Directiva 029 de 2005 y la arquitectura de incentivos para los falsos positivos

Directiva 029 de 2005

El 17 de noviembre de 2005, el Ministerio de Defensa de Colombia, bajo la firma del entonces ministro Camilo Ospina Bernal, emitió la Directiva Ministerial Permanente 029, un acto administrativo que reglamentó el pago de recompensas por la captura o abatimiento de cabecillas de grupos armados ilegales y, en el mismo cuerpo normativo, articuló criterios de reconocimiento vinculados a resultados operacionales medidos en bajas. La pieza, técnica en su redacción y rutinaria en su tramitología, se convirtió en la bisagra formal de una arquitectura de incentivos que, durante los tres años siguientes, hizo que la producción de civiles muertos presentados como guerrilleros fuera —para porciones significativas del Ejército Nacional— la respuesta adaptativa más eficiente a las exigencias de carrera. Entre 2002 y 2008 se documentan al menos 6.402 víctimas de ejecuciones extrajudiciales atribuidas a agentes del Estado, la mayor parte concentrada en el ciclo 2006-2008, que coincide punto por punto con la vigencia plena de esa Directiva y con la comandancia del general Mario Montoya Uribe al frente del Ejército. La Fiscal de la Corte Penal Internacional calificó el conjunto de esa práctica, por su magnitud y carácter metódico, como un ataque generalizado y sistemático contra la población civil: un crimen de lesa humanidad. La Directiva 029 no es un documento periférico ni una anomalía burocrática: es el eslabón que permite leer los llamados "falsos positivos" no como desviación moral de tropa sino como output esperable de un diseño institucional.

El terreno normativo del que brota la directiva

La Directiva 029 no cayó sobre un vacío. Se inscribe en el arco de la Política de Defensa y Seguridad Democrática iniciada en agosto de 2002 con la posesión de Álvaro Uribe Vélez, y en el cuerpo de disposiciones excepcionales que la acompañaron desde sus primeras semanas. El Decreto 1837 de 2002 declaró el Estado de Conmoción Interior; el Decreto 2002 del 9 de septiembre del mismo año creó las Zonas de Rehabilitación y Consolidación e introdujo medidas que la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-1024 de noviembre de 2002, declaró parcialmente inexequibles por comprometer derechos ciudadanos básicos. Ante ese revés judicial, el Gobierno impulsó una reforma constitucional aprobada en diciembre de 2003 —el llamado Estatuto Antiterrorista— que buscó consagrar para las Fuerzas Militares facultades de policía judicial, captura, allanamientos, registro de residencia e interceptación de comunicaciones. La Corte terminaría desmontando ese acto legislativo, pero para entonces la orientación doctrinaria estaba fijada: militarización de funciones investigativas, ampliación del margen operativo y sujeción de la ciudadanía a un régimen de sospecha.

Tres años después, la Directiva 029 se apoya en ese terreno pero introduce un giro decisivo: donde las normas de 2002-2003 ampliaron facultades, la de 2005 estableció economías. Convirtió los resultados operacionales en unidades convertibles a dinero, tiempo libre y honores. Y lo hizo con la aparente asepsia técnica de una directiva de recompensas, categoría administrativa que en Colombia tenía antecedentes desde los años ochenta pero que hasta entonces se aplicaba con criterios más restringidos y sobre objetivos identificados individualmente. Bajo la Seguridad Democrática, el criterio se amplió, se sistematizó y se fusionó con la lógica cuantitativa de "bajas en combate" como métrica de éxito.

Que la práctica de presentar civiles asesinados como guerrilleros muertos existiera desde antes es un dato que el propio Consejo de Estado, en decisión de 2009, dejó registrado al inventariar más de treinta manuales de instrucción militar producidos por el Ejército desde 1979, entre ellos el Manual de instrucciones generales para operaciones contraguerrillas de ese año y el Reglamento de combate de contraguerrilla EJC-3-10 de 1987, en los que se codificaba una doctrina contrainsurgente permisiva. Documentos diplomáticos de los años noventa registran episodios aislados de "legalización" de civiles como bajas; la Orden 200-05-91 del Ministerio de Defensa, expedida en mayo de 1991 con recomendaciones de asesores estadounidenses, autorizó al Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea a establecer redes de inteligencia compartimentadas bajo el Estado Mayor Conjunto. La patología tenía raíces. Lo que hizo la Directiva 029 fue elevarla de práctica dispersa —dependiente de la iniciativa de unidades o comandantes específicos— a régimen general de incentivos con cobertura ministerial.

Anatomía de la Directiva y su ensamblaje con la cadena de mando

El texto de la Directiva 029 estableció un sistema escalonado de recompensas monetarias según la jerarquía del combatiente irregular capturado o abatido, y habilitó su pago con cargo a fondos reservados de inteligencia. En paralelo, el aparato militar desarrolló prácticas complementarias que no siempre quedaron en el papel pero que operaron con regularidad de rutina: bonificaciones informales por baja, licencias de quince días, reconocimientos públicos, condecoraciones y ascensos acelerados. El testimonio de un oficial de alto rango describe cómo el general Mario Montoya Uribe —comandante del Ejército entre marzo de 2006 y noviembre de 2008— instruyó a subordinados a entregar quince días de permiso y un millón de pesos por soldado que produjera una baja, con financiamiento de gastos reservados. El mismo testimonio consigna que Montoya presionaba verbalmente a sus oficiales invocando como referencia al coronel Publio Hernán Mejía Gutiérrez, comandante del Batallón La Popa desde 2002, quien prometía y superaba metas de bajas diarias en el Cesar.

La cadena de responsabilidad se cierra en varios niveles simultáneos. En el Ministerio de Defensa, la Directiva 029 lleva la firma de Camilo Ospina Bernal, ministro bajo la presidencia de Uribe. La cartera pasaría en julio de 2006 a Juan Manuel Santos, bajo cuyo mando ministerial se produjo la mayor parte del ciclo estadístico de ejecuciones extrajudiciales. En la comandancia del Ejército, el mismo ciclo cubre los mandos del general Carlos Alberto Ospina y sobre todo del general Mario Montoya. En el terreno, comandantes de batallón como Mejía Gutiérrez fueron públicamente elogiados por operaciones que después resultarían cuestionadas: tras un operativo del 25 de octubre de 2002 en el que su batallón reportó guerrilleros del ELN muertos, el general Ospina lo felicitó públicamente. Las investigaciones posteriores establecerían que muchas de esas bajas correspondían a cuerpos entregados por paramilitares a los que se les vestía con brazaletes del ELN antes de fotografiarlos.

El engranaje entre unidades militares y estructuras paramilitares no fue accesorio. Oficiales del Ejército presionaron a grupos paramilitares para que les entregaran personas presentables como guerrilleros muertos, con el propósito explícito de figurar como los oficiales que "más resultados daban" dentro de sus batallones. En el caso del general Montoya, el diario Los Angeles Times publicó el 25 de marzo de 2007, con base en un informe de la CIA, sus nexos con escuadrones de la muerte paramilitares y su participación en la planificación del Plan Orión en la Comuna 13 de Medellín en 2002, operativo con aproximadamente dos mil militares apoyados por tanques y helicópteros que derivó en la toma paramilitar del sector bajo protección del Ejército. La Procuraduría General de la Nación había abierto en 2002 investigación disciplinaria contra Montoya, entonces brigadier general, por su presunta omisión frente a las alertas tempranas que precedieron a la masacre de Bojayá del 2 de mayo de ese año.

El "kit de legalización" y la ingeniería del engaño

Un sistema de incentivos por bajas sólo funciona si existe un procedimiento operativo confiable para transformar civiles en combatientes. Ese procedimiento —conocido en el argot de tropa como "kit de legalización"— era enseñado desde la Escuela Militar, antes incluso del despliegue en unidades operativas. Comprendía armas no convencionales, principalmente fusiles AK-47 con seriales lijados, prendas de camuflado, brazaletes con distintivos de grupos guerrilleros, botas y otros elementos con los que se vestía y armaba a las víctimas para fotografiarlas en escenas montadas de combate. En al menos un caso documentado, un teniente utilizó guantes quirúrgicos para colocar sobre el cuerpo de un civil un arma con serial borrado; agentes del Cuerpo Técnico de Investigación de la Fiscalía llegaron después y certificaron la escena como enfrentamiento legítimo.

El modus operandi tenía patrones estables. La víctima era sacada de su casa o de su lugar de trabajo, a menudo ante testigos; era trasladada a un lugar distante, con frecuencia a cientos de kilómetros, donde una unidad militar la esperaba; era ejecutada; se le cambiaban las ropas; se disparaban tiros al aire para simular combate; se disponía el cuerpo con armas y equipos del kit; se llamaba al CTI y a Medicina Legal para el levantamiento. En cada eslabón operaba una decisión humana que, tomada aisladamente, requería voluntad delictiva; tomada en el conjunto, respondía a un flujo de trabajo aprendido, distribuido y remunerado.

El perfil de las víctimas hizo posible ese flujo. Se trataba con frecuencia de jóvenes en condiciones de vulnerabilidad socioeconómica: campesinos, líderes comunitarios, habitantes de calle, consumidores de sustancias psicoactivas, personas con discapacidad cognitiva, muchachos desempleados atraídos con ofertas de trabajo. En algunas zonas —el entorno operacional de la Primera Brigada, por ejemplo— la desaparición de jóvenes en situación de calle se había normalizado al punto de que las familias no denunciaban. La lógica del reclutamiento con engaño operó con precisión industrial: intermediarios civiles ofrecían empleo bien remunerado a jóvenes de barrios pobres; los conducían a puntos de encuentro en carretera; los entregaban a unidades militares; días o semanas después, sus cuerpos aparecían reportados como guerrilleros abatidos en enfrentamientos ocurridos a jornadas de distancia.

El ciclo estadístico y su geografía

Las cifras dibujan una curva inequívoca. Alrededor de cien ejecuciones extrajudiciales por año en 2002; unas ciento treinta en 2003; en torno a doscientas veinte anuales durante 2004, 2005 y 2006; cerca de trescientas treinta en 2007. Bajo la comandancia del general Montoya —de marzo de 2006 a noviembre de 2008— se registró el mayor aumento porcentual, 144%, en ejecuciones extrajudiciales bajo cualquier comandante del Ejército del período. El abogado Germán Romero cifra en más de dos mil los falsos positivos ocurridos durante ese mando.

La distribución geográfica descarta la hipótesis del fenómeno localizado. La Jurisdicción Especial para la Paz, en su Caso 03, ha documentado casos en el Eje Cafetero, Nariño, Boyacá, Cundinamarca, Casanare, Meta, Cesar, Antioquia, Norte de Santander y otros departamentos. En el Eje Cafetero la JEP registra 452 víctimas, 300 de ellas asesinadas entre 2006 y 2008: 235 casos en Caldas, 150 en Quindío y 67 en Risaralda. En Nariño, el Batallón Batalla de Boyacá es responsable de al menos 37 casos con 61 víctimas entre 2002 y 2010, mientras el Observatorio de Derechos Humanos contabiliza 82 ejecuciones en el mismo período departamental. En el oriente antioqueño, en los municipios de Granada, San Luis y Cocorná, el Batallón de Infantería Aerotransportada N.° 4 acumula 41 víctimas y el Batallón de Caballería Mecanizada N.° 4, otras 21. La Primera Brigada del Ejército con sede en Boyacá aparece señalada por graves violaciones que incluyen ejecuciones extrajudiciales.

En el Cesar, el Batallón La Popa bajo Mejía Gutiérrez montó una operación reiterada de recepción de cuerpos entregados por paramilitares del Bloque Norte, disfrazados posteriormente como bajas de la guerrilla. En el Catatumbo, en la frontera con Venezuela, unidades del Ejército articularon la maquinaria que abastecería el escándalo de Soacha. Personas afrodescendientes figuran entre las víctimas, con casos documentados por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en los que miembros del Ejército alteraron la escena y cambiaron las vestimentas para reportar cuerpos como guerrilleros abatidos.

Soacha: la ruptura del blindaje

En el municipio de Soacha, aledaño a Bogotá por el sur y habitado mayoritariamente por familias trabajadoras y desplazadas, entre enero y agosto de 2008 desaparecieron varios jóvenes tras aceptar ofertas de empleo. Reclutadores civiles vinculados al Ejército los abordaron con la promesa de trabajos bien pagados en el norte del país. Los muchachos abordaron transporte con esos intermediarios y no volvieron. Sus cuerpos aparecieron a más de seiscientos kilómetros de Bogotá, en Ocaña y otras localidades de los departamentos de Santander y Norte de Santander, reportados por unidades del Ejército —notoriamente la Brigada Móvil 15 bajo el mando del coronel Jorge Alberto Amor Páez— como guerrilleros muertos en combate, algunos apenas horas o días después de haber salido de Soacha.

La identificación de los cuerpos, mediante autopsias y pruebas de ADN, se produjo en septiembre de 2008 y desencadenó el escándalo. Las madres se fueron organizando en encuentros sucesivos en la Personería Municipal de Soacha, en Medicina Legal y en la Fiscalía; en cada reunión aparecía una madre más buscando a su hijo. Yolanda Gómez Torres y otras se convertirían en las voces públicas del grupo. El presidente Uribe intentó neutralizar el reclamo declarando que los muchachos no habían salido "a recoger café" sino con propósitos delincuenciales; la frase produjo un efecto inverso al buscado: consolidó a las madres como movimiento y radicalizó la exigencia de verdad.

En octubre de 2008, ante la magnitud pública del caso y la presión internacional, el presidente destituyó a 27 militares, entre ellos tres generales. En noviembre, el general Mario Montoya Uribe renunció como comandante del Ejército. El ciclo estadístico se quebró: las cifras de ejecuciones extrajudiciales cayeron abruptamente en los meses siguientes, evidencia de que la producción no dependía de dinámicas incontrolables del conflicto sino de decisiones operativas que podían suspenderse cuando el costo político lo exigía.

La derogatoria y su tardanza

La Directiva 029 fue derogada en 2007 y reemplazada por la Directiva Ministerial 300-28 de ese año, que puso énfasis retórico en las capturas y desmovilizaciones por encima de las bajas. Pero el rediseño fue insuficiente y tardío. Cuando la 029 dejó de estar vigente, el sistema de incentivos ya había producido la mayor parte de sus víctimas del ciclo 2006-2008. Y en mayo de 2008, cuando el escándalo de Soacha estaba a semanas de estallar, el general Montoya firmó la Directiva Permanente 0142 del 4 de mayo, que delineaba nuevamente los criterios para el otorgamiento de la Medalla por Servicios Distinguidos en Materia de Orden Público considerando las bajas en combate como elemento para obtener reconocimientos. La arquitectura simbólica de las recompensas —condecoraciones que a su vez definen ascensos y prestigio— siguió operando incluso cuando el andamiaje monetario había sido formalmente ajustado.

Esta persistencia importa. Demuestra que la Directiva 029 no era la totalidad del dispositivo sino su pieza más visible. Detrás operaban un sistema de valoración de méritos, una cultura de comando construida sobre la métrica de bajas, un flujo aprendido de "legalización" y una expectativa de impunidad. El Relator Especial de la ONU sobre ejecuciones extrajudiciales, Philip Alston, tras diez días de visita a Colombia en junio de 2009, describió las ejecuciones como "cerca de sistemáticas". Sostuvo, con precisión importante, no haber encontrado evidencia de que fueran política oficial ordenada por el presidente o los sucesivos ministros de Defensa. Esa observación —lejos de descargar responsabilidad— la traslada al terreno del diseño: no se necesita una orden explícita cuando el sistema de incentivos hace racional la conducta prohibida. La responsabilidad de mando y de política pública se juega en la creación y el mantenimiento de las condiciones que producen el resultado, no sólo en su ordenamiento verbal.

La red de complicidad: CTI, Fiscalía, DAS

Un sistema de esta escala requería cobertura institucional más allá del Ejército. Integrantes del Cuerpo Técnico de Investigación de la Fiscalía y de la propia Fiscalía General contribuyeron activamente a la "legalización" de cadáveres: certificaron pruebas falsas, implantaron evidencia fraudulenta, avalaron escenas montadas y garantizaron el archivo temprano de investigaciones. Sin ese eslabón, el esquema habría colapsado ante la primera indagación seria. Tribunales de Justicia y Paz han documentado nexos entre integrantes de la fuerza pública, funcionarios de la Fiscalía, agentes del CTI y estructuras paramilitares, con coordinación probada en distintas regiones incluyendo Medellín, Barranquilla y el Catatumbo.

El Departamento Administrativo de Seguridad, bajo la dirección de Jorge Noguera Cotes durante el primer gobierno de Uribe, quedó judicialmente comprometido en la estructura criminal que ordenó el asesinato del sociólogo Alfredo Correa de Andreis; Noguera fue condenado en 2011 por concierto para delinquir agravado y como autor mediato del homicidio. Sentencias del Tribunal Superior de Justicia y Paz de Medellín han sostenido explícitamente que la responsabilidad institucional del Estado en la garantía de impunidad paramilitar no puede reducirse a la teoría de las "manzanas podridas": los hechos eran conocidos, no fueron combatidos y, en muchas ocasiones, la impunidad se garantizó activamente desde carteras ministeriales, la Fiscalía y el DAS.

Frente a las denuncias, el gobierno mantuvo una estrategia de estigmatización de organizaciones y víctimas denunciantes. Uribe acusó públicamente a Amnistía Internacional de legitimar el terrorismo; la organización respondió señalando que se intentaba desviar la atención atacando a quienes trabajan en derechos humanos. Los informes de Human Rights Watch, de la Oficina de la Alta Comisionada de la ONU y del Comité Internacional de la Cruz Roja fueron sistemáticamente desacreditados por el Ejecutivo, incluso cuando la magnitud del fenómeno era ya de conocimiento internacional.

Causas: patología heredada, arquitectura amplificada

Las ejecuciones extrajudiciales presentadas como bajas en combate son un fenómeno con dos capas causales que conviene no confundir. En la capa estructural están las raíces doctrinarias construidas a lo largo de cuatro décadas: la doctrina contrainsurgente codificada en los manuales del Ejército desde 1979, la asimilación de la población civil rural con la base social de la guerrilla, la práctica de redes de inteligencia compartimentadas autorizada por la Orden 200-05-91 de 1991, la cultura de impunidad frente a violaciones de derechos humanos, el vínculo histórico entre unidades militares y estructuras paramilitares. Un paramilitar identificado como Cataño ya justificaba en 1997, en entrevista con la revista Cambio, el asesinato de civiles reencuadrándolos como "guerrilleros vestidos de civil": la lógica discursiva que después alimentaría los falsos positivos institucionales estaba disponible en el ambiente ideológico del conflicto.

En la capa coyuntural están las decisiones del ciclo 2002-2008 que amplificaron esa patología hasta escalas sin precedentes: la Política de Defensa y Seguridad Democrática con su exigencia de resultados cuantitativos rápidos y demostrables; el Decreto 1837 de 2002 y el marco de excepcionalidad que le siguió; el Estatuto Antiterrorista de 2003; la Directiva 029 de 2005 con su formalización de recompensas económicas; la Directiva 0142 de 2008 con su ratificación del criterio de bajas para condecoraciones; la presión jerárquica constante ejercida desde la comandancia del Ejército hacia comandantes de brigada y de batallón; la garantía —informal pero eficaz— de que el CTI y la Fiscalía cerrarían los casos como enfrentamientos legítimos.

Ninguna de las dos capas basta por sí sola para explicar los 6.402 casos. La patología heredada existía desde antes y no había producido esa escala. Los incentivos formales, aplicados sobre otro cuerpo institucional, tampoco habrían generado el mismo resultado. La convergencia —la aplicación de un régimen intenso de incentivos y presión sobre un aparato militar con una cultura ya permisiva y con una expectativa de impunidad ya construida— explica el salto cuantitativo. La Directiva 029 no inventó la práctica: la industrializó.

Consecuencias: judicialización, JEP y reordenamiento simbólico

La Jurisdicción Especial para la Paz abrió el Caso 03, denominado "Muertes ilegítimamente presentadas como bajas en combate por agentes del Estado", en el que se acumula la investigación macro del fenómeno con la cifra reconocida de al menos 6.402 víctimas entre 2002 y 2008. En octubre de 2018, el general Mario Montoya Uribe firmó su sometimiento a la JEP por su presunta responsabilidad en ejecuciones extrajudiciales. Coroneles y oficiales de rango medio como Publio Hernán Mejía Gutiérrez y Jorge Alberto Amor Páez han sido llamados a comparecer en el marco de las macroimputaciones territoriales que la JEP ha organizado por regiones —Catatumbo, Caribe, Antioquia, Huila, Meta-Casanare, Norte de Santander, entre otras—.

La mayoría de los casos, sin embargo, sigue en la impunidad. La justicia ordinaria ha producido condenas dispersas, muchas contra suboficiales y soldados rasos, con dificultad para escalar responsabilidades hacia los mandos medios y altos. Ministros como Camilo Ospina Bernal y Juan Manuel Santos —bajo cuya firma y cuyo período ministerial se produjo el diseño y la mayor parte de la ejecución del ciclo— no han enfrentado imputaciones penales por el fenómeno; Santos gobernó posteriormente el país entre 2010 y 2018 y firmó el Acuerdo Final con las FARC en 2016. El presidente Uribe, cuyo gobierno albergó la totalidad del ciclo, mantiene la posición pública de que los casos corresponden a decisiones criminales aisladas de oficiales que traicionaron la política de seguridad.

El diseño institucional posterior ha buscado neutralizar los incentivos: la Directiva 300-28 de 2007, ajustes doctrinarios en el Comando General, mecanismos de control interno reforzados, mayor articulación con organismos de control. La caída abrupta de las cifras después de noviembre de 2008 sugiere que las medidas fueron parcialmente eficaces en el corto plazo. Pero la deuda estructural sigue abierta: la formación militar, las doctrinas heredadas, la relación entre fuerzas militares y sociedad civil, los mecanismos de rendición de cuentas y la reparación integral a las víctimas y sus familias.

Por qué la Directiva 029 sigue importando

El escándalo público que estalló con Soacha construyó una narrativa cómoda: unos jóvenes engañados, unos militares corruptos, un Ejército con manzanas podridas. Esa narrativa —moralmente indignada pero causalmente miope— tiene la virtud de personalizar el crimen y el defecto de invisibilizar la arquitectura que lo hizo posible. La Directiva 029 y el conjunto normativo-institucional del que forma parte permiten invertir la mirada. Los llamados falsos positivos no fueron el fracaso del sistema de seguridad; fueron su producto esperable dado el diseño. Cuando un aparato militar es sometido a presión constante por resultados cuantitativos, cuando las recompensas económicas y las condecoraciones se atan a esos resultados, cuando el flujo operativo de "legalización" está disponible desde la formación básica, cuando los organismos de control criminalístico están capturados en el mismo circuito y cuando la expectativa de impunidad es firme, la producción de civiles muertos presentados como combatientes se convierte en la conducta racional para porciones significativas de la organización.

Que Philip Alston no hallara evidencia de una orden presidencial explícita no exonera: agrava. Significa que no hizo falta una orden porque el sistema estaba diseñado para producir el resultado sin necesidad de instruirlo. La responsabilidad de mando se juega en el diseño y en el mantenimiento de las condiciones, no sólo en la voz de mando directa. Camilo Ospina Bernal firmó la Directiva 029; Juan Manuel Santos gobernó el Ministerio durante el pico estadístico; Mario Montoya Uribe comandó el Ejército durante el aumento del 144%; Álvaro Uribe Vélez presidió el ciclo completo. La cadena no requiere demostrar una conspiración para exhibir la responsabilidad: basta con reconstruir cómo cada eslabón sostuvo, reprodujo y amplificó los incentivos que otros ejecutaron.

Los falsos positivos constituyen, en su magnitud y en su regularidad, un crimen de Estado sistemático. La calificación de la Fiscal de la Corte Penal Internacional como ataque generalizado y sistemático contra la población civil no es hipérbole retórica: es la traducción jurídica de un patrón fáctico. La Directiva 029 no es una anécdota del expediente; es la evidencia documental que permite pasar del reproche individual al examen del diseño institucional. Sin esa pieza, la historia se cuenta como tragedia de personas. Con ella, se lee como crónica de una arquitectura burocrática que, entre noviembre de 2005 y octubre de 2008, convirtió la vida de al menos 6.402 colombianos en unidad de intercambio de una economía perversa de la carrera militar.