Presencia diferenciada del Estado en las periferias colombianas

¿Es la violencia en las periferias colombianas el resultado de un Estado ausente, o el producto de una forma específica de estar presente?

En Colombia, el Estado suele llegar primero como tropa, como fumigación aérea o como masacre, y solo mucho después —si acaso— como escuela, notaría o juzgado. Ese orden inverso no es un accidente ni un atraso administrativo pendiente de modernización: es el patrón sistemático mediante el cual el país fue armado. Desde la conquista tardía de pijaos y chocoanos hasta los falsos positivos del Meta, pasando por las misiones de castigo, la Casa Arana, la masacre de las Bananeras de 1928, La Violencia, las colonias penales de Araracuara y las incursiones paramilitares en El Placer y Bahía Portete, un mismo hilo conecta episodios que la historiografía suele tratar por separado. Ese hilo es una modalidad de soberanía: no la ausencia del Estado en sus márgenes, sino su presencia diferenciada, delegada a redes privadas de coerción y organizada para extraer sin retribuir. La pregunta, entonces, es si esa forma de gobernar lo periférico constituye un déficit por corregir o una estructura por comprender.

Una tradición interpretativa —de ciertos diagnósticos oficiales al sentido común político colombiano— ha descrito la violencia periférica como consecuencia de un "vacío" estatal. Donde no hay Estado, dice el argumento, otros llenan el hueco: guerrilleros, narcotraficantes, paramilitares. La solución, correlativa, sería llevar el Estado a esas regiones: más batallones, más carreteras, más registradurías, más presencia. Treinta años de programas presidenciales, descentralización y desmovilizaciones se han apoyado en ese diagnóstico y, sin embargo, las brechas regionales en capacidad institucional y calidad de vida siguen abiertas, la violencia sigue concentrándose en las mismas geografías, y las periferias siguen siendo periferias.

El problema con la tesis del vacío no es solo empírico: es conceptual. Supone que el Estado colombiano tenía un proyecto de integración territorial completo, inconcluso por falta de recursos, geografía difícil o mala gestión. Pero la geografía no basta: Bolivia, Perú y Ecuador comparten con Colombia selvas, cordilleras y fronteras extensas, y produjeron formas estatales distintas. Estados Unidos construyó en el siglo XIX un aparato funcional con baja base fiscal y territorio hostil. Si la geografía no explica el patrón colombiano, hay que buscarlo en otra parte: en las decisiones políticas de sus élites, en las economías que estructuraron el orden social y en la manera específica en que la coerción fue distribuida entre agentes públicos y privados. De la respuesta depende si el conflicto colombiano se entiende como falla del proyecto nacional o como uno de sus productos.

Hay un concepto que reordena la discusión: en lugar de "ausencia" del Estado, presencia diferenciada. La distinción es fina y decisiva. Ausencia sugiere un negativo, algo que falta y podría estar; presencia diferenciada, en cambio, describe un Estado que sí está —con sus fuerzas armadas, sus jueces, sus impuestos, sus contratos de concesión—, pero que está de manera desigual, selectiva y con lógicas distintas según el lugar. En el altiplano y las capitales departamentales se presenta como administración civil, tribunales, escuelas; en Putumayo o el Bajo Atrato aparece como Ejército, fumigación, colonia penal o batallón contrainsurgente. No es que llegue tarde: llega de otra forma.

La reformulación tiene consecuencias. Contra las lecturas geográficas —que hacen de la selva y la montaña las culpables— y contra las narco-céntricas —que reducen el conflicto a la irrupción del narcotráfico en los años ochenta—, la noción de presencia diferenciada obliga a rastrear una temporalidad más larga. La fragmentación de la soberanía colombiana viene de lejos, y el conflicto contemporáneo no la produjo: la radicalizó. El material demográfico avala la lectura: hacia finales del siglo XX, de 27,3 millones de habitantes, cerca del 65 % vivía en el núcleo andino, alrededor del 19,8 % en la Costa Caribe, el 11,1 % en el Cauca y el Pacífico, y apenas el 2,8 % en los Llanos y la Amazonía —proporciones que apenas se habían movido desde el orden colonial tardío. El país se pensó, se administró y se gobernó desde una fracción minoritaria de su geografía.

En tensión con esa lectura estructural aparecen dos objeciones que conviene no ignorar. La primera sugiere que la formación estatal periférica obedeció menos a un diseño de las élites andinas que a la lógica autónoma de las economías extractivas: cada bonanza —oro, caucho, banano, petróleo, coca— atrajo migrantes, generó conflicto y forzó respuestas estatales reactivas, sin plan previo. La segunda insiste en que las comunidades periféricas no fueron víctimas pasivas de un centro omnipotente: colonos que resistieron desalojos y obtuvieron adjudicaciones, organizaciones afrocolombianas que construyeron la Ley 70, campesinos cocaleros que negociaron con el gobierno en 1996-1997, comunidades wayuu, indígenas amazónicas y ligas campesinas produjeron el Estado periférico tanto como lo padecieron. Ambas objeciones tienen fuerza y deben incorporarse a cualquier respuesta seria. La primera se resuelve, en parte, cuando se observa que las respuestas estatales a cada bonanza fueron sorprendentemente parecidas entre sí y sorprendentemente parecidas a lo que las élites hacían en el núcleo andino frente a los conflictos agrarios: la reacción no fue un improvisado ir tras la novedad, sino la aplicación de un repertorio ya probado. La segunda —la agencia comunitaria— exige un tratamiento más lento, porque es donde el patrón se agrieta de verdad y donde también, como se verá, el patrón se defiende: los reconocimientos existieron, y luego fueron erosionados, invadidos o directamente combatidos.

El orden colonial ya operaba con la lógica que después heredaría el republicano. Las misiones de los Llanos y del Chocó eran destinos de castigo dentro de la estructura eclesiástica: a ellas no iban ni los mejores ni los más numerosos de las órdenes religiosas. El Chocó, elevado a superintendencia y luego a gobernación desde 1713, fue tratado como despensa extractiva de oro y platino sin que la administración española lograra jamás consolidar núcleos urbanos estables ni controlar el contrabando; los propietarios de minas ejercían una influencia arbitraria que frustraba una y otra vez los intentos fiscales. La resistencia indígena en el Alto Magdalena —el territorio pijao— y en los Llanos Orientales retrasó por décadas la ocupación española. La conquista, en Colombia, fue lenta e incompleta, y esa incompletud dejó una geografía donde el poder central se detenía en los bordes del altiplano.

La independencia no rompió el patrón: lo ratificó con otro vocabulario. Al romper con España, la propiedad privada colonial cubría solo una pequeña fracción del territorio; el resto era, en el lenguaje jurídico republicano, "baldío". La categoría es reveladora: llamar baldío a un territorio ocupado por indígenas, afrodescendientes cimarrones o campesinos sin título era el gesto que convertía presencia en vacío. Sobre esa ficción legal se construyó todo lo demás. La guerra de independencia destruyó las misiones llaneras —en 1821 solo quedaban en pie cuatro de las que había antes—, diezmó la ganadería y consolidó el caudillismo. El Estado decimonónico no reconstruyó lo destruido; se contentó con delegar el orden a notables locales.

La Regeneración de 1886, con Miguel Antonio Caro como arquitecto, cerró el ciclo centralista. Contra el federalismo de 1863, impuso un diseño institucional que subordinó las periferias geográficas y culturales a Bogotá, invisibilizando de paso a indígenas y afrodescendientes. El estatuto jurídico de la periferia consagró esa jerarquía: mientras el país se dividía en departamentos con derechos plenos, las regiones más extensas quedaron como intendencias y comisarías especiales, categorías de menor rango donde el gobernador era nombrado desde Bogotá y los derechos políticos de los habitantes estaban recortados. Putumayo fue declarado intendencia apenas en 1968 y elevado a departamento solo en 1991, con la nueva Constitución, junto con los demás Territorios Nacionales. Durante casi un siglo, los ciudadanos del sur amazónico y de buena parte del Pacífico ecuatorial vivieron bajo un régimen constitucional que los reconocía menos que a un habitante de Boyacá o de Antioquia.

Sobre esa geografía jurídica desigual se desplegó la primera de las economías de enclave modernas. La Casa Arana —The Peruvian Amazon Co. Ltd., de Julio César Arana— monopolizó desde antes de 1910 la extracción cauchera en los afluentes del Putumayo, y sometió a los pueblos indígenas de la región a trabajo forzado, servidumbre por deudas hereditarias, tortura y asesinato en condiciones equivalentes a la esclavitud. Cuando en 1922 el gobierno peruano, por gestión del propio Arana, expidió un título de propiedad sobre 5,7 millones de hectáreas denominadas "Putumayo" —en violación de la soberanía colombiana y de la propia ley peruana, que limitaba las adjudicaciones a 50.000 hectáreas sin autorización del Congreso—, el Estado colombiano descubrió, tarde, que su ausencia había sido llenada por una empresa privada extranjera. Roger Casement, el diplomático británico que documentó las atrocidades, no encontró Estado colombiano en el Putumayo. Encontró Casa Arana.

El patrón se repitió con el banano en el Magdalena. Hacia 1921, la United Fruit Company controlaba el 59 % de la tierra productiva e improductiva de la zona bananera, más el ferrocarril y el transporte marítimo. Operaba mediante contratistas intermediarios que enganchaban a unos 30.000 trabajadores —mecanismo diseñado para eludir obligaciones laborales directas— y pagaba en vales canjeables solo en sus comisariatos. Cuando estalló la huelga a fines de 1928, el Estado colombiano no se presentó como árbitro ni como mediador: se presentó como Ejército. La Ley 69, promulgada el 2 de noviembre de ese año —celebrada con telegramas de felicitación por jerarcas católicos—, había penalizado semanas antes las asociaciones "con fines subversivos", el fomento de huelgas y la apología del delito. El general Carlos Cortés Vargas invocó incluso la amenaza de invasión de marines estadounidenses para justificar la urgencia. La tragedia de diciembre de 1928 en Ciénaga no fue una anomalía: fue la respuesta esperada de un Estado que en la periferia bananera existía como coerción al servicio de una compañía extranjera.

Las huelgas petroleras de Barrancabermeja contra la Tropical Oil Company en 1924 y 1927 —esta última con paros de solidaridad de portuarios del Magdalena y enfrentamientos armados con la tropa, organizadas con Raúl Mahecha— habían dejado ya el molde. El Estado llegaba al enclave extractivo cuando la protesta amenazaba la extracción, y llegaba armado. El resto del tiempo, la compañía gobernaba.

La Violencia entre 1946 y 1958 escaló el patrón. En una sociedad donde el conflicto agrario ya había producido ligas campesinas, invasiones de baldíos y respuestas gubernamentales del lado de los terratenientes —con fuerza pública y con medidas económicas—, la guerra bipartidista destruyó cerca de 400.000 parcelas campesinas concentradas en Valle, Tolima, Cundinamarca, Caldas y Santander, muchas transferidas mediante ventas fraudulentas a precios irrisorios. La Ley 200 de 1936 de Alfonso López Pumarejo, que intentó ordenar la propiedad sobre baldíos, no fue una reforma redistributiva y no alteró la estructura agraria heredada de la colonia. El desplazamiento tomó dos rutas: la migración a ciudades y la colonización espontánea más allá de la frontera agrícola, hacia el piedemonte oriental, el Magdalena Medio, el sur del país. Putumayo, en particular, recibió desde los años cincuenta oleadas de colonos nariñenses y huilenses; el descubrimiento de petróleo por la Texas Petroleum Company a comienzos de los sesenta, en Orito y La Hormiga, y la irrupción cocalera desde los ochenta —cuando el narcotráfico impulsó el cultivo para reemplazar la base peruana— atrajeron nuevas migraciones. Cada bonanza produjo su propia geografía de violencia. José Gonzalo Rodríguez Gacha instaló una base paramilitar en Puerto Asís, inaugurando en el sur una presencia que después haría metástasis.

Ese fue el escenario donde, entre 1997 y 2001, se concentró la fase más devastadora del paramilitarismo colombiano: 88 masacres cuyo objetivo declarado, según los propios perpetradores, era controlar territorio y disciplinar a la población. Las Autodefensas Unidas de Colombia entraron a Putumayo desde 1997-1998, comenzando por Puerto Asís y extendiéndose a El Placer, La Dorada y El Tigre. Los ataques a Mapiripán, El Aro, La Granja, El Salado, Chengue, y más adelante a Bahía Portete en 2004 —donde las AUC atacaron y torturaron públicamente a mujeres líderes wayuu, transgrediendo los códigos de guerra de la comunidad— y al río Naya en 2001, dibujaron un mapa: la violencia se concentró en las mismas geografías que habían sido periferia extractiva y baldío jurídico durante siglos. La disposición teatral de los cuerpos, la sevicia visible, funcionaban como pedagogía: enseñaban a las comunidades el costo de resistir el control territorial y advertían a las guerrillas sobre el tipo de guerra que se les ofrecía.

Que esa violencia coincidiera con una penetración documentada del paramilitarismo en organismos de inteligencia y en unidades de la fuerza pública no es coincidencia. El director del DAS Jorge Noguera Cotes fue condenado en 2011 por concierto para delinquir agravado y como autor mediato del homicidio del académico Alfredo Correa de Andreis, en alianza con alias "Jorge 40". El general Mauricio Santoyo facilitó comunicaciones entre fuerza pública y grupos paramilitares. En los Llanos, exmiembros del Bloque Centauros describieron prácticas de coordinación con el Ejército para presentar civiles como bajas en combate: el Meta fue el departamento con mayor cifra de ejecuciones extrajudiciales bajo jurisdicción del BCe. La categoría de "falso positivo" no describe un exceso: describe una lógica —la misma que, transformada, va de las Bananeras a El Tigre y El Placer— por la cual el Estado gestiona sus márgenes mediante violencia sistémica.

Sobre los cuerpos, esa lógica dejó su huella más específica. El desplazamiento forzado afectó a más de cuatro millones de mujeres —el 50,1 % de las víctimas registradas—, con impacto desproporcionado sobre indígenas, afrocolombianas y campesinas. La violencia sexual fue practicada por paramilitares, guerrillas y fuerza pública como mecanismo asociado al control territorial. La impunidad frente a esos crímenes alcanza el 92 % en los casos del Auto 092 de 2008 y el 97 % en los del Auto 009 de 2015: hacia 2016, cerca del 41 % de los casos del Auto 092 estaban archivados y solo el 1,7 % había llegado a juicio. Esas cifras no son una falla coyuntural del sistema judicial; son el indicador más nítido de qué cuerpos cuentan para el Estado colombiano y cuáles no.

La respuesta a la pregunta que abre este ensayo puede formularse con densidad y coherencia poco frecuentes: en Colombia la periferia no ha sido gobernada por ausencia sino por una presencia diferenciada cuya lógica dominante fue —y sigue siendo— habilitar la extracción y contener la protesta mediante coerción delegada. Ese patrón es de larga duración: va del Chocó colonial a las bonanzas del caucho, del banano y del petróleo, atraviesa La Violencia, se prolonga en la expansión paramilitar y se refina en los falsos positivos. La forma jurídica de esa diferenciación —territorios nacionales frente a departamentos, baldíos frente a propiedad privada, comisarías frente a gobernaciones plenas— consagró que los habitantes de esas regiones tuvieran menos derechos, menos voz y menos protección que los del núcleo andino. La forma económica —enclaves extractivos cuyas ganancias nunca se reinvirtieron en la región— aseguró que la riqueza saliera y la violencia se quedara. La forma coercitiva —Ejército, fumigación, masacre— llegó siempre antes que la escuela y el juzgado.

Que Colombia comparta con sus vecinos andinos condiciones geográficas y una herencia colonial similar sugiere que la excepcionalidad colombiana no reside en el modelo de formación estatal en abstracto, sino en la intensidad, duración y sofisticación con que ese modelo se articuló con actores armados privados. El paramilitarismo penetró organismos de inteligencia, fuerzas militares y policiales de una manera que lo distingue de los señores de la guerra o de los insurgentes clásicos: no fue exterior al Estado, fue una modalidad de su ejercicio delegado. Esa articulación no puede reducirse a la geografía, ni a las bonanzas extractivas por sí solas, ni al narcotráfico: la violencia también ocurrió en zonas planas, integradas y agrícolas —Ciénaga, los Montes de María, el Magdalena Medio, el Meta llano— donde el problema no era la selva sino la delegación del orden a redes de notables, terratenientes y contratistas privados a cambio de lealtades políticas. La imagen de una sociedad dual, que reservó para la periferia un régimen paralelo al del núcleo andino, sigue siendo útil para nombrar esa estructura.

Sostener que se trata de un patrón no equivale a afirmar que fue un plan omnisciente. Aquí es donde el matiz importa, y donde también late lo no resuelto. El Estado colombiano no siempre fue coherentemente represivo ni uniformemente ausente. La persistencia de colonos en los baldíos a veces se compensó con adjudicaciones legales. La Constitución de 1991 introdujo por primera vez la multietnicidad como principio nacional y ordenó, por el artículo transitorio 55, expedir legislación para las comunidades negras: de ahí salió la Ley 70 de 1993, con la ACIA del medio Atrato como referente organizativo clave. La titulación colectiva reconoció la ocupación histórica del Pacífico —Curvaradó con más de 46.000 hectáreas, Jiguamiandó con cerca de 55.000, entre muchas otras—, y los Territorios Nacionales se convirtieron en departamentos ese mismo año. Los campesinos cocaleros de Putumayo firmaron acuerdos con el gobierno en 1996 y 1997 para buscar alternativas productivas legales dentro del programa Plante. Estas fisuras existieron, y no fueron menores.

Pero el propio material muestra qué pasó con ellas. La Ley 70, a más de veinte años de su promulgación, no ha sido reglamentada en su totalidad. Los títulos colectivos de Curvaradó y Jiguamiandó fueron invadidos con siembra de palma africana. Los acuerdos con los cocaleros del Putumayo fueron seguidos por represión de la fuerza pública, señalamientos de infiltración guerrillera y, poco después, por la incursión paramilitar. La hermana Yolanda Cerón fue asesinada en Tumaco; la masacre del Naya ocurrió en 2001. Los líderes territoriales afrocolombianos fueron señalados, amenazados y asesinados. Las fisuras existieron, pero fueron toleradas, ignoradas o revertidas mediante violencia. La gramática de dominación admitió excepciones y luego se las cobró. Queda por medir cuánto pesó en cada ciclo el diseño y cuánto la contingencia de cada bonanza —una tarea que probablemente varía por región y por período, pero que no invalida la lógica dominante—; y queda también la sospecha, mucho más incómoda, de que el reconocimiento jurídico llegó justo cuando la coerción privada arreciaba sobre los mismos territorios.

Esa sospecha se condensa en una imagen: una puerta que se abre exactamente cuando otros entran a saquear. Ley 70 en 1993, palma africana sobre Curvaradó a fines de esa década. Territorios Nacionales convertidos en departamentos en 1991, incursión de las AUC en Putumayo en 1997. Acuerdos con cocaleros en 1996 y 1997, base paramilitar de Rodríguez Gacha ya instalada en Puerto Asís, aspersiones aéreas y desembarco de las AUC pocos meses después. Reconocimientos que llegaron con toda su carga simbólica —la nación multiétnica, la ciudadanía plena de los antiguos Territorios Nacionales, la sustitución concertada— justo mientras, sobre el terreno, la coerción delegada avanzaba con paso firme. No hace falta postular una conspiración para leer la coincidencia: basta observar que, en el diseño colombiano de la periferia, el derecho reconocido y la violencia privada nunca compitieron por el mismo espacio, porque cada uno cumplía su función. El derecho legitimaba al centro; la coerción disciplinaba al margen.

La respuesta, entonces, es doble y no dividida. Sí hay patrón: fuerza antes que derechos, delegación de la coerción a redes privadas, extracción sin retorno, jerarquía jurídica del territorio, impunidad de la violencia contra los cuerpos periféricos. Y sí hay agencia y fisura: comunidades que arrancaron reconocimientos, colonos que consiguieron títulos, movilizaciones que forzaron leyes. Lo que no hay es un Estado ausente. Hay un Estado que, en la periferia, se presenta bajo la forma que mejor le sirve para producir el tipo de ciudadanía —recortada, condicional, revocable— que las élites del núcleo andino han considerado adecuada para gobernar sin ser gobernadas de vuelta.

El Catatumbo, hoy, es el laboratorio donde esa hipótesis se juega su pertinencia. La región tiene todos los ingredientes del patrón: frontera con Venezuela, petróleo desde los años treinta con la Colombian Petroleum Company, coca desde los ochenta, palma africana en su periferia agrícola, minería de carbón, presencia histórica del EPL, del ELN, de disidencias de las FARC, del Clan del Golfo y de estructuras herederas del paramilitarismo. Tiene también un catálogo de masacres —La Gabarra en 1999, Tibú en distintos momentos, La Silla en 2022, el desplazamiento masivo de 2025— que reproduce con dolorosa fidelidad la coreografía de El Placer, El Salado o Chengue. Tiene, sobre todo, una condición jurídica ambigua: es formalmente parte de Norte de Santander, con todos los derechos constitucionales, pero opera bajo estados de excepción intermitentes, con presencia militar dominante y con civiles cuya vida cotidiana se rige más por el veto armado que por la administración civil. Es Putumayo en 1999. Es la zona bananera en 1928.

Y es aquí donde el acuerdo de 2016 —firmado en Cartagena, refrendado en el Congreso tras el revés del plebiscito— entra en la prueba decisiva. El acuerdo prometió, entre otras cosas, una reforma rural integral, la sustitución concertada de cultivos ilícitos, la formalización de la propiedad, garantías de seguridad para líderes sociales y una jurisdicción especial de justicia transicional. Prometió, en el vocabulario de este ensayo, alterar simultáneamente las tres formas de la presencia diferenciada: la jurídica, la económica y la coercitiva. Casi diez años después, el balance no es promisorio. El Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) fue subfinanciado, ejecutado con retrasos y, en muchas veredas, seguido —como en Putumayo veinte años antes— por erradicación forzada, señalamiento y violencia contra los firmantes. Los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), pensados para los dieciséis territorios más afectados por el conflicto, avanzaron desigualmente y sin la reforma rural que les daba sentido. El asesinato sistemático de firmantes del acuerdo y de líderes sociales —superior a 400 en los años posteriores— indicó, con la misma pedagogía de siempre, quién manda en el terreno. Y el Catatumbo, que debía ser epicentro de esa reconstrucción, es hoy el escenario del desplazamiento masivo más severo de la posfirma.

La pregunta se vuelve, entonces, del porvenir. Si la presencia diferenciada es estructural y no coyuntural, la implementación del acuerdo debería medirse no por su vocabulario ni por sus indicadores de gestión, sino por si consigue romper la vieja secuencia: si la escuela llega antes que el batallón, si el juzgado antes que el paramilitar, si la titulación antes que la palma, si la protección al líder antes que su asesinato. Si la puerta se abre —esta vez— sin que nadie entre por ella a saquear. Nada en los ciclos anteriores obliga al optimismo, y sin embargo la excepcionalidad no es imposible: para reconocerla habría que ver en el Catatumbo lo que no se vio en Putumayo, ni en Curvaradó, ni en la zona bananera. Habría que ver, por una vez, a un Estado que en la periferia deja de ser lo que ha sido: no ausencia, sino presencia armada al servicio de la extracción. Mientras tanto, la pregunta con que abre este ensayo tiene una respuesta provisional y áspera: la violencia en las periferias colombianas no es el resultado de un Estado ausente. Es el producto de una forma específica de estar presente, cuya continuidad —de la Casa Arana al Catatumbo— es la marca más duradera del país.