Disolución liberal de los resguardos indígenas y despojo comunal (1821-1828)

Disolución liberal de los resguardos indígenas y despojo comunal (1821-1828)

El 11 de octubre de 1821, en la Villa del Rosario de Cúcuta, el Congreso constituyente de la Gran Colombia expidió una ley que hizo dos cosas en un mismo trazo: suprimió la capitación —el tributo que pesaba sobre los indígenas desde el siglo XVI— y ordenó la liquidación de los resguardos, esas tierras comunales que la Corona española había reconocido como protección jurídica del naturale. Los indios dejaron de ser una república aparte y pasaron a ser ciudadanos iguales al resto de los colombianos; sus tierras, hasta entonces inalienables y colectivas, debían repartirse en parcelas individuales que cada familia podría poseer y, con el tiempo, vender. Siete años después, el 15 de octubre de 1828, un decreto dictatorial de Simón Bolívar derogó esa ley y restableció el tributo indígena. Entre ambas fechas se abre uno de los ciclos legislativos más densos y ambiguos de la primera república: el momento en que el lenguaje emancipador del liberalismo se cruzó con la política de baldíos, la deuda pública y la formación de haciendas, y produjo, bajo la retórica de la igualdad, la arquitectura jurídica del despojo indígena moderno en Colombia.

El resguardo borbónico y la mano de obra encerrada

El resguardo no fue nunca una donación graciosa de la Corona. Fue, desde su formalización en la Nueva Granada, una institución de doble filo: protegía la existencia colectiva de los pueblos indígenas al asignarles tierra inalienable y, al mismo tiempo, aseguraba a la administración colonial una masa de tributarios localizada, contable y disponible. El corregidor de indios, que en el siglo XVIII había reemplazado al encomendero como recaudador principal, distribuía el ingreso tributario en proporciones fijas: un quinto para la administración real, un diez por ciento para la Iglesia, y el resto para gastos administrativos, sostenimiento de la parroquia y el tributo remanente del encomendero, figura que no había desaparecido del todo del sistema fiscal. Una cuarta parte de los indios útiles del resguardo era alquilada a estancieros, mineros y comerciantes bajo el sistema de concierto; los salarios se pagaban al cacique o capitán del pueblo, nunca de forma individual, y ese pago colectivo servía en el fondo para cubrir el tributo debido a la Corona. El indio del resguardo era, entonces, un sujeto jurídico protegido y un trabajador arrendable a la vez.

Sobre esa arquitectura vinieron a operar las reformas borbónicas del siglo XVIII. Los decretos de 1701 y 1720 dispusieron que las encomiendas debían revertir a la Corona a la muerte de su titular; en el caso guambiano, la última encomienda se devolvió en 1729. La transición no fue emancipadora: al asumir los corregidores la administración directa y la recaudación para el tesoro real, la explotación efectiva de los indígenas se intensificó por los bajos salarios pagados en los conciertos. La monarquía, bajo el proyecto ilustrado de gubernamentalidad, buscaba desprivatizar los ámbitos claves de la productividad económica y centralizar el control en el Estado, arrebatándoselo a audiencias, cabildos y encomenderos. La expulsión de los jesuitas —vistos como una orden díscola por sus reducciones inaccesibles y sus doctrinas jurídicas subversivas en pleno absolutismo— fue parte del mismo movimiento.

Ese movimiento tuvo un lado oscuro para las comunidades. El resguardo, en principio proteccionista, funcionó también como instrumento de concentración: al reunir varios pueblos dispersos en uno solo —generalmente alejado de los centros poblados y en tierras de menor calidad—, se liberaban las mejores tierras para mercedes a españoles. Allí empieza el despojo, en aquel gesto administrativo aparentemente racionalizador que recortaba el área comunal y la desplazaba a las periferias productivas. Cuando el resguardo se rompía —por concentración, por presión criolla, por deuda—, los indígenas salientes se incorporaban como peones, aparceros o arrendatarios en las haciendas circundantes. La Corona reemplazaba su control directo bajo modalidad intervencionista por un régimen de explotación privada. Cuando llegó 1821, el resguardo era ya, en muchas regiones, una institución erosionada, cercada por la hacienda y desgastada por la mediación del corregidor.

El Congreso de Cúcuta y la doble ley de octubre de 1821

El Congreso de Cúcuta sesionó entre mayo y octubre de 1821 en la Villa del Rosario, en la frontera oriental de la nueva república, para dar forma constitucional a la Gran Colombia que uniría Venezuela, Nueva Granada y la Presidencia de Quito bajo un régimen centralista. Entre las decisiones que tomó ese cuerpo constituyente, dos leyes de octubre —expedidas con apenas dos días de diferencia y con lógica convergente— fijaron los rieles de la política agraria e indígena republicana durante décadas.

La primera, del 11 de octubre, suprimió la capitación indígena y ordenó la liquidación de los resguardos, disponiendo su reparto en propiedad individual entre las familias de cada pueblo. La segunda, del 13 de octubre, fue la primera norma republicana sobre enajenación de tierras baldías: creó una oficina de agrimensura general en la capital y oficinas particulares en cada provincia, y fijó un plazo de cuatro años para que todos los ciudadanos colombianos y extranjeros residentes registraran sus propiedades rurales. Vencido el plazo, ningún juez ni escribano podría autorizar contratos de compraventa sin el certificado del agrimensor que acreditara el registro. La coincidencia cronológica no es menor: el mismo congreso que declaraba al indígena ciudadano libre estaba diseñando el sistema catastral y de mercado por el que sus tierras, una vez repartidas, ingresarían al comercio jurídico.

La ley del 11 de octubre expresaba un principio limpio del republicanismo ilustrado. José Félix de Restrepo, José Manuel Restrepo, Pedro Gual y Vicente Azuero, entre los legisladores del período, compartían la convicción de que la igualdad ciudadana era incompatible con la existencia de una república separada de indios y con tributos distintos según la casta. La supresión de la capitación era la medida clave de esa asimilación: sin tributo diferenciado no habría indio jurídico distinto del ciudadano. La disolución del resguardo era su corolario natural, porque la propiedad comunal inalienable era, a los ojos ilustrados, precisamente lo que mantenía al indígena en minoridad económica y en dependencia respecto del cacique, el cura y el corregidor. Repartir la tierra era emanciparlo dos veces: como sujeto jurídico y como propietario.

La política de baldíos del 13 de octubre operaba con otra lógica pero convergía en el mismo terreno. Estuvo impregnada, desde el principio, de una concepción fiscalista: la penuria de las arcas públicas tras la guerra y el abultado endeudamiento externo e interno obligaban a convertir la tierra en activo negociable. El Estado emitía bonos de deuda pública que podían redimirse entregando baldíos a los acreedores. Los soldados de la independencia recibían bonificaciones respaldadas en esos bonos, que vendían casi de inmediato al 5% o menos de su valor nominal, muchas veces en especie. Comerciantes y terratenientes compraban los papeles depreciados y los convertían después en tierras por su valor nominal íntegro. La operación concentró millones de hectáreas en pocas manos, y con los empréstitos ingleses posteriores muchos extranjeros obtuvieron posición ventajosa para adquirir tierra en grandes cantidades y por poco precio. A esos cuatro objetivos —recompensar militares, financiar el Estado, atraer inmigrantes europeos y norteamericanos, poblar zonas deshabitadas por conducto de las provincias— se ordenó la política agraria de la primera república.

El resguardo repartido, al pasar a manos individuales sin restricciones definitivas, entraba en el mismo circuito. La ciudadanía indígena y la mercantilización del suelo eran, en el diseño de octubre de 1821, dos caras de la misma reforma.

La ley declaró a los indígenas iguales a los demás ciudadanos, pero mantuvo, con una incoherencia reveladora, las figuras tutelares heredadas del régimen colonial. Los fiscales protectores generales y los protectores de provincias siguieron existiendo, encargados por ley republicana de defender la persona y las propiedades de los indígenas y de impedir enajenaciones fraudulentas de resguardo. La república igualitaria seguía necesitando, en el mismo cuerpo legal, la figura del protector: reconocimiento tácito de que la igualdad formal no bastaba para producir igualdad real.

Simultáneamente, el gobierno legisló para tribus indígenas gentiles —las no integradas al régimen parroquial— ofreciéndoles tierras comunales adicionales para pastoreo como incentivo para asentarse. Así, mientras en los pueblos de indios reducidos se ordenaba disolver el resguardo, en las fronteras de colonización se ofrecían tierras comunales nuevas a los pueblos aún no sometidos. La aparente contradicción se aclara desde el proyecto de fondo: el resguardo era instrumento de reducción y control cuando servía para asentar; era estorbo cuando ya cumplida esa función podía disolverse hacia el mercado.

En la práctica cotidiana, la condición del indígena declarado ciudadano mejoró poco. Los indígenas habían sido criados bajo el régimen del Código de Indias y los esfuerzos por integrarlos como ciudadanos iguales tenían escaso efecto; algunos curas y otros beneficiarios del sistema colonial procuraban activamente que continuara el antiguo régimen de control sobre las comunidades, obstruyendo desde el propio púlpito y la parroquia la aplicación de las reformas. La igualdad, decretada en Cúcuta, se estrellaba contra estructuras locales que seguían operando bajo lógica colonial.

El decreto del 15 de octubre de 1828 y el reflujo bolivariano

Los años que separan 1821 de 1828 son, en clave gran-colombiana, los del deterioro del proyecto centralista de Cúcuta y del enfrentamiento cada vez más abierto entre Bolívar y Francisco de Paula Santander. Hasta 1826 el régimen centralista no había producido bandos claros; a partir de ese año la pugna se agudizó. Desde 1826 Bolívar promovió la Constitución Boliviana, con presidente vitalicio y poderes cuasimonárquicos, como sustituto del ordenamiento de 1821. Su ruptura formal con Santander se produjo por carta del 19 de marzo de 1827, en la que le pidió que se abstuviera de escribirle. La rebelión de José Antonio Páez en Venezuela y el creciente distanciamiento habían venido gestando el quiebre desde el año anterior.

La Convención de Ocaña, reunida entre abril y junio de 1828, era el escenario donde debía resolverse la crisis. Fracasó: los diputados bolivarianos se retiraron de las sesiones y la asamblea se disolvió sin acuerdo, mientras los santanderistas se declaraban sujetos a la Constitución de 1821. Jerónimo Torres, entre los observadores, denunció el "abandono o desprecio" del pueblo colombiano ante el proceso electoral, que había permitido a "una mínima fracción del cuerpo social" apoderarse del sufragio. La pugna tuvo, además, una dimensión racial que los bolivarianos supieron explotar: los santanderistas defendían a figuras afrocolombianas como el almirante José Prudencio Padilla, y esa defensa se usó para acusarlos de promover el caos social. En la Costa, Juan de Francisco Martín y el general Mariano Montilla se contaron entre los partidarios más entusiastas de la dictadura que se avecinaba.

Bolívar asumió el poder dictatorial mediante decreto orgánico expedido en agosto de 1828. La noche del 25 de septiembre, un grupo de conspiradores intentó asesinarlo en el Palacio de San Carlos, en la llamada Noche Septembrina; Santander fue detenido entre los principales inculpados. Tres semanas después, el 15 de octubre, el gobierno dictatorial expidió el decreto que derogaba la ley del 11 de octubre de 1821 y restablecía el tributo indígena.

La lectura habitual —que Bolívar habría rectificado al ver el despojo consumado— capta solo una parte. En julio de 1828, tres meses antes del decreto, el secretario del Interior había consultado al intendente del Ecuador sobre la conveniencia de restablecer el tributo, señal de que la maquinaria administrativa venía preparando la reversión desde antes de la Noche Septembrina. La medida respondió, en gran parte, a las presiones de sectores dominantes que preferían el control tributario directo sobre los pueblos indios al riesgo de un mercado de tierras que también podía beneficiar a comerciantes y acreedores extranjeros. La persistencia de la estructura social colonial dentro de la nueva república hacía todavía funcional el tributo: para curas, corregidores heredados y hacendados que arrendaban indios de resguardo, el sistema de 1821 amenazaba con desmontar una fuente estable de renta y trabajo. El decreto del 15 de octubre no fue tanto una confesión ilustrada del fracaso como una fractura dentro del bloque dominante sobre qué forma de extracción convenía más al momento: la vieja capitación colonial o el naciente mercado de tierras. Bolívar, por otro lado, había ya restablecido por decreto republicano previo la reconstitución de los resguardos coloniales, garantizando parcelas familiares y prohibiendo su libre enajenación, en una línea tutelar que la ley de Cúcuta contradecía.

El resultado fue paradójico. La disolución ordenada en 1821 no se había cumplido en los términos previstos: donde había avanzado, las tierras comunales habían pasado no a las familias indígenas sino a manos particulares por remates, arriendos fraudulentos y coacción sobre indígenas recién "ciudadanizados" que carecían de las herramientas jurídicas y económicas para conservar sus parcelas. Cuando el decreto de 1828 quiso restaurar el resguardo, buena parte del despojo local ya se había ejecutado.

La ejecución diferida: geografía, resistencia y dilación

La ley de 1821, dictada en Cúcuta con vocación general, tuvo una traducción territorial fragmentaria, negociada y en muchos casos abiertamente bloqueada. Su aplicación efectiva se demoró hasta 1832, cuando ya bajo la Nueva Granada disuelta la Gran Colombia se adoptaron disposiciones que ordenaron proceder al reparto; aun entonces, se prohibió a los indígenas vender su participación por espacio de diez años, reconocimiento implícito de que sin esa moratoria el despojo se consumaría en meses.

En las provincias sureñas de Popayán y Pasto, el aislamiento geográfico impuesto por las cordilleras, los cañones y los ríos permitió que numerosos resguardos resistieran la aplicación de la legislación de reparto. Los pueblos indígenas del alto Cauca, en particular los paeces, desplegaron un repertorio de resistencia que combinó protestas violentas, dilaciones legales, resistencia pasiva y negociación con las autoridades provinciales para conservar sus tierras comunitarias. En el macizo colombiano, comunidades enteras lograron suspender las diligencias de reparto declarando ante los jueces que preferían conservar el resguardo colectivo y comprometiéndose a pagar en común el sueldo del maestro de escuela: así se salvaron por décadas resguardos como San Sebastián, Guachicono, Caqueona y San Juan. La ciudadanía igualitaria, que en teoría abolía la existencia colectiva, se negociaba en la práctica ante el juez local mediante ofrecimientos comunales concretos.

Las mismas administraciones provinciales pidieron reiteradamente la suspensión de la ley. Las Cámaras Provinciales de Neiva, Riohacha y Cartagena solicitaron al gobierno nacional que suspendiera las medidas de reparto, alegando obstáculos geográficos e imposibilidad práctica de ejecutar las mediciones. En Riohacha, un decreto del 27 de noviembre de 1835 reconoció formalmente que el repartimiento era imposible porque las parroquias de indios estaban "en puntos inaccesibles por sus serranías y montañas, lo que dificulta enteramente la medición de dichos resguardos". Al menos desde ese año, ya bajo el gobierno de Santander convertido en presidente de la Nueva Granada, se expidieron decretos que suspendían el reparto en las provincias donde resultaba impracticable. La ley de 1821 se convirtió, en muchas regiones, en letra suspendida por decreto administrativo, aunque su horizonte —la eventual disolución— se mantuviera intacto.

La contingencia geográfica y la resistencia indígena produjeron así un ciclo de aplicación diferida que no anuló el despojo pero lo distribuyó desigualmente en el tiempo y el espacio. Solo con las reformas liberales de 1850, bajo el gobierno de José Hilario López, los indígenas y demás ciudadanos pudieron poseer y enajenar libremente las tierras de resguardo, completando el proceso iniciado en 1821 con casi tres décadas de retraso. En Nariño, la disolución tardía se extendió hasta bien entrado el siglo XX: el resguardo de Anganoy fue extinguido en 1948 bajo presión del propio gobernador de indígenas, con consecuencias profundas sobre la estructura agraria del departamento y el agravamiento del minifundio. Del decreto de Cúcuta al último remate republicano median ciento veintisiete años.

El engranaje del despojo: hacienda, deuda y peonaje

Donde la disolución sí operó, sus efectos se articularon con las otras piezas de la política agraria del período. La ley del 13 de octubre de 1821 sobre baldíos y la del 11 de octubre sobre resguardos convergieron en un mismo mercado de tierras. Los bonos de deuda pública, vendidos por soldados a un 5% de su valor nominal y comprados por comerciantes y terratenientes con capacidad de esperar, se convirtieron en títulos sobre baldíos y también sobre parcelas de antiguos resguardos que ingresaban al circuito privado por primera vez. La concentración fue vertiginosa donde la resistencia indígena no la contuvo.

En el altiplano cundiboyacense, la región que desde la Colonia había concentrado la mayor cantidad de mano de obra indígena por herencia muisca y donde el clima favorable a los europeos había atraído desde el siglo XVI las encomiendas y las haciendas de órdenes religiosas, la disolución de resguardos alimentó la consolidación de la gran propiedad. Los hacendados retuvieron trabajadores —agregados, parceleros, indios que preferían no volver a pagar tributos en sus pueblos, mestizos sin tierra ni acceso a resguardos— a cambio de un lote de pancoger dentro de la hacienda misma, una modalidad de vinculación laboral basada en la residencia que coexistió con el concierto y el peonaje temporal. El indio recién ciudadanizado, sin resguardo que lo protegiera y con una parcela demasiado pequeña o rápidamente enajenada, ingresaba a la hacienda no ya como tributario colonial sino como residente laboral dependiente, con una libertad jurídica que en la práctica se agotaba en la puerta de la hacienda.

Las fuerzas económicas de la segunda mitad del siglo XIX profundizarían esa dinámica: la extinción de los resguardos se promovió activamente con el fin explícito de obtener mano de obra abundante y barata en el mercado de trabajo y de ampliar la demanda de bienes de consumo al romper la economía de autoabastecimiento indígena. El liberalismo agrario de 1821 había abierto la puerta jurídica; el liberalismo económico de mediados de siglo se propuso atravesarla del todo.

No en todas partes se formaron latifundios. En zonas altas sin comunidades indígenas organizadas y en vertientes con condiciones para la economía familiar, la disolución alimentó la pequeña propiedad campesina. El despojo comunal no produjo un solo patrón agrario sino varios, según la densidad indígena, la calidad de la tierra, la organización comunal previa y la capacidad de negociación local. Pero en las regiones de mayor concentración indígena y de agricultura comercial, la ecuación se resolvió en favor de la hacienda.

Genealogía de una resistencia

La Ley 89 de 1890, expedida durante la Regeneración de Rafael Núñez casi setenta años después de Cúcuta, tuvo que legislar de nuevo sobre el resguardo. Aquella norma, "por la cual se determina la manera como deben ser gobernados los salvajes que vayan reduciéndose a la vida civilizada", codificó tardíamente lo que la aplicación fragmentaria de la ley de 1821 y las suspensiones provinciales habían dejado como un régimen de excepción disperso: los resguardos que habían sobrevivido —muchos de ellos en Cauca, Nariño, Tolima y Huila— quedaron reconocidos con sus cabildos y sus tierras comunales, bajo un régimen tutelar que reeditó, con otro nombre, la lógica colonial del protector.

Esa supervivencia parcial —fruto tanto de la geografía inaccesible como de la resistencia activa de las comunidades— fue la base material sobre la que el siglo XX construyó las luchas indígenas modernas. Manuel Quintín Lame, nacido en 1883 en el Cauca, organizó desde los primeros años del siglo una resistencia jurídica y política que se apoyó en los títulos coloniales de resguardo y en la Ley 89 para reivindicar las tierras comunitarias frente a los hacendados. La ley que la Regeneración había concebido como norma tutelar para "salvajes en reducción" se convirtió, en manos de Quintín Lame y de sus sucesores del Consejo Regional Indígena del Cauca fundado en 1971, en herramienta de defensa territorial y de reafirmación de la propiedad comunal.

Las leyes de manos muertas del siglo XIX que intentaron expropiar tierras indígenas, y las Leyes 104 de 1919 y 19 de 1927 que reactivaron la disolución de resguardos, se estrellaron una y otra vez contra esa base de supervivencia jurídica. Los remates continuaron —Anganoy en 1948 es solo un caso entre muchos—, pero la existencia legal del resguardo, precariamente sostenida por la Ley 89 y activamente defendida por las comunidades, resistió hasta la Constitución de 1991, cuando fue reconocida en el ordenamiento nacional como propiedad colectiva imprescriptible, inalienable e inembargable.

El ciclo de 1821 a 1828 fue el momento en que la república decidió qué haría con el resguardo y, en última instancia, con la existencia colectiva del indígena bajo un régimen liberal. La respuesta que dio en Cúcuta —abolir la comunidad para producir ciudadanos y liberar tierras al mercado— no era un accidente ni una promesa fallida por descuido: traducía en clave republicana el proyecto ilustrado borbónico que ya había ensayado la desprivatización colonial de la mano de obra indígena y la racionalización tributaria. Lo que en la monarquía había sido gubernamentalidad centralizadora, en la república se llamó ciudadanía igualitaria; el efecto sobre la tierra y sobre los cuerpos apenas cambió. El liberalismo emancipador de 1821 portaba, en su misma retórica de libertad, la lógica del despojo, articulada con la deuda pública, la política de baldíos y la formación de haciendas que se ejecutaban en el mismo congreso.

Esa lógica no se cumplió linealmente. La reversión de Bolívar en 1828 mostró que dentro del bloque dominante había facciones que preferían la vieja extracción tributaria al nuevo mercado de tierras. Las demoras hasta 1832, las suspensiones provinciales desde 1835, las declaraciones colectivas de los pueblos del macizo, las protestas paeces y las cámaras de Riohacha o Neiva pidiendo la imposibilidad práctica del reparto mostraron que la ejecución territorial fue negociada y en muchos lugares derrotada. El despojo se consumó por acumulación más que por decreto: no como un solo golpe legal sino como un largo goteo que atravesó el siglo XIX y llegó hasta mediados del XX. Y en el margen que la resistencia y la geografía dejaron abierto, sobrevivieron los resguardos que después harían posibles a Quintín Lame, al CRIC, al artículo 329 de la Constitución de 1991 y a la jurisprudencia contemporánea sobre territorios colectivos. El despojo indígena moderno en Colombia no comenzó con la violencia bipartidista ni con el narcotráfico ni con el conflicto armado del último medio siglo: comenzó en Cúcuta, en octubre de 1821, con dos leyes expedidas a dos días de distancia y con el mismo lápiz.