas históricas del Istmo, el abandono del poder central y el debilitamiento del Estado tras años de guerra. Reyes mismo, que había regresado de París donde estaba en misión oficial cuando estalló la contienda, intentó sin éxito sofocar la revuelta panameña. El resultado fue doblemente humillante: Colombia perdió el territorio y, con él, la posibilidad de negociar en condiciones favorables la ruta interoceánica. Las relaciones diplomáticas con Estados Unidos entraron en un largo período de tensión que solo se cerraría formalmente con el Tratado Urrutia-Thomson, firmado en Bogotá en abril de 1914.

Sobre este paisaje —una hacienda cafetera empobrecida, un fisco quebrado, una moneda envilecida, un Estado desprestigiado en el exterior y odios de guerra todavía frescos en las veredas— se abrió la elección presidencial de 1904. El presidente saliente José Manuel Marroquín, que había asumido por golpe palaciego contra Manuel Antonio Sanclemente en 1900, cerraba un ciclo funesto. La élite necesitaba un nombre que no cargara con la responsabilidad directa del desastre.

El ascenso de un hombre de frontera

Rafael Reyes había construido una biografía a contramano del político bogotano tradicional. En su juventud dirigió expediciones comerciales por el Putumayo, donde perdió a sus dos hermanos: Enrique, el mayor, murió de fiebre; Néstor, el menor, fue devorado por indígenas caníbales de la selva, según el relato que Reyes tardaría años en poder pronunciar en público. Fue después comerciante, empresario del banano desde 1888, senador, miembro del Consejo Nacional de Delegatarios, representante del gobierno en Londres y ministro de Fomento bajo Rafael Núñez. En 1895 obtuvo la victoria decisiva de la batalla de Enciso durante la guerra civil de ese año, y regresó a Bogotá en un recibimiento apoteósico que lo consagró como el militar conservador con más prestigio en pie.

Su ausencia de la Guerra de los Mil Días —estaba en París en misión diplomática cuando estalló y rechazó ser llamado al servicio activo— fue, paradójicamente, su mayor capital político. Podía presentarse como héroe militar sin acarrear el desprestigio del conflicto recién terminado. Reyes se identificaba abiertamente con la figura de Porfirio Díaz como hombre de transición, aunque reconocía que Colombia no era México: le faltaba, decía, la unidad geográfica, la homogeneidad étnica y la fuerza estatal del vecino del norte. El problema nacional, tal como lo formulaba, era construir los fundamentos materiales del Estado.

La elección de 1904 se resolvió por fraude. En la provincia del Gran Magdalena, con capital en Riohacha, se cometió lo que se conoce como el Registro Padilla: se forzó a los electores a firmar boletas en blanco que luego fueron llenadas a favor de Reyes. Una versión atribuye la operación al general Juanito Iguarán, autoridad indígena wayuu; otra habla de un caudillo local inducido por partidarios de Reyes desde Barranquilla. Ambas coinciden en que los votos adulterados fueron los que dieron el triunfo. La candidatura opositora del conservador nacionalista Joaquín F. Vélez, respaldada por Miguel Antonio Caro, había advertido con anticipación que Reyes impondría una dictadura.

El 7 de agosto de 1904 se posesionó y pronunció un discurso que resumía su programa: dejar las armas, olvidar los grados militares de la guerra civil, empuñar los instrumentos de trabajo, mejorar la industria y abrir vías de comunicación hacia el mercado exterior. La consigna que lo acompañaría durante todo el mandato —menos política y más administración— quedó lanzada esa tarde.

El golpe contra el Congreso

El Congreso elegido en 1904 tenía abrumadora mayoría conservadora y estaba dominado por el sector nacionalista de Caro, hostil al presidente. Reyes comprendió rápidamente que ese cuerpo iba a bloquear cualquier reforma sustantiva. En 1905 lo disolvió y lo reemplazó por una Asamblea Nacional cuyos miembros él mismo designaba: dos diputados conservadores y uno liberal por cada departamento. La Asamblea se convirtió en el instrumento con el que gobernaría el resto del período.

Su primer acto de peso fue extender el mandato presidencial de seis a diez años, fijándolo del 1 de enero de 1905 al 31 de diciembre de 1914. En el mismo movimiento se suprimió el Consejo de Estado, y el vicepresidente designado Ramón González Valencia renunció el 9 de marzo de 1905 alegando falta de armonía con el primer mandatario. En pocas semanas, Reyes había desmontado los principales contrapesos institucionales que le imponía la Constitución de 1886.

La operación tuvo también un flanco reformista: la Asamblea Nacional aprobó el principio de representación de minorías en los cuerpos legislativos, garantizando un tercio de los escaños al partido minoritario en toda elección para cuerpo con tres o más curules. Era la primera vez en la historia republicana colombiana que los liberales tenían asegurada, por norma, una participación en el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos municipales. La medida, nacida del mismo decreto que instalaba el poder personal de Reyes, sobreviviría al régimen y se convertiría en una de las claves de la larga paz política que se extendió hasta 1930.

La política de concordia

Reyes acompañó la garantía de minorías con una política de gabinete que rompió medio siglo de exclusión partidista. Llamó a liberales prominentes a cargos de gobierno. Rafael Uribe Uribe, uno de los tres grandes generales liberales de la Guerra de los Mil Días junto a Benjamín Herrera y Justo Durán, recibió una misión diplomática de peso: representar al país como plenipotenciario en Sudamérica. Otros liberales entraron a la Asamblea, a legaciones y a puestos administrativos. La fórmula funcionaba como una democracia de consorcio: la distribución de cargos entre los dos partidos operaba como condición implícita del régimen, incluso en decisiones presentadas como puramente técnicas.

La concordia le costó a Reyes la enemistad activa de los conservadores intransigentes, particularmente los caristas, que veían en cada nombramiento liberal una traición al partido que había ganado la guerra. Presionaron desde la prensa y desde el propio Congreso disuelto para que reversara nombramientos, y en algunos casos lo lograron. Pero el precedente quedó fijado. El Quinquenio inauguró una serie de coaliciones bipartidistas que se repetirían a lo largo del siglo XX —la candidatura de Enrique Olaya Herrera en 1930, la Unión Nacional de Alberto Lleras Camargo en los años cuarenta, el Frente Nacional entre 1958 y 1974— y que se volvieron el patrón colombiano de superación de crisis institucionales.

Trazar de nuevo el mapa

En 1908 Reyes dividió Colombia en 34 departamentos y erigió a Bogotá como distrito especial. La operación había comenzado antes: desde 1904 el gobierno se propuso subyugar los antiguos estados soberanos —Antioquia, Santander, Cauca— para evitar la formación de fuertes centros de presión regional y brotes separatistas como el que había culminado en Panamá. En 1905 se creó el departamento de Caldas segregando territorios de Antioquia y Cauca; le siguieron Nariño, Atlántico, Valle, Huila y otras entidades que rompían las grandes unidades heredadas del federalismo del siglo XIX.

La lógica era doble. Fiscalmente, Reyes despojó a los departamentos de sus principales fuentes rentísticas: las rentas de licores y tabaco, junto con otras estancadas, pasaron al fisco nacional. Políticamente, entidades más pequeñas eran más gobernables desde Bogotá y ofrecían menos plataforma a caudillos regionales. El fraccionamiento del mapa era, en el fondo, una respuesta al trauma panameño: si el centralismo débil había perdido el Istmo, un centralismo fuerte impediría que se perdiera algo más.

Los resultados administrativos fueron desiguales. El ministro de Gobierno Víctor M. Salazar, evaluando lo ocurrido en su Memoria de 1922, reconocería que la legislación del Quinquenio eliminó de un golpe las intendencias existentes y produjo la desintegración del gobierno civil en los territorios nacionales. La intendencia del Meta ilustra bien el desorden: un solo decreto de julio de 1907 rehízo sus límites, cedió parte de su territorio a Boyacá y al efímero departamento de Quesada, erigió las provincias de Arauca y Casanare, y puso todo el conjunto bajo gobierno militar. Fue un patrón: cambios frecuentes, motivados más por cálculos políticos que por criterios geográficos, con una división territorial que en algunos períodos se rehacía cada pocos meses.

Estabilizar la moneda, mover el país

La emergencia económica que Reyes heredó era, ante todo, monetaria. La hiperinflación de los últimos años de la guerra había convertido al peso papel en una unidad de cuenta vergonzosa. La Ley 59 de 1905 fijó el tipo de cambio en cien pesos papel por uno oro y ancló, al menos nominalmente, el valor de la divisa. La conversión plena al patrón oro no se alcanzaría durante el Quinquenio —tendría que esperar hasta 1923, con la creación del Banco de la República—, pero la estabilización de 1905 detuvo la sangría.

El instrumento central de la política monetaria fue el Banco Central, dirigido por José María Pepe Sierra, consuegro y amigo personal de Reyes. El banco administró las finanzas gubernamentales, corrigió déficits presupuestales y facilitó el pago de la deuda externa, aunque con resultados modestos: los billetes que emitió no gozaron de confianza pública y circularon en pequeñas cantidades. Al caer Reyes, el banco perdió sus contratos con el Estado. En Sierra confluían las dos sombras económicas del régimen: la fragilidad de una política monetaria apoyada en un instrumento sin credibilidad plena y la sospecha permanente de que los negocios oficiales se decidían en el círculo íntimo del presidente. Cuando en los últimos años la crítica al régimen se organizó, el Banco Central y su director fueron un blanco recurrente.

La reorganización fiscal fue más profunda. Reyes racionalizó los procedimientos contables y de pago, nacionalizó rentas departamentales y montó un sistema proteccionista que combinó el aumento de aranceles con exenciones a la importación de maquinaria, subsidios directos a empresarios y garantías sobre el rendimiento del capital para determinadas empresas. La industria textil fue la principal beneficiaria: en Antioquia y en la Costa comenzaron a levantarse fábricas que se consolidarían en la década siguiente. En 1907 el gobierno estableció subsidios a las exportaciones de café, apoyando al producto que empezaba a convertirse en el eje de la economía externa colombiana. El alza de los precios internacionales del grano entre 1905 y 1909 acompañó y validó estas políticas: el comercio internacional creció, los ingresos aduaneros aumentaron y el ambiente económico se hizo notoriamente más favorable que el de la posguerra inmediata.

En materia de transporte, Reyes creó el Ministerio de Obras Públicas, amplió el kilometraje ferroviario, extendió la red de carreteras y mejoró las condiciones de navegación por el río Magdalena, manteniendo bajos los fletes. En 1905 se inauguró entre Honda y Mariquita el primer servicio regular de automóviles del país. El programa buscaba integrar el mercado nacional y facilitar el acceso a los puertos: sin una red de comunicaciones eficiente, la producción interior no podía competir en el exterior ni consolidarse hacia adentro. La expansión avanzó, aunque con las limitaciones que imponía la geografía andina y la falta crónica de capital.

En 1905 se renegoció el pago de la deuda externa, en parte para obtener préstamos frescos destinados al transporte. La debilidad exportadora del país y las oscilaciones del mercado cafetero limitaron la capacidad de Colombia para mejorar su posición ante los mercados financieros internacionales. La deuda quedó administrada, no saldada.

Ejército profesional

La Constitución de 1886 ya había establecido el principio del ejército único no deliberante, pero las guerras civiles de 1895 y de los Mil Días habían impedido darle contenido efectivo. Los oficiales colombianos se habían formado en los campos de batalla, sin educación profesional formal y sin especial predisposición a recibirla. Cada guerra civil disolvía y rearmaba las fuerzas según lealtades partidistas.

En 1907 Reyes fundó la Escuela Militar y reorganizó el ejército nacional. Contrató una misión chilena —el ejército chileno era entonces el más profesionalizado de Sudamérica, formado a su vez bajo instrucción prusiana— para dirigir la instrucción. La reforma castrense se propuso crear una oficialidad de carrera, técnicamente calificada y subordinada al poder civil, que sirviera al Estado y no a los partidos. Fue uno de los frutos más duraderos del Quinquenio: cuando Reyes cayó en 1909, la reforma militar continuó bajo el gobierno de González Valencia con la misma misión chilena, y las estructuras básicas del ejército profesional colombiano quedaron asentadas.

La transformación militar formaba parte del programa general de administración por encima de política. Un ejército profesional era, en la lógica de Reyes, condición del orden interno y de la soberanía externa: sin él, ni el Estado podía imponer sus decisiones en los territorios ni podía responder a amenazas fronterizas.

La deuda con Panamá

Ninguna herida diplomática pesaba tanto como la de 1903, y Reyes lo entendió desde el primer día. La política exterior del Quinquenio se organizó alrededor de esa cuenta pendiente: buscar en Washington una forma de resarcimiento que reparara al menos parte de lo perdido, reconstruir la posición internacional del país y, de paso, aliviar el fisco con una indemnización en efectivo. El 28 de febrero de 1905 nombró a Diego Mendoza Pérez como ministro plenipotenciario en Washington, con instrucciones de abrir conversaciones sobre la independencia del Istmo.

Las negociaciones fueron largas y difíciles. Estados Unidos no estaba dispuesto a reconocer responsabilidad alguna en la separación, y Panamá se resistía a aceptar cargas que pudieran interpretarse como reconocimiento de una tutela colombiana. Bogotá, por su parte, no podía firmar un acuerdo que se leyera como venta del territorio perdido. En ese estrecho margen se movieron Mendoza Pérez y sus sucesores durante casi tres años.

En agosto de 1907 se negoció el protocolo Taft-Vásquez Cobo, que preveía transferir a Colombia los primeros diez pagos anuales de 250.000 dólares cada uno que Panamá debía a Estados Unidos bajo el Tratado Hay-Bunau-Varilla, comenzando en 1908 y cubriendo una deuda total de 2,5 millones. Reyes esperaba que el acuerdo aportara indemnización en efectivo y abriera perspectivas comerciales capaces de fortalecer su gobierno y aliviar los problemas financieros del país. El protocolo no fue ratificado y el diferendo quedó abierto. Habría que esperar al Tratado Urrutia-Thomson de abril de 1914 —firmado años después de la caída de Reyes— para que Colombia reconociera formalmente la soberanía panameña y se cerraran los desacuerdos pendientes con Estados Unidos.

Paralelamente, Reyes trabajó en tratados fronterizos con los países vecinos y en la reparación de las relaciones con Venezuela, deterioradas por la Guerra de los Mil Días y por los apoyos que ambos gobiernos habían prestado a los rebeldes del otro lado. La diplomacia fue uno de los frentes donde el Quinquenio quiso mostrar que Colombia había vuelto al concierto de naciones. El costo político de esa apuesta, no obstante, lo cobrarían las calles de Bogotá en marzo de 1909: lo que Reyes vendía como reparación, la opinión pública lo leyó como capitulación.

La calle contra el régimen

A partir de 1906 el rechazo al autoritarismo de Reyes y a los negocios de amigos y familiares del presidente comenzó a crecer. La disolución del Congreso, la prórroga del mandato, la centralización de rentas, los privilegios del Banco Central de Pepe Sierra, la subordinación de la Asamblea Nacional al presidente y el uso de medidas enérgicas contra los críticos fueron formando un frente opositor que atravesaba a los dos partidos. Nicolás Esguerra por el liberalismo, jóvenes conservadores encabezados por Carlos E. Restrepo y figuras como Enrique Olaya Herrera fueron articulando una crítica que ya no venía de los caristas irreductibles sino de un espacio nuevo: republicanos que aceptaban la representación de minorías y la concordia como principios, pero rechazaban la tutela ejecutiva.

El detonante llegó en marzo de 1909, cuando se hizo público el contenido de los tratados con Estados Unidos que buscaban zanjar el asunto de Panamá aceptando la separación a cambio de compensaciones que la opinión consideró insuficientes. Bogotá se llenó de manifestaciones. Estudiantes universitarios, artesanos y mujeres salieron a las calles a exigir el rechazo de los tratados y la renuncia del presidente. La protesta desbordó los canales institucionales que Reyes había reducido a la mínima expresión. Durante semanas la ciudad vivió en estado de agitación permanente: mítines en las plazas, papeletas clandestinas, cierres de comercios, colegios convertidos en focos de organización. El régimen, que había aprendido a manejar a los caudillos y a los partidos, no supo qué hacer con una multitud que no obedecía a ningún directorio.

El general cedió. En junio de 1909 renunció a la presidencia y abandonó el país de forma semi-clandestina, embarcándose hacia Santa Marta en un barco de la United Fruit Company —la misma compañía bananera con la que él, décadas atrás, había hecho fortuna en el mismo litoral—. Antes había intentado reasumir brevemente el mando; finalmente dejó el poder en manos del designado Jorge Holguín, que ejerció la presidencia como transición.

El Congreso eligió luego a Ramón González Valencia —el mismo vicepresidente que había renunciado en 1905 alegando falta de armonía con Reyes— para terminar el período. González Valencia gobernó hasta 1910 y su principal tarea fue convocar una Asamblea Constituyente que sanara las heridas institucionales del Quinquenio. La paradoja tenía filo: el hombre que había roto con Reyes en el primer año del mandato se encargaba de liquidar sus excesos en el último.

Lo que quedó: 1910 y la Unión Republicana

La Asamblea Constituyente de 1910 fue el balance jurídico del Quinquenio. Sus reformas leen como respuesta punto por punto a los excesos de Reyes: se redujo el período presidencial a cuatro años, se prohibió la reelección inmediata, se estableció la elección popular del presidente, se restableció la responsabilidad presidencial ante el Congreso, se prohibieron expresamente las emisiones de papel moneda de curso forzoso y se abolió la pena de muerte. La reforma no derogó, con todo, lo que Reyes había construido: la representación de minorías siguió en pie, la profesionalización militar continuó, los nuevos departamentos —con ajustes— se mantuvieron. La Asamblea eligió como presidente a Carlos E. Restrepo, dirigente de la Unión Republicana, la nueva fuerza bipartidista que aglutinaba a los opositores moderados de Reyes de ambos partidos y ofrecía una fórmula de coalición explícita: gobierno republicano, respeto a las minorías, orden institucional.

La Unión Republicana fue hija del Quinquenio. Adoptó de él la idea de que el orden requería incorporar a ambos partidos al gobierno, pero rechazó el método unilateral con que Reyes había impuesto esa idea. Sostuvo que la concordia solo era estable si nacía del acuerdo entre los partidos y no de la designación presidencial. El experimento republicano fue breve —Restrepo gobernó hasta 1914 y el bipartidismo tradicional recuperó pronto sus predominios—, pero fijó un patrón que definiría al siglo XX colombiano: la coalición como fórmula de superación de crisis, pactada entre partidos y no impuesta desde el ejecutivo.

Por qué el Quinquenio importa

Sus contemporáneos lo llamaron dictadura. La lectura posterior lo ha visto, en distintos momentos, como retroceso, como paréntesis autoritario o como coyuntura de modernización interrumpida. Detrás de todas las etiquetas hay un hecho: después de casi un siglo de guerras civiles recurrentes, Colombia entró tras el Quinquenio en un largo período de paz interna que se extendería hasta 1930, con violencia política limitada a zonas rurales y a coyunturas electorales. Esa paz —la más larga desde la independencia— se apoyó materialmente en las piezas que Reyes dejó: un ejército profesional que ya no se disolvía con cada campaña electoral, una moneda que había dejado de perder valor cada semana, un fisco nacional con rentas propias, un Ministerio de Obras Públicas trazando la red física del país y, sobre todo, una regla que garantizaba a los perdedores un lugar en la mesa institucional.

El fracaso político del régimen, con todo, enseñó una lección que las élites colombianas retendrían: la modernización por decreto, sin coalición pactada, sin contrapesos institucionales, sin legitimidad parlamentaria, no aguanta. Reyes hizo reformas que sus opositores mismos conservaron, pero cayó porque las hizo sin ellos. La Constitución de 1910 y la Unión Republicana intentaron corregir esa lección desde el otro extremo: coalición, sí, pero por acuerdo entre partidos, no por designación presidencial. Fue el primer ensayo de una fórmula que el resto del siglo se encargaría de repetir con nombres distintos.

Detrás del general que gobernó con mano dura, contrató una misión chilena, dividió los departamentos y renegoció la deuda hay un problema que no ha dejado de acompañar al país: cómo construir Estado en una geografía difícil, con una economía frágil, con élites divididas y con memoria de guerra fresca. Reyes intentó resolverlo concentrando poder. Sus sucesores aprendieron que hacía falta lo contrario, y el país, todavía sangrando por Panamá, decidió que no era ese el camino.