Empréstitos de Zea en Londres y quiebra especulativa de 1825

Empréstitos de Zea en Londres y quiebra especulativa de 1825

Entre 1820 y 1825, la República de Colombia recién proclamada envió a Europa a tres emisarios sucesivos —Luis López Méndez, Francisco Antonio Zea y José Rafael Revenga, con Manuel José Hurtado como brazo ejecutor final— para conseguir lo que ningún gobierno americano poseía todavía: reconocimiento diplomático y dinero contante. Lo primero exigía convencer a las cancillerías europeas de que Colombia era un Estado; lo segundo, convencer a los banqueros de la City de que sería un pagador. Ambas cosas resultaron caras. En Londres se firmaron entre 1820 y 1824 los actos financieros que consolidaron las deudas de guerra, contrataron el primer empréstito soberano cotizado en bolsa y ataron los ingresos aduaneros colombianos a acreedores extranjeros. En 1825, una crisis bursátil que arrasó el mercado especulativo latinoamericano —con estafas célebres como el ficticio Principado de Poyais— hundió el valor real de los títulos colombianos a menos de la cuarta parte de su nominal y precipitó, dos años después, el primer default de la República. Aquellos empréstitos no fueron un episodio diplomático más: instalaron, en el momento fundacional del Estado, la matriz de subordinación financiera externa que gravitaría sobre la hacienda pública durante todo el siglo XIX.

La República de Colombia proclamada en el Congreso de Angostura en diciembre de 1819 era una construcción política que precedía a su Estado. Tenía ejércitos —los que habían ganado Boyacá y avanzaban hacia Carabobo—, pero no tenía tesoro. Las rentas coloniales que podrían haber sostenido el gasto público estaban desmontadas o eran políticamente insostenibles: el tributo de indios y el impuesto a los mazamorreros se habían suprimido o iban camino de ello, y el Congreso de Cúcuta de 1821 avanzaría en la eliminación de otras rentas heredadas del régimen español. El intento de establecer un impuesto sobre la renta, la pieza fiscal en la que Cúcuta cifraba la modernización tributaria, fracasó desde el arranque por ausencia de estadísticas confiables sobre contribuyentes y por deficiencias de los recaudadores; sería abandonado en 1826.

La maquinaria militar, entretanto, crecía a un ritmo que la caja no podía sostener. Los efectivos del ejército colombiano pasaron de unos 7.000 hombres a comienzos de 1819 a por lo menos 23.000 en 1821, y el presupuesto oficial castrense saltó de varios millares de pesos a los millones entre 1818 y 1823. Con las rentas coloniales en desmantelamiento, el impuesto sobre la renta muerto antes de nacer y los ingresos concentrados en un comercio exterior aún incipiente, la única palanca financiera realista era el crédito exterior. Ese fue el mandato que llevaron a Europa los agentes colombianos: no una opción entre varias, sino la única disponible para un Estado sin catastro ni tesorería sólida.

A ese vacío interno se sumaba una herencia externa. Desde 1817, Luis López Méndez había operado en Londres reclutando cuatro armadas de voluntarios europeos —alemanes de Hannover, irlandeses y escoceses— con promesas de reembolso de gastos de expedición, un grado militar suplementario y tierras arables. Muchos se embarcaron a medio sueldo, con la expectativa de enriquecerse en América; en tierra firme, la mayoría esperó en vano el pago de sus gastos. Junto con José María del Real, López Méndez había contraído en nombre de la causa patriota obligaciones con acreedores ingleses por 469.354 libras esterlinas solo por el capítulo de las armadas. La independencia militar había sido comprada a crédito, y ese crédito llegaba ahora a la puerta del Estado que la victoria había hecho posible.

Francisco Antonio Zea, antiguo director del Jardín Botánico de Madrid, vicepresidente de la República en Angostura y una de las figuras intelectuales del bolivarianismo, fue comisionado a Europa por encargo del Congreso y de Bolívar tras la proclamación de Colombia. Su encargo era doble e inseparable: entablar relaciones con los países europeos —tantear incluso un eventual acuerdo con España, aunque las perspectivas eran mínimas mientras Madrid conservara alguna esperanza de restauración— y conseguir fondos. Reconocimiento y crédito eran, para el Estado naciente, objetivos de la misma operación: sin reconocimiento no había crédito confiable, y sin crédito no había Estado que reconocer.

Zea llegó a Londres cuando otros enviados colombianos ya operaban allí. López Méndez había construido durante años una red de acreedores y proveedores; Peñalver y Vergara negociaban en paralelo un empréstito a nombre de la República. Esa multiplicidad de agentes generó complejidades y roces que López Méndez criticaría después con dureza. Zea llegó, además, en un momento europeo poco propicio: la Santa Alianza era reticente al reconocimiento de las repúblicas hispanoamericanas, y Robert Stewart, vizconde de Castlereagh, canciller británico, se mostraba disgustado por el entusiasmo con que la oposición whig celebraba la causa de Colombia. El terreno diplomático era hostil; el financiero, en cambio, empezaba a abrirse.

Londres, en esos mismos años, era el mercado de capitales más avanzado del mundo y disponía de un excedente considerable que buscaba colocación fuera de sus fronteras. Tras la crisis de 1818, el gobierno británico había desplegado una energía inusitada para expandir su comercio y su influencia financiera hacia América Latina, cuyas puertas se abrían por primera vez a la manufactura y al capital ingleses. Colombia entraba en escena como uno de los destinos más apetecidos de esa expansión. Zea negoció, pues, con actores que necesitaban tanto colocar dinero como él necesitaba recibirlo.

Antes de contratar un empréstito nuevo, Zea hizo lo que ningún agente anterior había hecho: reconocer y nacionalizar formalmente las obligaciones dispersas contraídas por diversos comisionados patriotas con los acreedores ingleses. Ese acto de consolidación —firmado en Londres entre 1820 y 1822— convirtió deudas privadas de guerra, muchas veces contraídas por agentes con dudosa autorización, en deuda pública de la República de Colombia.

El total consolidado ascendió a 547.783 libras esterlinas, distribuidas en cuatro partidas. La mayor y decisiva —469.354 libras, cerca del 85% del total— eran las cuatro armadas de voluntarios europeos contratadas por López Méndez y del Real. Se agregaban 1.610 libras por recompensas a viudas y damnificados europeos, 10.110 libras por pagarés a diversos comerciantes, y 66.666 libras del empréstito personal para gastos de Zea, originalmente suministrado por Erick Bollmann y consignado en el acta a nombre de Edward Hancorne. A esa cifra habría que sumar, aunque bajo una obligación separada, las 54.094 libras que Zea aceptó firmar a cargo de la Nueva Granada por la deuda causada por la expedición del aventurero escocés Gregor MacGregor, y el préstamo Mackintosh de 150.000 pesos concertado el 27 de febrero de 1821 entre López Méndez, como ministro plenipotenciario de Colombia, y James Mackintosh de Londres —un compromiso que, con el préstamo personal de Zea, no había sido incluido en los cálculos originales de los tres millones de pesos previstos antes del viaje.

La operación tenía una lógica política clara: sin reconocimiento y regularización de esas deudas, Colombia no podría acceder a nuevo crédito; los acreedores ingleses, cuyos intereses estaban entrelazados con la simpatía política que buena parte del establishment whig manifestaba hacia la causa republicana, tenían que ser convertidos en aliados institucionales del reconocimiento. Al firmar la consolidación, Zea aseguraba también un interés sobre esta primera deuda nacional colombiana, cuyos porcentajes precisos y modalidades de cotización quedaron consignados en el acta correspondiente. La operación fue, sin embargo, criticada por López Méndez, quien consideraba que Zea había asumido obligaciones en condiciones poco favorables y con cierta laxitud en la verificación de las cuentas.

Esa crítica marcaría desde el principio la memoria del gesto. Pero, vista desde el corto plazo, la consolidación era el único camino para pasar de las obligaciones dispersas y unilaterales de la fase insurgente al crédito soberano cotizado en bolsa; el precio de esa transición fue reconocer todo lo previo y sumarle el interés correspondiente.

Con la deuda antigua consolidada, Zea negoció con la firma londinense Herring, Graham & Powles el primer empréstito soberano de Colombia. El convenio inicial se firmó el 1 de agosto de 1820, pero fue la reunión de París del 13 de marzo de 1822 la que fijó los términos definitivos del gran empréstito: dos millones de libras esterlinas colocados al 80% de su valor nominal, con un interés del 6% anual. La operación se anclaba, del lado colombiano, en la cesión de ingresos públicos específicos —fundamentalmente derechos de aduana— como garantía del servicio de la deuda.

Un empréstito colocado al 80% significaba que por cada 100 libras de deuda nominal contraída, Colombia recibía apenas 80; el 20% restante quedaba en manos de intermediarios, banqueros y colocadores como descuento y comisión. El 6% de interés se calculaba sobre el nominal, no sobre lo efectivamente recibido, lo que elevaba el interés real por encima del 7,5%. A esas condiciones se sumaban las deducciones para pagar cupones adelantados y comisiones de gestión, de modo que el flujo neto que llegaba a las arcas colombianas era una fracción del empréstito publicado en la prensa londinense.

La contrapartida era la cesión formal de rentas aduaneras como garantía. Colombia hipotecaba así el único flujo fiscal sólido con el que contaba —los ingresos por importaciones y exportaciones— para asegurar a los acreedores ingleses el servicio de una deuda cuya cuantía nominal excedía largamente los recursos efectivamente recibidos. En la lógica del capital londinense la operación era razonable: se prestaba a un Estado nuevo, con perspectivas comerciales prometedoras y un ejército victorioso, contra el ingreso más previsible y de más fácil ejecución. En la lógica fiscal colombiana, implicaba dedicar por adelantado, y por muchos años, la porción más elástica de sus ingresos futuros al pago de intereses en libras.

Estos empréstitos fueron negociados y perfeccionados por una cadena de agentes. Zea murió en 1822 sin ver la conclusión del ciclo. La misión pasó a José Rafael Revenga, agente diplomático de Colombia ante Gran Bretaña, y luego a Manuel José Hurtado, quien completó las gestiones que llevaron al segundo gran empréstito, contratado en 1824 con la casa de B. A. Goldschmidt & Co. de Londres.

El empréstito Goldschmidt de 1824 —autorizado y regulado por el Decreto del Congreso del 20 de mayo de ese año— tuvo un destino documentado que muestra en toda su crudeza para qué servía el crédito exterior. La partida mayor, 318.087 libras esterlinas —cerca de dos millones de pesos—, se destinó al pago de acreedores extranjeros por deudas contraídas desde 1816: es decir, a servir precisamente las obligaciones que Zea había consolidado años antes. Otras 300.000 libras se pusieron a disposición del cónsul general de Colombia en los Estados Unidos, que giró parte de esa suma a las tesorerías de Venezuela y Maracaibo. El general Carlos Soublette, intendente de Venezuela, recibió 42.998 libras y las empleó para girar libranzas a favor del comercio de Caracas por suplementos dados en 1821 y 1822. A ello se agregaron 600.000 pesos puestos en Saint Thomas, también a disposición del intendente venezolano, y 3.682 libras pagadas a la propia casa Goldschmidt como saldo por pólvora remitida a Cartagena en 1823.

Buena parte del empréstito de 1824 no fue capital fresco para inversión productiva ni para consolidación institucional: fue circulación cerrada entre acreedores, comerciantes y proveedores militares que ya habían adelantado bienes o dinero durante la guerra y en los primeros años de la paz. Colombia contraía deuda nueva en Londres para pagar deuda vieja y suministros pretéritos. La operación mantenía a flote la relación con los acreedores y sostenía momentáneamente la tesorería, pero no dejaba excedente para las obras públicas, la organización administrativa o el desarrollo económico que habrían podido, con el tiempo, generar la base fiscal capaz de servir esa misma deuda. Perú, en operaciones paralelas de 1822 y 1825, siguió el mismo patrón: crédito exterior consumido en obligaciones previas y gastos militares, sin excedente para inversión.

Los empréstitos colombianos no ocurrieron en un vacío. Entraron en un mercado londinense que, entre 1822 y 1825, vivió una euforia especulativa sin precedentes con activos latinoamericanos. El excedente de capital británico —acumulado en un país que era ya el más avanzado del mundo industrial y cuyo mercado interno resultaba estrecho para su producción manufacturera— se volcó sobre la región recién independizada buscando rendimientos altos. En pocos años, los empréstitos soberanos de México, Colombia, Chile, Perú, Brasil y las Provincias del Río de la Plata cotizaron simultáneamente en la City, junto con acciones de compañías mineras que prometían fortunas rápidas en el oro americano y con proyectos exóticos como las pesquerías de perlas.

En ese ambiente florecieron también las estafas puras. La más célebre fue la del Principado de Poyais, un territorio imaginario en la Costa de Mosquitos cuya "soberanía" el aventurero escocés Gregor MacGregor —el mismo cuya expedición había dejado a Nueva Granada con una deuda de 54.094 libras firmada por Zea— vendió a colonos y a inversores londinenses como si se tratara de un Estado real, con bonos, mapas y hasta cartas de crédito. Poyais no existía, pero se cotizaba. La confusión entre soberanías reales y ficticias, entre minas explotables y espejismos, entre gobiernos con territorio y aventureros con emisiones, definió el clima del mercado en el que se colocaron los títulos colombianos.

En 1825, la burbuja estalló. Los inversores empezaron a percibir que las nuevas repúblicas no podían servir simultáneamente todos los empréstitos que habían contratado; las minas no rendían lo prometido; los proyectos exóticos se revelaban ficticios. La corrida se generalizó y se convirtió en 1826 en una gran crisis bursátil en Londres. Los especuladores holandeses —cuyos consejeros habían recomendado cautela y evitado la fiebre latinoamericana, tras un episodio en el que la firma Mees & Co. había negociado hacia 1821 con Colombia un empréstito de entre seis y ocho millones de florines y se echó atrás ante la magnitud del proyecto— salieron indemnes. Los inversores británicos quedaron escaldados; el mercado especulativo de empréstitos, minas y pesquerías se hundió abruptamente.

Los efectos sobre Colombia fueron inmediatos. Desde 1827, el valor real de los debentures colombianos en la Bolsa de Londres se redujo a menos de la cuarta parte de su valor nominal. La República entró en incapacidad de servir los intereses de su deuda externa, situación que se prolongaría durante décadas. La responsabilidad de la crisis, sin embargo, no puede imputarse a los agentes colombianos. Zea había muerto tres años antes; las condiciones contratadas eran, para el momento, las que el mercado ofrecía a un Estado sin historial de crédito; la burbuja obedecía a dinámicas del capitalismo londinense que ninguna maniobra individual de Bogotá habría podido alterar. Lo que sí puede afirmarse es que los empréstitos fundacionales inscribieron a Colombia en el circuito especulativo cuya crisis, en 1825, transformó una apuesta táctica racional en trampa fiscal estructural.

Mientras se desplegaba el ciclo financiero, la República obtuvo lo otro que había buscado: reconocimiento. Colombia había realizado esfuerzos sistemáticos desde 1820, con Zea primero y Revenga después ante el Foreign Office. En 1823, el gobierno británico nombró agentes confidenciales ante el gobierno colombiano; sus informes —especialmente los de Hamilton— sobre la capacidad de Colombia para contraer deudas y afirmar un Estado que respondiera a los compromisos internacionales fueron considerados por los interesados de la City la demostración más exitosa del proyecto político bolivariano. La deuda contraída, paradójicamente, era la prueba de solvencia política.

En diciembre de 1824, el canciller George Canning logró que el gabinete británico tomara la decisión formal de reconocer a Colombia. Inglaterra fue —junto con Francia— uno de los primeros países en establecer relaciones diplomáticas plenas con la República, en abrir consulados y en enviar agentes con credenciales. El vínculo entre reconocimiento y crédito quedó así explícito: los empréstitos no habían sido solo operaciones financieras, sino la moneda con la que se compró el estatus internacional del Estado naciente. La aceptación diplomática de Colombia se produjo casi al mismo tiempo que la crisis bursátil que arruinaría su crédito, en una simultaneidad que resume la paradoja de la independencia financiera hispanoamericana: el reconocimiento llegó cuando la trampa fiscal ya estaba tendida.

Entre 1826 y 1827, Colombia entró en incapacidad para servir los intereses de su deuda externa. La Legislatura, preocupada por el pago, decretó el 22 de mayo de 1826 un empréstito interno para auxiliar el crédito público, pero el mercado financiero interno estaba desorganizado y atrofiado: los tipos de interés subieron a planos antes desconocidos, lo que agravó la crisis en lugar de mitigarla. El experimento de impuesto sobre la renta del Congreso de Cúcuta se abandonó ese mismo año.

Los ingresos fiscales dependían casi por entero del comercio exterior. El arancel de 1826 impuso derechos de importación entre el 7,5% y el 36% sobre la mayoría de mercancías; era un arancel abiertamente fiscal, diseñado para recaudar más que para proteger. Pero los rendimientos de esas aduanas estaban ya hipotecados por la cesión previa a los acreedores ingleses, y el crecimiento sostenido del ejército —que había pasado de 7.000 a 23.000 hombres entre 1819 y 1821— seguía absorbiendo el grueso del presupuesto.

Los superávits contables que ocasionalmente se registraban en aquellos años eran ilusorios: ocultaban la postergación de pagos de deuda y un gasto en desarrollo económico casi inexistente. Hacia los años treinta, el gasto público por habitante oscilaba en torno a un peso anual y tendía a disminuir. La desorganización del mercado financiero interno y la inelasticidad del sistema monetario —que impedían al Estado acudir al ahorro nacional como alternativa al crédito exterior— fueron factores que, junto con las tensiones políticas entre Venezuela, Nueva Granada y Ecuador, contribuyeron a la disolución de la Gran Colombia entre 1829 y 1831.

La disolución de la Gran Colombia dejó a los tres Estados sucesores la carga de repartirse la deuda contraída en Londres. Las negociaciones y la legislación al respecto ocuparían las décadas de 1830 y 1840. El Congreso de la Nueva Granada de 1836 autorizó al Ejecutivo para arreglarse con los tenedores de la deuda exterior para el pago gradual de los réditos de una tercera parte de cada obligación, dejando abierta la posibilidad de reconocer una proporción mayor cuando los negocios de la deuda colombiana se arreglaran de manera definitiva.

En paralelo se desplegó un fenómeno que reordenó la propiedad agraria del país. Como los debentures colombianos cotizaban en Londres a menos de la cuarta parte de su valor nominal, y como los hacendistas granadinos —que seguían haciendo sus cálculos con los nominales— no comprendieron plenamente el fenómeno del valor fluctuante hasta la Administración Ospina, cuando un banquero holandés se los explicó, se abrió un espacio de arbitraje. Se formó un influyente sector de especuladores que adquirían bonos depreciados en el mercado secundario por una fracción de su valor nominal y los presentaban al Estado por su nominal completo en pago de impuestos —sobre todo aduaneros— y, más tarde, para adquirir tierras baldías. La ley del 30 de marzo de 1843 dispuso que los baldíos se venderían por dinero o por vales de deuda exterior o interior, fijando los equivalentes de los distintos papeles.

Los soldados veteranos de la Independencia, que habían recibido bonos de deuda pública como recompensa, vendieron sus títulos por un 5% o menos de su valor nominal, muchas veces en especie. Los generales que habían recibido bonos territoriales los enajenaron individualmente o a través del Montepío Militar. Los "bonos ingleses" quedaron en manos de comerciantes colombianos. Un grupo identificable de diez comerciantes bogotanos, varios entre los más ricos propietarios de la capital, adquirió entre 1865 y 1899 unas 200.000 hectáreas de baldíos por esta vía. La política de tierras baldías, impregnada del fiscalismo propio de una república endeudada, se convirtió así en el instrumento por el cual la deuda contraída por Zea, Revenga y Hurtado en Londres se transformó, medio siglo después, en concentración de propiedad rural.

El presupuesto del Estado sufría, entretanto, una distorsión permanente. Sus ingresos proyectados en dinero efectivo se cubrían en parte con bonos depreciados aceptados a valor nominal, y nunca lograban cuadrarse con los gastos calculados. La república había hipotecado sus aduanas para servir una deuda cuyo pago era imposible, y ahora hipotecaba su territorio para saldar los mismos bonos que la especulación había reducido a papel casi sin valor.

La operación fiscal-especulativa fundacional de la República —los empréstitos de Zea, Revenga y Hurtado con Herring, Graham & Powles y con Goldschmidt & Co., seguidos del default posterior a 1825— no fue un accidente diplomático ni un error personal. Fue el único curso de acción disponible para un Estado que carecía de estadísticas fiscales, cuyo intento de impuesto sobre la renta fracasó antes de nacer, cuyas rentas coloniales se desmontaban por razones políticas legítimas y cuyo ejército, tras la victoria militar, seguía creciendo. Los agentes colombianos negociaron con lo que había: un mercado londinense saturado de capital especulativo, una euforia latinoamericana que igualaba a Colombia con el ficticio Poyais, y una asimetría estructural entre un Estado sin caja y un capitalismo británico en expansión.

La consecuencia larga fue una matriz de subordinación financiera que no empezó en el siglo XX ni en las misiones Kemmerer, sino en las oficinas de la City londinense entre 1820 y 1824. Explica el default temprano, la fragilidad fiscal decimonónica, la dependencia de las aduanas como única renta segura, la política de baldíos como sustituto de fiscalidad, y la formación de un sector de especuladores intermediarios entre la deuda externa y la propiedad rural. Ninguna de esas herencias es imputable a la voluntad de Zea o a la maldad de Goldschmidt: son el residuo estructural de una operación en la que un Estado joven pagó con ingresos futuros el reconocimiento presente, y en la que una crisis bursátil ajena convirtió ese pago en hipoteca generacional.

Consolidación de deudas de guerra, empréstito colocado al 80% con 6% nominal, cesión de aduanas, crisis de 1825, depreciación bursátil, especulación con bonos, conversión en baldíos: esa es la secuencia que explica por qué la hacienda pública colombiana del siglo XIX fue lo que fue, y por qué las conversaciones sobre deuda externa y soberanía fiscal que atraviesan la historia republicana del país tienen un origen preciso, fechable y localizable en un archivo londinense. Zea no causó la quiebra de 1825, pero firmó, unos años antes, los papeles que convirtieron a Colombia en uno de sus damnificados naturales.