Auge extractivo y las locomotoras minero-energéticas (2002–2016)

Auge extractivo y las locomotoras minero-energéticas (2002–2016)

Entre 2002 y 2016 Colombia vivió el ciclo extractivo más intenso de su historia republicana. El petróleo, el carbón y el oro dejaron de ser sectores complementarios de una economía dominada por el café y las manufacturas para convertirse en el eje fiscal, exportador y político del Estado. Bajo los gobiernos de Álvaro Uribe Vélez (2002-2010) y Juan Manuel Santos (2010-2018), las exportaciones minero-energéticas superaron el 62% de los ingresos externos, los ingresos petroleros llegaron a representar cerca del 20% de las rentas del Gobierno central y el sector minero pasó del 5% estable del PIB durante los noventa a un 7% en 2008. Esa bonanza —montada sobre el superciclo mundial de los commodities que arrancó hacia 2004— financió simultáneamente la expansión militar de la Seguridad Democrática y el gasto social que legitimó la negociación de paz en La Habana. Cuando el barril cayó de un promedio de 93 dólares en 2014 a menos de 50 hacia fines de 2015, y los minerales lo siguieron en proporciones similares, quedó al descubierto que el país había construido su prosperidad sobre un ingreso volátil, sin diversificación productiva y sin una institucionalidad ambiental o territorial proporcional al ritmo del auge. Este es el proceso que la política pública denominó, desde 2010, las locomotoras minero-energéticas.

El andamiaje previo: desnacionalización, código minero y llegada del capital

El auge no fue una fortuna espontánea. Sus condiciones institucionales se venían depositando desde los años ochenta, cuando comenzó la desnacionalización de la industria minera colombiana. En el Magdalena Grande —la franja carbonífera que abarca La Guajira, Cesar y una porción de Magdalena— la transición del capital nacional al transnacional reconfiguró la vocación de la tierra: donde había ganadería extensiva y agricultura campesina fueron entrando concesiones a Drummond, al Grupo Glencore-Prodeco, a Murray, CNR y Sloane, empresas que además controlarían la infraestructura ferroviaria y portuaria de exportación. El proyecto emblemático de esa fase, El Cerrejón en La Guajira, se había planificado desde mediados de los ochenta con una producción de 15 millones de toneladas anuales durante 23 años a partir de 1986, incluyendo la construcción del ferrocarril hasta la costa. En apenas quince años, entre 1982 y 1997, Colombia pasó de exportar el 5% de su producción de carbón —254.000 toneladas— al 72%, cerca de 24 millones de toneladas, con destinos principales en Europa occidental y Norteamérica.

En paralelo, la política de regalías del carbón se recalibró a la baja por presión del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial, lo que permitió a las empresas extranjeras retener una porción mayor de la renta. El Código de Minas de 2001, expedido bajo el gobierno de Andrés Pastrana, cerró el andamiaje: convirtió al Estado en administrador de contratos de concesión más que en operador, priorizó la titulación y limitó las restricciones ambientales y étnicas al otorgamiento. Cuando Uribe asumió en agosto de 2002, la infraestructura legal para el auge ya estaba montada; faltaban dos ingredientes que llegarían pronto: el superciclo internacional de precios y la seguridad militar sobre los territorios productores.

Esa combinación de código permisivo, régimen fiscal ablandado y control corporativo de la logística de exportación no era todavía un modelo; era una arquitectura a la espera de ser habitada. La habitó, con velocidad, la política de seguridad que llegó con el nuevo gobierno.

La Seguridad Democrática como seguro de inversión

La Seguridad Democrática, columna vertebral de los dos gobiernos de Uribe, tuvo un efecto directo sobre el sector extractivo: devolvió la confianza a los inversionistas extranjeros y habilitó grandes inyecciones de capital en minería y bioenergía. El Plan Colombia incorporó desde temprano un componente explícito de protección de las exportaciones petroleras, y el gasto militar superó el 4,7% del PIB. Fergus McCormick, analista de Colombia de la calificadora DBRS de Wall Street, aplaudió en 2009 ese esfuerzo desde el ángulo del crédito, argumentando que el control de la insurgencia era el principal factor de riesgo para la posición crediticia del país. El gasto militar reducía el riesgo, el riesgo bajo atraía capital, el capital financiaba la extracción, la extracción producía las regalías y las rentas fiscales que sostenían el gasto militar: un circuito cerrado sobre sí mismo, cuya energía provenía de los precios internacionales.

Sobre el terreno, ese circuito tomó forma concreta. Empresas petroleras firmaron contratos de seguridad con unidades de la fuerza pública sindicadas de graves violaciones a los derechos humanos. Y en la zona carbonífera del Cesar, la protección corporativa desbordó rápidamente el perímetro legal. Desde 1996-1997, Drummond y Prodeco financiaron y organizaron la llegada de grupos paramilitares de las Autodefensas Unidas de Colombia —el llamado Bloque Norte—, aportando armas, manutención, vehículos y combustible a un contingente inicial de 200 hombres. La alianza se formalizó en 1997: un primer grupo de 100 paramilitares llegó en enero y un segundo grupo de 100 en mayo, organizados por empleados de seguridad de ambas empresas junto con militares. Chiquita Brands y Drummond figuran como actores centrales del fortalecimiento del sistema paramilitar entre 1997 y 2006, con el objetivo declarado, en el caso minero, de reducir la capacidad de negociación sindical y despejar zonas de expansión.

Los resultados territoriales fueron drásticos. Entre 1997 y 2007, en el Cesar, la incidencia paramilitar provocó el abandono de miles de hectáreas: Agustín Codazzi registró 3.727, Becerril 975, Chimichagua 6.849, Curumaní 4.313. En 2001, la mayor parte de los campesinos de la zona de La Jagua de Ibirico abandonó sus fincas bajo presión paramilitar. Cuando volvieron, en 2007, encontraron un paisaje transformado: la mina había comprado decenas de predios en los alrededores, instalado botaderos de tierra estéril sobre terrenos agrícolas y cercado el perímetro. El despojo había preparado el suelo, literalmente, para la expansión de la extracción.

En el sur de Bolívar la geometría fue similar. Desde 1998, la violencia paramilitar contra mineros artesanales y campesinos dejó 80 desapariciones forzadas, 330 asesinatos, 88 personas torturadas y 57.000 desplazadas. Para el Consejo Regional Indígena del Cauca, esa campaña tuvo un objetivo estructural: desarticular el tejido social y habilitar el ingreso de empresas mineras multinacionales. En 2004, AngloGold Ashanti poseía en la región un poco más de un millón de hectáreas en títulos mineros. En Barrancabermeja y el Magdalena Medio, el paramilitarismo controló la economía petrolera mediante la regulación del empleo, filtraciones al oleoducto, captación de rentas privadas y corrupción dentro de Ecopetrol, produciendo una crisis del desarrollo local que las víctimas invocan para explicar el estancamiento del puerto frente a municipios menores de la región.

Las locomotoras de Santos y la reforma de regalías

Cuando Juan Manuel Santos asumió la Presidencia en agosto de 2010, la narrativa cambió de registro pero la sustancia se profundizó. Su Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, Prosperidad para todos, identificó cinco locomotoras de crecimiento; la minero-energética fue la más veloz.

Las cifras del arranque son suficientemente elocuentes como para leerse despacio. Entre 2000 y noviembre de 2010, el Ministerio de Minas ya había otorgado 7.264 títulos mineros y tramitado 17.479 solicitudes, contratando más de 5,8 millones de hectáreas, un área superior a la dedicada a la actividad agrícola del país. Los títulos inscritos en el Registro Minero Nacional pasaron de 8.574 en 2010 a 9.612 en 2014, de los cuales el 17% correspondía a carbón. Sobre esa base, la economía en su conjunto se expandió a una velocidad inusual: el PIB creció de 94.700 millones de dólares en 2003 a 380.200 millones en 2013, más que triplicándose en corrientes. El PIB per cápita en paridad de poder adquisitivo se duplicó entre 1999 y 2016, de 6.256 a 14.157 dólares. La pobreza por ingresos bajó del 50% al 34% entre 2002 y 2011. Cualquiera de estos indicadores, aislado, hubiera bastado para sostener el relato oficial de una década ganada.

En el mismo período operaron las remesas, la venta de activos nacionales, el crecimiento cíclico mundial y una fase expansiva del crédito, junto a la renta extractiva. Esta última —cerca del 20% de las rentas del Gobierno central provenientes del petróleo, más las regalías carboníferas y auríferas— fue el combustible fiscal que hizo posible mantener simultáneamente el gasto militar heredado y una expansión social que Santos convirtió en su carta de negociación política.

La pieza clave del arreglo santista fue la reforma constitucional del régimen de regalías, aprobada en 2011. Hasta entonces, las regalías se concentraban en los departamentos y municipios productores. La reforma amplió de forma sustancial el control del gobierno nacional sobre el gasto de esos recursos y los redistribuyó hacia entidades subnacionales no productoras. El argumento oficial invocaba la Constitución: la nación colombiana en su conjunto, no las regiones productoras, es la propietaria de los recursos no renovables. En la práctica, el efecto fue una recentralización política informal, acompañada por movimientos paralelos como el apoyo del gobierno nacional a la elección de exfuncionarios suyos en la dirección de la Federación Nacional de Departamentos. La reforma cerró un ciclo: la renta extractiva se producía en la periferia pero se administraba desde el centro, mientras los costos ambientales, sociales y de seguridad se quedaban donde estaba el pozo o el tajo.

La geografía del boom: territorios que producen y no acumulan

El mapa del auge se dibuja con precisión. El petróleo salió sobre todo de los Llanos Orientales —Arauca, Casanare, Meta— y en menor medida de Antioquia, Santander, Norte de Santander, Huila y Putumayo. El carbón, del Cesar y La Guajira. El oro, del Bajo Cauca antioqueño, Segovia, Remedios, Chocó y sur de Bolívar, con proyectos de gran minería proyectados en La Colosa (Cajamarca, Tolima) y Santurbán (Santander). Cada uno de esos territorios ilustra una modalidad distinta de la ecuación central: producir mucho, retener poco.

En el piedemonte llanero, el peso de la industria petrolera reordenó economías enteras, pero con desigual intensidad. Arauca es el caso extremo: la extracción llegó a representar el 61% del PIB departamental sin generar los encadenamientos productivos necesarios para una economía endógena, y la bonanza produjo conflictos internos, dependencia fiscal y grandes esfuerzos presupuestales para proveer servicios estatales básicos. En Casanare, la explotación de hidrocarburos desde los noventa desplazó la economía agropecuaria preexistente —arroz, palma africana, ganadería— e influyó decisivamente en la cultura y el patrón de crecimiento urbano. Más al sur, en Puerto Gaitán (Meta), Campo Rubiales se convirtió en el mayor campo petrolero del país y en un símbolo de la conflictividad laboral del auge, con huelgas cíclicas que enfrentaron a trabajadores tercerizados con operadores y contratistas en un entorno donde el sindicato solo llegaba tarde y desde afuera.

En el Putumayo, la explotación se concentró en Orito, Valle del Guamuez y San Miguel. La Texas Petroleum Company había llegado en 1963; en 1979 los campos revirtieron al Estado colombiano. El oleoducto transandino, de 200 kilómetros y 16 pulgadas de diámetro, transporta el crudo desde Orito hasta el puerto de Tumaco en el Pacífico. En 2011, en el Bloque Maranta, Emerald Energy Plc adelantó el proyecto Campo Mirto sin reconocer a la población afrodescendiente de Puerto Umbría como sujeto de consulta previa: el 24 de octubre de ese año, la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior certificó, mediante la Resolución 340, la inexistencia de comunidades negras en la zona de influencia, al equiparar el concepto de comunidad con el de Consejo Comunitario formalmente constituido. Reducir un concepto étnico-cultural a una figura administrativa permitió despejar el territorio de sujetos de derecho antes de que llegara la maquinaria.

En La Guajira, el Cerrejón —la mayor mina de carbón a cielo abierto de Colombia y América Latina, décima en el mundo— expandió sus operaciones sobre territorio wayúu y sobre el río Ranchería, cuyo curso fue intervenido con obras que redujeron el caudal disponible aguas abajo, en una franja donde el agua ya escaseaba por razones climáticas. El pueblo wayúu, organizado en gran medida por sus mujeres, articuló una defensa del agua como derecho territorial en una concepción de justicia hídrica que integra lo material y lo espiritual. En el Chocó, para 2015 AngloGold Ashanti poseía el 30% de los 164 títulos mineros otorgados en el departamento, con actividad concentrada en las cuencas del San Juan y del Atrato, donde la llegada masiva de maquinaria pesada afectó las prácticas tradicionales y los planes de etnodesarrollo de comunidades negras e indígenas.

El caso del Cesar es distintivo porque en él confluyen todas las dimensiones: multinacionales titulares de concesiones mineras y de infraestructura ferroviaria y portuaria; paramilitarismo financiado por las propias empresas; despojo campesino; expansión de tajos sobre tierras agrícolas; y una renta que salía del departamento hacia el centro nacional sin devolverse en forma proporcional de servicios, empleo estable ni tejido productivo alterno.

Impactos ambientales y el nudo de la consulta previa

El costo ambiental fue geográficamente concentrado y jurídicamente disperso. En 1994, un estudio referido al oleoducto Caño Limón-Coveñas y a las industrias del Magdalena Medio ya contabilizaba más de 1.000 hectáreas de ciénaga comprometidas, 400 kilómetros de río, 150 kilómetros de arroyos y caños secundarios y 2.500 hectáreas de terrenos aledaños, con un caudal vertido estimado en 439.300 metros cúbicos diarios. Esa era la línea de base sobre la que se montó el boom del siglo XXI. Colombia registra hoy más de 72 conflictos socioambientales, la cifra más alta de América Latina, en un contexto donde el modelo extractivo profundizó la militarización del territorio y donde el conflicto armado interno estuvo estructuralmente asociado a la ordenación y apropiación de la tierra.

La consulta previa fue el instrumento jurídico donde se libró buena parte de la batalla. La Corte Constitucional colombiana estableció que, en grandes proyectos de inversión o explotación de recursos naturales que afecten territorios de comunidades indígenas y tribales, no basta con la consulta: debe obtenerse el consentimiento libre, previo e informado según sus costumbres. La consulta debe ser previa, orientada al acuerdo o consentimiento, culturalmente adecuada e informada. La Ley 70 de 1993, concebida para frenar la expansión capitalista sobre territorios de comunidades negras del Pacífico y garantizar derechos a formas tradicionales de sustento —incluida la minería artesanal ancestral—, entró en tensión directa con los intereses del capital transnacional y con el proyecto de desarrollo del Estado.

En la práctica, esa tensión se resolvió por vía administrativa. La certificación de inexistencia de comunidades emitida en el caso de Puerto Umbría no fue una excepción: fue la técnica jurídica dominante. Reducir la comunidad a una forma organizativa registrable —el Consejo Comunitario, el resguardo formalmente delimitado— permitía otorgar títulos y licencias sin activar el filtro constitucional. Frente a ese vacío, las comunidades desarrollaron mecanismos alternos de resistencia. En 2017, la comunidad de Cajamarca (Tolima) utilizó la consulta popular constitucional para rechazar el proyecto de gran minería aurífera de La Colosa, en un proceso de resistencia pacífica que sentó precedente. En La Guajira, la Fuerza de Mujeres Wayúu y otras organizaciones lideradas por mujeres articularon estrategias sostenidas contra la expansión del Cerrejón, apoyándose en la relación cultural con el agua y el territorio.

La maldición fiscal y el pacto implícito

El arroyo desviado en el Ranchería, las hectáreas abandonadas en La Jagua de Ibirico y la resolución 340 en el Putumayo son, en apariencia, hechos de otra escala que las cifras agregadas del PIB o de la inversión extranjera directa. Pero se leen mejor juntos: la contabilidad territorial del auge es el reverso exacto de su contabilidad fiscal.

La maldición de los recursos operó en Colombia con una geometría particular: no tanto como una debilidad macroeconómica del país en su conjunto sino como un desajuste severo entre el nivel nacional, que capturaba la renta, y el nivel territorial, que soportaba los costos. Las comunidades rurales de regiones ricas en recursos raramente obtuvieron los empleos generados por la extracción, y a cambio debieron soportar la degradación ambiental y la violencia. La riqueza generada por la extracción benefició, sobre todo, a las empresas multinacionales y en menor medida a élites nacionales, contribuyendo a mantener las desigualdades estructurales del país.

Hacia 1986 ya se había advertido que la especialización en carbón, níquel, petróleo y gas podía generar la enfermedad holandesa o efecto Kuwait, dificultando la industrialización y poniendo en riesgo la agricultura en condiciones de apertura comercial. Entre 2002 y 2014 esa hipótesis se verificó punto por punto: las exportaciones minero-energéticas superaron el 62% de los ingresos externos, tendieron a frenar el resto de las exportaciones y facilitaron la sustitución de producción nacional por importaciones. Colombia se volvió exportador neto de energía —petróleo, carbón, níquel— y perdió participación relativa de sus manufacturas y de porciones de su agricultura.

La bonanza no correspondió a un aumento estructural de la capacidad productiva sino a factores externos: precios altos del petróleo, del carbón y del café, remesas, venta de activos nacionales, crecimiento cíclico mundial. Fue una prosperidad importada. Y su contracara fiscal fue el crecimiento de la deuda interna del 10% del PIB en 2000 al 27% en 2016. El gasto público no se financió con impuestos sino con deuda y con renta extractiva, un binomio que funciona bien mientras los precios internacionales suben y se vuelve rápidamente insostenible cuando bajan.

La caída: 2014-2016

El punto de inflexión llegó con la caída de los precios de los productos básicos. El barril de petróleo, que promedió 93 dólares en 2014, cayó a menos de 50 hacia fines de 2015. Los precios de los minerales lo siguieron en proporciones similares. Los términos de intercambio se deterioraron abruptamente. A fines de 2014, la principal incertidumbre macroeconómica del país ya se refería a las perspectivas de producción y exportación de petróleo y sus efectos sobre la balanza de pagos y las cuentas fiscales. En 2015, las proyecciones anticipaban un estrés significativo sobre las finanzas públicas en los años siguientes, dado el deterioro de los términos de intercambio y la desaceleración esperada.

La vulnerabilidad no se limitaba a los ingresos corrientes. Un deterioro de los términos de intercambio aumenta mecánicamente el peso relativo de la deuda pública en el producto y golpea de forma simultánea los ingresos fiscales vinculados al sector minero-energético. Colombia estaba, además, expuesta a una recomposición global de los flujos de capitales tras la normalización de la política monetaria de Estados Unidos, siendo que la inversión de portafolio representaba más de la mitad de los flujos financieros que ingresaban al país. La respuesta oficial —reformas tributarias sucesivas, ajuste del gasto, devaluación del peso— administró la caída pero no la contradijo: el modelo no se rediseñó, solo se pagó su factura. Y buena parte del elenco que gestionó ese cierre había atravesado también los años de bonanza, garantizando continuidad de personal, no solo de política, en la interfaz entre inversión extranjera, seguridad y política exterior.

El ajuste tuvo, además, una temporalidad política incómoda: llegó en el mismo momento en que el gobierno negociaba en La Habana un acuerdo cuya implementación exigía inversión pública sostenida en los territorios más golpeados por la guerra, muchos de los cuales coincidían con los mapas del petróleo, el carbón y el oro. La renta extractiva había financiado la mesa; la mesa se firmaba justo cuando la renta empezaba a faltar.

El ciclo, en perspectiva

El auge extractivo 2002-2016 fue el modelo económico de fondo de dos proyectos de gobierno sucesivos y aparentemente opuestos —el uribismo militarista y el santismo pacifista— que se financiaron con el mismo combustible y delegaron sus costos en los mismos territorios. La reducción de las tasas de regalías del carbón por presión del FMI y el Banco Mundial, la recentralización de las regalías en 2011, la equiparación administrativa entre comunidad y Consejo Comunitario para eludir la consulta previa, la protección militar de infraestructura extractiva mediante contratos con unidades sindicadas de violaciones a los derechos humanos y la tolerancia frente al financiamiento paramilitar de empresas privadas configuran, en conjunto, un andamiaje congruente. El Estado colombiano no diseñó explícitamente un pacto extractivo, pero lo consolidó mediante decisiones acumuladas que trasladaron sistemáticamente el beneficio fiscal al centro y el costo social, ambiental y humano a la periferia.

La caída de 2014-2016 reveló, más que una vulnerabilidad cíclica, una ausencia estructural. En más de una década de bonanza no se construyó una diversificación productiva capaz de sostener el crecimiento cuando cayeran los precios. Se construyó, en cambio, una deuda interna que casi triplicó su peso en el PIB, un mapa nacional de conflictos socioambientales sin equivalente en la región y una acumulación de despojos documentados en el Cesar, en el sur de Bolívar, en La Guajira y en el Putumayo.

Preguntar quién ganó y quién perdió durante las locomotoras obliga a mirar simultáneamente la contabilidad fiscal del Ministerio de Hacienda y los registros de tierras abandonadas en La Jagua de Ibirico, la calificación crediticia de DBRS y los certificados de inexistencia de comunidades emitidos por la Dirección de Consulta Previa. La prosperidad medida en agregados nacionales —PIB, exportaciones, reducción de pobreza por ingresos— convivió con procesos territoriales de despojo, degradación y violencia que operaron en la misma dirección y en el mismo tiempo. Esa doble contabilidad es la que permite entender qué fue realmente el modelo extractivo colombiano de comienzos del siglo XXI, y qué faltó para que el auge dejara algo más duradero que su propia caída.