Ley 66 de 1874: juntas civiles y misiones para la reducción indígena

Ley 66 de 1874: juntas civiles y misiones para la reducción indígena

En 1874, bajo el régimen radical, el Congreso de los Estados Unidos de Colombia organizó un programa de reducción y «civilización» de pueblos indígenas con participación de misioneros. La Ley 66 creó juntas con representantes de la Unión, de los estados, de las misiones y de las parcialidades indígenas; confió el orden y la adjudicación de baldíos a comisarios nombrados por el Ejecutivo. Así, un Estado enfrentado con la jerarquía católica por la escuela y los bienes eclesiásticos reservó una función pública a las misiones sin abandonar la dirección civil del programa. El arreglo revela tanto el lenguaje asimilacionista del radicalismo como los límites de su proyecto laico. La autoridad eclesiástica más extensa que conocerían varias fronteras surgió bajo normas y convenios posteriores, sobre todo después de la Regeneración.

El país fracturado del que brota la ley

La Constitución de Rionegro de 1863 fundó los Estados Unidos de Colombia sobre un federalismo extremo: nueve estados soberanos, un gobierno federal debilitado y —hecho no menor— un preámbulo que, por primera vez en la historia constitucional del país, no comenzaba "En nombre de Dios". La Carta radical clausuró una fase y abrió otra. Los liberales que llegaron al poder con Manuel Murillo Toro, Santiago Pérez y Aquileo Parra habían heredado y radicalizado el programa anticlerical iniciado en 1850 por el general José Hilario López, cuando la expulsión de los jesuitas de mayo de aquel año inauguró el ciclo más severo de reformas eclesiásticas de América Latina.

Ese programa se sostenía sobre tres pilares. El primero era el patronato republicano, continuación directa del patronato colonial: el Estado no había abolido su derecho a controlar los nombramientos eclesiásticos; lo había heredado y lo ejercía. La debilidad fiscal y administrativa de la República contrastaba con la fortaleza económica, territorial e institucional de la Iglesia, y las élites liberales entendieron que el control del clero era condición para la construcción del Estado.

El segundo pilar fue la tuición de cultos, que sometió a la Iglesia no solo a vigilancia sino a dependencia del poder civil. Los ministros del clero debían jurar obediencia a la Constitución y las leyes como condición previa para ejercer su ministerio; el que desobedecía podía ser desterrado sin procedimiento judicial. Muchos sacerdotes optaron por cerrar sus iglesias antes que jurar. El arzobispo Manuel José Mosquera, elegido en 1834 por el derecho de patronato, fue desterrado por López tras defender los derechos de la Iglesia; su sucesor, Antonio Herrán, se enfrentó a los gobiernos de López y del general Tomás Cipriano de Mosquera, que lo confinó.

El tercer pilar fue la desamortización de bienes de manos muertas, decretada el 9 de septiembre de 1861 por Tomás Cipriano de Mosquera en su condición de Presidente Provisorio de los Estados Unidos de Nueva Granada. El decreto adjudicó a la nación los bienes inmuebles en manos de corporaciones, congregaciones y sociedades, con el argumento de que su inmovilización obstaculizaba la prosperidad nacional, calculando su valor con referencia a un rédito del 6% anual. La operación combinaba dos motivaciones: liberar capitales inmovilizados para aliviar el tesoro y reducir el poder económico e institucional de la Iglesia. La desamortización se asoció a un aumento de las ventas y precios de la tierra, y a una gradual polarización en la tenencia entre grandes y pequeñas propiedades.

A este edificio se le añadió, en 1870, la reforma educativa que instituyó la enseñanza primaria obligatoria y laica, la empresa educativa más ambiciosa del siglo XIX colombiano, probablemente desproporcionada para los recursos disponibles y decisiva en el enfrentamiento que desembocaría en la guerra civil de 1876. En esa guerra, el gobierno radical atribuyó a los obispos de Popayán, Pasto, Antioquia y Medellín participación en la revolución conservadora y los expulsó del país; en 1877 el Congreso aprobó una ley de sanciones contra la intervención política del clero.

Este era el paisaje: un régimen que había convertido la regulación de la Iglesia y la instrucción laica en asuntos centrales. Tres años antes de expulsar a varios obispos, el Congreso aprobó también una ley que incorporaba misioneros al programa de reducción indígena. La coexistencia de esas políticas exige mirar las competencias concretas que la ley distribuyó entre autoridades civiles y religiosas.

Los territorios nacionales: el afuera del federalismo

El artículo primero de la Constitución de 1863 enumeraba nueve estados soberanos. Los territorios que no formaban parte de ellos tenían un régimen especial y podían ser administrados por la Unión según los mecanismos constitucionales. San Martín y Casanare, por ejemplo, figuraban en las políticas nacionales de colonización; otras zonas indígenas estaban dentro de estados soberanos. La Ley 66 no se limitó a los territorios nacionales: organizó seis corregimientos para misiones que comprendían tanto estados como territorios y exigió, para surtir efecto en los estados respectivos, el asentimiento de sus legislaturas o la cesión territorial.

La decisión de erigir un sistema de territorios nacionales fue controvertida desde el principio. Hacia 1881, el secretario José Araujo la caracterizó como "una imitación ciega y mal concebida" del sistema territorial de los Estados Unidos, que contradecía el principio federalista de control local. El año siguiente, el secretario Adolfo Vargas fue más punzante: calificó de mala política que el gobierno nacional despilfarrara sus escasos recursos "en regiones remotas que para ser dominadas requerirán el sacrificio de muchas generaciones", y argumentó que esos recursos serían más útiles en el interior densamente poblado. Ambos coincidieron en que sus predecesores habían sobreestimado la riqueza de esos territorios: los informes entusiastas de exploradores y periodistas habían creado falsas expectativas de crecimiento rápido que no podía materializarse sin avances tecnológicos y científicos aún inexistentes.

El diagnóstico era demoledor y venía de dentro del propio radicalismo. Araujo estimó que el déficit federal entre 1868 y 1881 fue aproximadamente igual a la suma gastada en los territorios nacionales durante ese mismo período. En otras palabras: la administración civil directa de esas regiones se había comido, peso por peso, el desequilibrio fiscal del Estado radical. Y, tras trece años de gasto, los llanos seguían aislados, la Amazonia inaccesible, La Guajira insubordinada y el Chocó ignorado. Las selvas del Chocó y de la Amazonia permanecerían prácticamente ignoradas por los colombianos hispanohablantes hasta bien entrado el siglo XX. A lo largo de todo el período, y en algunas áreas hasta décadas después, Colombia careció de fronteras internas y externas bien definidas; vastas zonas de estatus transitorio quedaron fuera de una administración pública efectiva.

En esas regiones tampoco faltaban por completo las instituciones. Durante la Colonia, diversas órdenes religiosas habían sostenido misiones en Casanare, el Caquetá y Mocoa, aunque su presencia variaba mucho según el lugar y la época. El gobierno republicano recurrió a esa experiencia, pero en 1874 situó el programa misional dentro de una estructura legal dirigida y supervisada también por funcionarios civiles.

La Ley 66 de 1874 y su dispositivo

La Ley 66 de 1874 pertenece al conjunto normativo expedido bajo el gobierno de Santiago Pérez. En materia de tierras, los artículos 868 a 949 del Código Fiscal de 1873 habían consolidado la doctrina republicana sobre baldíos, y la Ley 61 de 1874 reconoció de forma amplia el derecho de adjudicación a quienes hubieran cultivado tierras públicas, derecho que sería confirmado por la Ley 48 de 1882. El diseño era coherente —baldíos abiertos al colono, resguardos disueltos en el interior, adjudicación como premio al trabajo agrícola— y constituía el reverso económico de la política indígena radical: en las tierras del interior andino, el liberalismo buscaba disolver la propiedad comunal para integrar al indio como propietario individual y ciudadano contribuyente.

En las regiones señaladas por la Ley 66, el Congreso dispuso un programa de reducción y catequización que usaba el vocabulario de «civilización» propio de su tiempo. En la capital de cada corregimiento debía funcionar una junta general con un vocal de la Unión, otro de los estados que aportaran recursos y representantes de la misión. En cada asentamiento habría una junta subalterna formada por el comisario, el maestro, un misionero y un representante de las parcialidades indígenas. El Ejecutivo nombraba al comisario de una terna; a este funcionario correspondían el mantenimiento del orden y la escolta, y debía adjudicar baldíos conforme a la ley y al parecer de la junta. Comisario y misioneros compartían deberes de protección frente al despojo, la violencia y los abusos comerciales. El Estado financiaba el programa, condicionaba los auxilios y recibía informes. La ley dio a las misiones una función decisiva en la reducción, sin convertirlas en dueñas exclusivas de la policía, la escuela, los baldíos ni el gobierno civil.

La geografía prevista era concreta y desigual. La ley mencionó las tribus de San Martín y Casanare; las de La Guajira, la Sierra Nevada y los Motilones; las del Darién; los cunas del Chocó y las del Caquetá, además del Opón y el Carare. Al organizar corregimientos que incluían estados y territorios, no supuso una cesión automática de toda la frontera al gobierno federal ni nombró Putumayo o Vaupés como sedes iniciales de misión. Esos espacios adquirirían otros papeles en etapas posteriores de expansión misional. La cartografía de 1874 debe leerse con los nombres y límites que fijó la propia ley.

Años después, José Araujo y Adolfo Vargas criticaron el gasto y la organización de los territorios nacionales, a los que juzgaban incompatibles con las promesas de autonomía federal. Sus diagnósticos de 1881 y 1882 ayudan a entender los límites del experimento, aunque no prueban que los congresistas de 1874 buscaran transferir la soberanía civil a la Iglesia. La ley documenta una solución mixta: impulso nacional, autoridades estatales, funcionarios civiles y misioneros dentro de un programa común.

Las causas: recursos escasos, civilización y administración mixta

En el dispositivo de 1874 confluyeron factores fiscales, ideológicos y administrativos.

El primer orden de causas fue fiscal y administrativo. El gobierno destinó recursos a la reducción indígena y procuró valerse de instituciones ya presentes en las fronteras. El diagnóstico que Araujo formularía en 1881 —gastos territoriales elevados y resultados modestos— muestra los límites de ese empeño, pero fue posterior a la ley y no puede atribuirse sin más como motivo de sus autores. La Ley 66 no sustituyó la administración civil por misioneros: presupuestó treinta y un mil pesos anuales, distribuyó tareas entre juntas y comisarios y condicionó parte de su eficacia al asentimiento de los estados.

El segundo orden fue ideológico. Autoridades y élites del siglo XIX empleaban categorías como «salvajes» y «tribus peligrosas» para pueblos cuyas formas de vida no encajaban en el ideal de poblamiento sedentario, propiedad individual y enseñanza oficial. Ese lenguaje no describía simplemente a las comunidades: justificaba políticas para transformarlas. La ley articuló misiones, escuelas, ferias, caminos y adjudicaciones de tierras como instrumentos de «civilización», mientras anunciaba medidas contra el despojo y los abusos de los colonos. Su programa combinó tutela, protección legal y asimilación.

Esa combinación explica la aparente contradicción con la escuela laica y la tuición de cultos. El radicalismo quiso controlar a la jerarquía eclesiástica en la política del interior, pero admitió la utilidad de misioneros para un programa que consideraba estatal. La colaboración no significó que toda la población indígena quedara fuera de la ciudadanía ni que la Iglesia recibiera una jurisdicción autónoma comparable a la de los convenios posteriores. Más bien mostró cómo la misma política liberal podía tratar a distintos pueblos mediante reglas de incorporación desiguales.

El tercer factor fue la relación entre el poder federal, los estados y las misiones. La junta general reunía autoridades de los tres ámbitos, y la subalterna incluía también a un representante indígena. El comisario era nombrado por el Ejecutivo; las misiones intervenían en la enseñanza religiosa y en la reducción, sujetas a reglas y recursos públicos. La tensión entre colaboración y subordinación era parte del diseño de 1874. Las fórmulas confesionales de la Regeneración y los convenios del siglo XX ampliarían después el poder eclesiástico, pero no pueden leerse como competencias ya concedidas íntegramente por esta ley.

El alcance efectivo de aquel diseño siguió siendo limitado. Las distancias, la insuficiencia de recursos, los conflictos políticos y la resistencia de los propios pueblos indígenas impidieron que el programa previsto se realizara de manera uniforme. Para medir su importancia conviene separar la arquitectura legal de 1874 de las instituciones que aparecieron después, cuando cambió el equilibrio entre el Estado y la Iglesia.

De la ley de 1874 a los regímenes misionales posteriores

Los resultados inmediatos de la Ley 66 fueron modestos. Su articulado estableció un programa de juntas, comisarios, auxilios y misiones, pero no demuestra por sí solo que se instalara en todos los lugares previstos. La historiografía distingue ese ensayo, con jurisdicción misional subordinada a autoridades civiles, de la expansión de las misiones bajo el orden político posterior a 1886.

La guerra civil de 1876 y la ley de 1877 sobre intervención política del clero agudizaron el conflicto con la Iglesia; la expulsión de obispos mostró la fragilidad de cualquier cooperación. El gobierno de Julián Trujillo (1878–1880) levantó las sanciones y anticipó el giro de la Regeneración. Con la Constitución de 1886 y el Concordato de 1887 cambió también la base jurídica de las relaciones entre el Estado y las misiones: la asociación posterior no fue una simple continuación administrativa de la Ley 66.

El Concordato de 1887, negociado durante la presidencia de Rafael Núñez y firmado en Roma por Joaquín Fernando Vélez y el cardenal Mariano Rampolla, reforzó el lugar público de la Iglesia y vinculó la enseñanza a la doctrina católica. Su artículo 31 permitió celebrar convenios para fomentar misiones sin nueva aprobación del Congreso. Esa cláusula abrió una vía institucional distinta de las juntas civiles previstas en 1874. La desamortización de bienes eclesiásticos, entretanto, no quedó revertida en su totalidad.

La Ley 89 de 1890 estableció reglas específicas para los pueblos descritos entonces como «salvajes» que fueran reducidos a la llamada vida civilizada. Se aprobó ya bajo la Regeneración y dio forma a un régimen diferente del programa radical de juntas y comisarios. También reconoció resguardos y cabildos, herramientas que diversas comunidades indígenas utilizaron posteriormente para defender sus derechos.

El Convenio de Misiones de 1902, firmado entre el presidente José Manuel Marroquín y el Vaticano tras la Guerra de los Mil Días, cerró el ciclo. El convenio otorgó a las órdenes religiosas autoridad absoluta para gobernar, policiar y educar a los indígenas en los territorios de misión; les cedió control sobre la educación pública, autorización para formar haciendas en baldíos entregados por la nación para promover la colonización, y elevó el subsidio oficial a setenta y cinco mil pesos anuales. Estipuló también, en su cláusula más severa, que ninguna persona inaceptable para los misioneros podía ser nombrada en cargos de autoridad civil: intendentes, comisarios y funcionarios territoriales quedaban sometidos al veto de vicarios y prefectos apostólicos. En 1913, una simple queja del delegado apostólico bastó para retirar de su cargo al general Joaquín Escandón, primer comisario del Putumayo. El prefecto apostólico era, además, jefe superior de Policía de los pueblos en proceso de reducción y máxima autoridad en materia de baldíos e inmigración dentro de los territorios de misión. Los opositores liberales objetaron el convenio; Marroquín lo firmó de todos modos.

La diferencia con 1874 fue sustantiva. La Ley 66 había previsto una misión dentro de juntas mixtas y bajo comisarios civiles; el Convenio de 1902 reconoció atribuciones religiosas mucho más extensas sobre educación y autoridad local. Un nuevo convenio se firmó el 29 de enero de 1953 y mantuvo funciones educativas de vicarios y prefectos apostólicos dentro de las condiciones pactadas con el Estado. La continuidad del lenguaje de «civilización» no debe ocultar el cambio en la distribución jurídica del poder.

La ampliación de la autoridad misional se aprecia en una decisión tardía. La Resolución 075 de 1956 en la Comisaría del Vaupés prohibió contratar indígenas para cualquier trabajo sin permiso previo del prefecto apostólico o de un sacerdote delegado. Los misioneros llegaron a retirar trabajadores de campamentos y a disputar con los caucheros durante los años cincuenta y sesenta. En regiones amazónicas, la Iglesia desempeñó funciones estatales en educación y organización territorial. Esas prácticas del siglo XX muestran la magnitud alcanzada por un régimen posterior; no prueban que la Ley 66 hubiera conferido tales potestades en 1874.

Todo eso creció, además, paralelo a la fiebre del caucho y a las atrocidades cometidas en el Putumayo por la Casa Arana. Cuando la explotación cauchera decayó, el sufrimiento de los pueblos indígenas no cesó: el proyecto evangelizador respaldado por el Concordato de 1887 y la Ley 89 de 1890 siguió transformando la vida de los pueblos amazónicos con formas de dominación que sustituyeron y a veces coexistieron con la del caucho.

Por qué la Ley 66 sigue importando

El interés de la Ley 66 de 1874 no está en sus efectos inmediatos, que fueron limitados, sino en lo que revela sobre la arquitectura profunda del proyecto liberal-radical y sobre la forma en que Colombia construyó su relación con las fronteras y con los pueblos indígenas.

La ley revela una modernización liberal atravesada por jerarquías. Mientras el gobierno impulsaba reformas laicas para la instrucción pública, describía a ciertos pueblos indígenas como sujetos de «reducción» y buscaba incorporarlos mediante misiones, escuelas y funcionarios de frontera. No todo territorio nacional era una misión ni toda comunidad indígena quedó bajo la misma regla. Pero el lenguaje de la ley y sus medidas de tutela muestran que el ideal de ciudadanía convivía con formas desiguales de gobierno.

También permite precisar la relación entre radicalismo y Regeneración. Las misiones no nacieron en 1887: tenían antecedentes coloniales y el Congreso radical las incluyó en su programa de 1874. Lo que ese programa no hizo fue concederles el gobierno civil exclusivo. Las normas de 1890, el Concordato y los convenios de 1902, 1928 y 1953 alteraron la posición de la Iglesia frente a funcionarios y escuelas. La continuidad del propósito asimilacionista convivió con una ruptura en las competencias legales.

Por último, la Ley 66 muestra la tensión entre una capacidad estatal limitada y una ambición territorial extensa. El gobierno buscó recursos, personal, información sobre los pueblos y asentamientos estables; para ello combinó comisarios, maestros, representantes indígenas y misioneros. El balance posterior de Araujo y Vargas revela que ese dispositivo no venció las distancias ni resolvió los problemas fiscales. Su fracaso parcial ayuda a entender por qué otras fórmulas de administración misional ganaron fuerza en las décadas siguientes.

La consecuencia de más largo alcance fue institucional. El Estado siguió buscando maneras de gobernar regiones distantes y poblaciones indígenas bajo categorías especiales. La Ley 66 fue uno de esos intentos, condicionado por la participación de los estados y por la presencia civil en las juntas. En el siglo XX, convenios y decisiones administrativas ampliaron el papel eclesiástico en territorios como Putumayo y Vaupés. Es una secuencia histórica, no una cesión única de soberanía que pueda fecharse íntegramente en 1874.

Por eso importa volver al articulado de la Ley 66. El comisario conservaba el orden y la adjudicación de baldíos; el maestro, el misionero y un representante indígena participaban en la junta local; las misiones recibían fondos sujetos a condiciones, y las legislaturas estatales debían asentir para que la ley surtiera efecto en su ámbito. Allí se cruzaron la tutela de pueblos indígenas, la colaboración religiosa y el intento radical de dirigir civilmente una política de frontera. Las atribuciones mucho más amplias de la Iglesia llegaron después. Distinguir ambos momentos permite ver con mayor claridad tanto los límites de la laicidad radical como el alcance propio de la Regeneración.