Ley 66 de 1874 y delegación misional del gobierno de indígenas

Ley 66 de 1874 y delegación misional del gobierno de indígenas

En 1874, en pleno auge del régimen radical, el Congreso de los Estados Unidos de Colombia expidió una ley que entregó a los misioneros católicos el gobierno civil, la instrucción y la reducción de las poblaciones indígenas asentadas en los territorios nacionales. Se trata de un dispositivo jurídico paradójico: el mismo Estado que había impuesto la tuición de cultos, desamortizado los bienes de manos muertas, expulsado obispos y decretado la enseñanza primaria obligatoria y laica delegaba en la Iglesia católica la administración de los llanos del Casanare, el Meta, el Caquetá, el Putumayo, La Guajira, la Sierra Nevada de Santa Marta, el Chocó y el Vaupés. Ese gesto —anticlericalismo pleno para los blancos hispanohablantes, tutela misional para los pueblos indígenas de las fronteras— no fue accidente ni traición al credo liberal, sino la evidencia de que la ciudadanía secular del radicalismo tenía un afuera racial: una franja de país donde el Estado se declaraba impotente y subcontrataba soberanía. La delegación misional radical anticipa así, en su lógica de fondo, el Concordato de 1887 y el Convenio de Misiones de 1902; entre uno y otro régimen hay más continuidad que ruptura sobre los mismos cuerpos y los mismos territorios.

El país fracturado del que brota la ley

La Constitución de Rionegro de 1863 fundó los Estados Unidos de Colombia sobre un federalismo extremo: nueve estados soberanos, un gobierno federal debilitado y —hecho no menor— un preámbulo que, por primera vez en la historia constitucional del país, no comenzaba "En nombre de Dios". La Carta radical clausuró una fase y abrió otra. Los liberales que llegaron al poder con Manuel Murillo Toro, Santiago Pérez y Aquileo Parra habían heredado y radicalizado el programa anticlerical iniciado en 1850 por el general José Hilario López, cuando la expulsión de los jesuitas de mayo de aquel año inauguró el ciclo más severo de reformas eclesiásticas de América Latina.

Ese programa se sostenía sobre tres pilares. El primero era el patronato republicano, continuación directa del patronato colonial: el Estado no había abolido su derecho a controlar los nombramientos eclesiásticos; lo había heredado y lo ejercía. La debilidad fiscal y administrativa de la República contrastaba con la fortaleza económica, territorial e institucional de la Iglesia, y las élites liberales entendieron que el control del clero era condición para la construcción del Estado.

El segundo pilar fue la tuición de cultos, que sometió a la Iglesia no solo a vigilancia sino a dependencia del poder civil. Los ministros del clero debían jurar obediencia a la Constitución y las leyes como condición previa para ejercer su ministerio; el que desobedecía podía ser desterrado sin procedimiento judicial. Muchos sacerdotes optaron por cerrar sus iglesias antes que jurar. El arzobispo Manuel José Mosquera, elegido en 1834 por el derecho de patronato, fue desterrado por López tras defender los derechos de la Iglesia; su sucesor, Antonio Herrán, se enfrentó a los gobiernos de López y del general Tomás Cipriano de Mosquera, que lo confinó.

El tercer pilar fue la desamortización de bienes de manos muertas, decretada el 9 de septiembre de 1861 por Tomás Cipriano de Mosquera en su condición de Presidente Provisorio de los Estados Unidos de Nueva Granada. El decreto adjudicó a la nación los bienes inmuebles en manos de corporaciones, congregaciones y sociedades, con el argumento de que su inmovilización obstaculizaba la prosperidad nacional, calculando su valor con referencia a un rédito del 6% anual. La operación combinaba dos motivaciones: liberar capitales inmovilizados para aliviar el tesoro y reducir el poder económico e institucional de la Iglesia. La desamortización se asoció a un aumento de las ventas y precios de la tierra, y a una gradual polarización en la tenencia entre grandes y pequeñas propiedades.

A este edificio se le añadió, en 1870, la reforma educativa que instituyó la enseñanza primaria obligatoria y laica, la empresa educativa más ambiciosa del siglo XIX colombiano, probablemente desproporcionada para los recursos disponibles y decisiva en el enfrentamiento que desembocaría en la guerra civil de 1876. En esa guerra, el gobierno radical atribuyó a los obispos de Popayán, Pasto, Antioquia y Medellín participación en la revolución conservadora y los expulsó del país; en 1877 el Congreso aprobó una ley de sanciones contra la intervención política del clero.

Este era el paisaje: un régimen que había convertido el anticlericalismo en política de Estado. Y sin embargo, tres años antes de expulsar obispos, el mismo Congreso radical había firmado con la Iglesia un pacto silencioso sobre las poblaciones indígenas de las fronteras. Comprender cómo se articulan ambos gestos exige mirar el otro plano del proyecto radical: los territorios nacionales.

Los territorios nacionales: el afuera del federalismo

El artículo primero de la Constitución de 1863 enumeraba los nueve estados soberanos. Todo lo que quedaba por fuera —el gran arco fronterizo que iba de La Guajira a los llanos, del Chocó a la Amazonia, incluyendo la Sierra Nevada— constituía los territorios nacionales, administrados directamente por el gobierno federal. Allí no había estado soberano, no regía la autonomía local, no vivía la ciudadanía plena del federalismo. Eran, en la definición del propio régimen, regiones bajo tutela.

La decisión de erigir un sistema de territorios nacionales fue controvertida desde el principio. Hacia 1881, el secretario José Araujo la caracterizó como "una imitación ciega y mal concebida" del sistema territorial de los Estados Unidos, que contradecía el principio federalista de control local. El año siguiente, el secretario Adolfo Vargas fue más punzante: calificó de mala política que el gobierno nacional despilfarrara sus escasos recursos "en regiones remotas que para ser dominadas requerirán el sacrificio de muchas generaciones", y argumentó que esos recursos serían más útiles en el interior densamente poblado. Ambos coincidieron en que sus predecesores habían sobreestimado la riqueza de esos territorios: los informes entusiastas de exploradores y periodistas habían creado falsas expectativas de crecimiento rápido que no podía materializarse sin avances tecnológicos y científicos aún inexistentes.

El diagnóstico era demoledor y venía de dentro del propio radicalismo. Araujo estimó que el déficit federal entre 1868 y 1881 fue aproximadamente igual a la suma gastada en los territorios nacionales durante ese mismo período. En otras palabras: la administración civil directa de esas regiones se había comido, peso por peso, el desequilibrio fiscal del Estado radical. Y, tras trece años de gasto, los llanos seguían aislados, la Amazonia inaccesible, La Guajira insubordinada y el Chocó ignorado. Las selvas del Chocó y de la Amazonia permanecerían prácticamente ignoradas por los colombianos hispanohablantes hasta bien entrado el siglo XX. A lo largo de todo el período, y en algunas áreas hasta décadas después, Colombia careció de fronteras internas y externas bien definidas; vastas zonas de estatus transitorio quedaron fuera de una administración pública efectiva.

En ese vacío no había, sin embargo, ausencia total de institucionalidad. Las órdenes religiosas habían mantenido durante la Colonia una densa red de misiones en Casanare, el bajo Caquetá, Mocoa y el Putumayo, con presencia de franciscanos, dominicos, agustinos, mercedarios y —hasta la expulsión de 1767— jesuitas. Cuando el Estado republicano, empobrecido y anticlerical, quiso ocupar la frontera y no pudo, se encontró con que había un solo actor con presencia histórica, cuadros disponibles y capacidad de reducir población: la Iglesia.

La Ley 66 de 1874 y su dispositivo

La Ley 66 de 1874 pertenece al conjunto normativo expedido bajo el gobierno de Santiago Pérez. En materia de tierras, los artículos 868 a 949 del Código Fiscal de 1873 habían consolidado la doctrina republicana sobre baldíos, y la Ley 61 de 1874 reconoció de forma amplia el derecho de adjudicación a quienes hubieran cultivado tierras públicas, derecho que sería confirmado por la Ley 48 de 1882. El diseño era coherente —baldíos abiertos al colono, resguardos disueltos en el interior, adjudicación como premio al trabajo agrícola— y constituía el reverso económico de la política indígena radical: en las tierras del interior andino, el liberalismo buscaba disolver la propiedad comunal para integrar al indio como propietario individual y ciudadano contribuyente.

En las fronteras la lógica era otra. La Ley 66 delegó en las órdenes religiosas la reducción, catequización y gobierno civil de los "salvajes" —el vocabulario oficial que la Ley 89 de 1890 consagraría luego con toda su carga: "manera cómo deben ser gobernados los salvajes que se reduzcan a la vida civilizada". La delegación implicó dotación de subsidios, entrega de facultades sobre baldíos aledaños a las reducciones, autoridad de policía sobre los pueblos indígenas en proceso de "civilización" y capacidad de organizar la instrucción de los reducidos al margen del sistema laico obligatorio que regía para el resto del país. En los territorios de misión, el mismo Estado que exigía a los sacerdotes jurar la Constitución para poder ejercer, y que había cerrado o intervenido escuelas conventuales, contrataba misioneros para gobernar poblaciones enteras.

La geografía del dispositivo cubría el arco fronterizo completo. En los llanos del Casanare y el Meta pesaba la antigua presencia colonial de agustinos y jesuitas; el Caquetá y el Putumayo eran la ruta histórica hacia la Amazonia; La Guajira y la Sierra Nevada de Santa Marta albergaban a los wayúu, kogui y arhuaco nunca plenamente reducidos; el Chocó, a las poblaciones emberá y wounaan; el Vaupés sería escenario, ya entrado el siglo XX, de una de las más largas hegemonías misionales del país. Sobre ese mapa, la Ley 66 dibujó un país paralelo: mientras en Bogotá se expulsaba al arzobispo y se laicizaba la escuela primaria, en las selvas y llanos se encomendaba a la Iglesia la tarea de convertir a los indios en algo parecido a colombianos.

La contradicción no pasó desapercibida en su época. Voces internas del radicalismo, como las de Araujo y Vargas, criticaron el diseño territorial en su conjunto por incongruente con los principios federales: la dependencia del gobierno federal para impulsar el cambio en las fronteras contradecía la autonomía que la Constitución de 1863 predicaba para los estados. Otros críticos añadieron que la política suponía una imitación ciega del sistema territorial norteamericano. Pero la crítica se detenía en el terreno fiscal y en la doctrina federalista; no llegó a formular como problema la delegación de soberanía sobre poblaciones indígenas a una Iglesia con la que el mismo régimen se hallaba en guerra abierta.

Las causas: por qué un régimen anticlerical entregó al indio a la Iglesia

Detrás del dispositivo de 1874 confluyen dos órdenes de causas.

El primer orden es fiscal y administrativo. El déficit radical equivalente al gasto territorial acumulado —el diagnóstico de Araujo— basta para explicar el atractivo de una solución que trasladaba a la Iglesia el costo político y operativo de administrar regiones ingobernables. La delegación permitía al Estado presentarse como soberano sobre los llanos y la Amazonia sin sostener la burocracia, la policía, las escuelas y los caminos que esa soberanía real habría exigido. La Ley 66 fue, en el fondo, un pacto de externalización: el Estado radical carecía de recursos, de cuadros y de vocación para administrar directamente los territorios, y la Iglesia tenía las tres cosas.

El segundo orden es ideológico y racial. Las élites y autoridades estatales del siglo XIX —liberales y conservadoras por igual— representaban a los indígenas no sometidos como "salvajes" y "tribus peligrosas", incluso cuando testimonios directos de expediciones y funcionarios describían a esas mismas poblaciones como pacíficas. La imagen del salvaje amenazante era producida y reproducida por gobernadores y funcionarios con independencia de la evidencia empírica: circulaba porque cumplía una función política, no porque describiera un hecho. En ese marco discursivo, la ciudadanía laica —la del jurado del sacerdote, la de la escuela obligatoria, la del propietario que compra baldíos— tenía por supuesto un umbral: el indio, mientras no fuese "reducido a la vida civilizada", no era todavía sujeto de la modernidad liberal. Y como la reducción era, por definición histórica, tarea de misioneros, delegar en ellos no era traicionar el proyecto laico: era admitir que la laicidad regía solo dentro de la comunidad ya civilizada.

Este segundo orden explica por qué la contradicción no fue vivida como tal por sus autores. El anticlericalismo radical se dirigía contra el poder político de la Iglesia sobre la sociedad criolla —la que votaba, tributaba, litigaba y educaba a sus hijos—, no contra su función colonizadora sobre poblaciones a las que ninguna de las élites del período consideraba ciudadanas en sentido pleno. La política indígena del período radical fue así internamente inconsistente sin ser incoherente para sus operadores: en el altiplano se disolvían resguardos para transformar al indio en propietario individual; en la frontera se lo entregaba a la Iglesia para que lo trajera, algún día, al mismo horizonte. Dos técnicas del mismo proyecto asimilacionista.

Hay un tercer factor de causalidad menos visible: la debilidad estructural del Estado federal frente a la fortaleza institucional del clero. El patronato republicano, herencia colonial no abolida, ofrecía al gobierno un instrumento de control sobre los misioneros —nombramientos, subsidios, condiciones— que hacía manejable la delegación. Desde la perspectiva radical, no se estaba entregando la frontera a la Iglesia: se estaba usando a la Iglesia como brazo del Estado en la frontera, bajo condiciones que el patronato aseguraba controlables. Que esas condiciones se invirtieran después, con el Concordato y el Convenio de Misiones, fue precisamente lo que hizo posible presentar la política posterior como ruptura y no como continuidad. Pero la matriz —Estado delegante, Iglesia delegada, indio delegado— ya estaba fijada en 1874.

Esa matriz, sin embargo, no habría sobrevivido a la crisis del régimen radical si sus efectos hubieran sido meramente coyunturales. Lo que la Ley 66 puso en marcha —y lo que explica su gravitación posterior— fue una forma de administración territorial que, ensayada bajo el radicalismo, encontró en los gobiernos siguientes las condiciones para expandirse. El paso de la ley al terreno, y del terreno al articulado más amplio del siglo siguiente, es lo que permite medir de verdad su alcance.

Lo que la ley produjo: reducciones, autoridad misional y frontera diferida

Los efectos inmediatos de la delegación fueron modestos. Los recursos siguieron siendo insuficientes, el número de misioneros escaso y la geografía inclemente. Pero el dispositivo se instaló como marco jurídico y como práctica, y sobre él se construyó todo lo que vendría después.

La guerra civil de 1876 y la ley de 1877 sobre intervención política del clero interrumpieron parcialmente la lógica de colaboración; la expulsión de los obispos de Popayán, Pasto, Antioquia y Medellín ilustra hasta qué punto el conflicto interior podía suspender los pactos externos. Pero la rectificación llegó pronto. El gobierno del general Julián Trujillo (1878–1880) levantó las sanciones contra los obispos expatriados y eliminó la ley de 1877, anticipando el giro de la Regeneración. Rafael Núñez, durante su primera administración (1880–1882), inició el desmantelamiento del sistema territorial radical, y con la Constitución de 1886 y el Concordato de 1887 el marco cambió de nombre sin cambiar de fondo.

El Concordato de 1887, firmado por Núñez, estableció el catolicismo como religión oficial, devolvió propiedades eclesiásticas confiscadas, ató la educación pública a los preceptos de la Iglesia y abolió el divorcio. No pudo, sin embargo, revertir completamente las reformas liberales previas: la desamortización, en particular, quedó consolidada. El Concordato fue el punto donde la política eclesiástica interna del Estado se realineó con la política misional de fronteras que la Ley 66 ya había esbozado: por primera vez, el mismo régimen que trataba con la Iglesia como socio en el interior también la tenía como socio en la frontera.

La Ley 89 de 1890, sancionada el 25 de noviembre por el presidente encargado Carlos Holguín, dio nombre y articulado a lo que ya se practicaba: determinó "la manera cómo deben ser gobernados los salvajes que se reduzcan a la vida civilizada". Aunque promovida por conservadores en pleno auge de la Regeneración, la ley tuvo un efecto paradójico: al reconocer el estatus oficial de los resguardos y legalizar los cabildos, permitió que muchos —especialmente los del Cauca— subsistieran a pesar de los obstáculos, y su articulado continuó aplicándose décadas después para defender derechos esenciales de los indígenas.

El Convenio de Misiones de 1902, firmado entre el presidente José Manuel Marroquín y el Vaticano tras la Guerra de los Mil Días, cerró el ciclo. El convenio otorgó a las órdenes religiosas autoridad absoluta para gobernar, policiar y educar a los indígenas en los territorios de misión; les cedió control sobre la educación pública, autorización para formar haciendas en baldíos entregados por la nación para promover la colonización, y elevó el subsidio oficial a setenta y cinco mil pesos anuales. Estipuló también, en su cláusula más severa, que ninguna persona inaceptable para los misioneros podía ser nombrada en cargos de autoridad civil: intendentes, comisarios y funcionarios territoriales quedaban sometidos al veto de vicarios y prefectos apostólicos. En 1913, una simple queja del delegado apostólico bastó para retirar de su cargo al general Joaquín Escandón, primer comisario del Putumayo. El prefecto apostólico era, además, jefe superior de Policía de los pueblos en proceso de reducción y máxima autoridad en materia de baldíos e inmigración dentro de los territorios de misión. Los opositores liberales objetaron el convenio; Marroquín lo firmó de todos modos.

La distancia entre la Ley 66 de 1874 y el Convenio de 1902 es enorme en la letra —el subsidio, el veto, el control de baldíos y educación son mucho más amplios— pero mínima en la estructura: en ambos, el Estado delega sobre los mismos cuerpos y territorios la soberanía que se declara incapaz de ejercer. La continuidad se prolongó todavía más lejos. Un convenio renovado en 1952 mantuvo a los misioneros a cargo de la dirección, vigilancia e inspección de la educación en los territorios nacionales, incluyendo el nombramiento de maestros, siempre que respetaran las normas y programas oficiales. El régimen sobrevivió a la Regeneración, a la República Liberal y al Frente Nacional.

Cuánto había crecido la autoridad misional en el terreno lo mide, mejor que ningún texto doctrinario, un acto administrativo tardío. La Resolución 075 de 1956 en la Comisaría del Vaupés prohibió contratar indígenas para cualquier clase de trabajo sin permiso previo del prefecto apostólico o del sacerdote en quien este delegara la función. Ochenta y dos años después de la Ley 66, un funcionario eclesiástico determinaba qué caucheros podían contratar a qué indios en un territorio nacional colombiano. Los misioneros retiraban trabajadores ya enganchados de los campamentos, generaban conflictos abiertos con los patrones caucheros durante los años cincuenta y sesenta, y actuaban en todo momento como autoridad última sobre la mano de obra indígena. La Iglesia católica funcionó, en el Caquetá, el Putumayo, el Vaupés y otras regiones amazónicas, como sustituto del Estado: regentó la educación pública, controló los baldíos y la inmigración, dirigió la policía de los pueblos en proceso de reducción y actuó como modelo de organización social y territorial.

Todo eso creció, además, paralelo a la fiebre del caucho y a las atrocidades cometidas en el Putumayo por la Casa Arana. Cuando la explotación cauchera decayó, el sufrimiento de los pueblos indígenas no cesó: el proyecto evangelizador respaldado por el Concordato de 1887 y la Ley 89 de 1890 siguió transformando la vida de los pueblos amazónicos con formas de dominación que sustituyeron y a veces coexistieron con la del caucho.

Por qué la Ley 66 sigue importando

El interés de la Ley 66 de 1874 no está en sus efectos inmediatos, que fueron limitados, sino en lo que revela sobre la arquitectura profunda del proyecto liberal-radical y sobre la forma en que Colombia construyó su relación con las fronteras y con los pueblos indígenas.

Revela, primero, que la modernización liberal fue racialmente segmentada. El programa de laicización, ciudadanía individual, propiedad privada y escuela pública obligatoria se dirigió a la sociedad criolla e hispanohablante; no incluyó a las poblaciones indígenas no reducidas, para las que se reservó un régimen paralelo de tutela misional. Este dualismo no fue teorizado explícitamente por sus autores —el radicalismo no produjo una doctrina de la excepción racial—, pero operó en la práctica y quedó inscrito en la ley. La ciudadanía secular se detenía donde comenzaba el territorio nacional.

Revela, además, que la delegación misional no fue una invención de la Regeneración ni una imposición del Concordato, sino una técnica de gobierno que el propio radicalismo había ensayado y consolidado. Presentar 1887 como ruptura con el proyecto laico es aceptar la narrativa que los propios regeneradores construyeron sobre sí mismos; leer 1874 con atención permite ver que la matriz institucional ya estaba puesta, y que lo que cambió fue la escala, el subsidio y la subordinación —con la inversión del patronato— más que la estructura del pacto.

Y revela, por último, la tensión entre incapacidad estatal y voluntad ideológica. La delegación misional respondió a un déficit fiscal real —el que Araujo denunciaba en 1881— y a una ideología de la civilización que naturalizaba la exclusión de los indígenas del sujeto político moderno. Ninguno de los dos factores por separado explica el dispositivo: hubo Estados con recursos escasos que no delegaron soberanía a la Iglesia, y hubo regímenes con ideologías civilizatorias que no dispusieron de un socio eclesiástico útil. En Colombia, la coincidencia de ambos, sumada a la herencia colonial de misiones y al patronato republicano, produjo el arreglo específico que la Ley 66 codificó.

La consecuencia de más largo aliento es geográfica. La delegación consolidó a los territorios nacionales —Amazonia, Orinoquía, Chocó, La Guajira— como un país aparte, administrado por una institución paralela al Estado, con lógicas de organización, educación y trabajo distintas de las del interior. Cuando el Estado colombiano, ya en el siglo XX, intentó volver sobre esos territorios, se encontró con estructuras eclesiásticas consolidadas, poblaciones indígenas transformadas por décadas de reducción y una tradición institucional que hacía difícil el retorno directo. La ausencia del Estado y la presencia de la Iglesia en las fronteras no fueron rasgos naturales del subdesarrollo: fueron el efecto de una decisión política tomada por el liberalismo radical en 1874 y renovada por todos los regímenes posteriores hasta bien entrada la segunda mitad del siglo XX.

De ahí la vigencia oblicua de una ley que casi ninguna historia general del período mencionaba. Sus efectos siguen inscritos en el mapa: en las fronteras que aún hoy, después de la Constitución de 1991 y sus reconocimientos multiculturales, siguen siendo el lugar donde el Estado llega tarde y de otro modo. Las contradicciones más profundas del proyecto liberal colombiano no se decidieron en los grandes debates de la Regeneración; se instalaron antes, en el articulado silencioso de la Ley 66. Allí el radicalismo firmó, sin proponérselo del todo, el mapa que fijaría por más de un siglo qué población colombiana entraría a la modernidad como ciudadana y cuál permanecería como objeto de tutela. Ese mapa —dos regímenes de gobierno para dos categorías de sujetos, dos formas de propiedad para dos usos del suelo, dos escuelas para dos futuros— es el legado más persistente de la ley. Y explica por qué la crítica al Concordato y al Convenio de Misiones, planteada solo como confrontación entre laicismo y catolicismo, siempre resultó insuficiente: el problema no era únicamente quién gobernaba, sino sobre quién se aceptaba que otra institución gobernara. La Ley 66 respondió esa pregunta antes de que la Regeneración se la formulara, y la respondió del lado de la delegación. Cuanto vino después no hizo más que ampliar el margen concedido en 1874.