Ricardo Sabogal Urrego

La cara institucional de una promesa

Sabogal no llegó a la política de tierras desde el activismo campesino ni desde la academia militante. Llegó desde la administración pública, con la trayectoria discreta de los funcionarios que se forman en el Ministerio de Agricultura y en las agencias del sector rural. Esa procedencia —la del gestor antes que la del ideólogo— explica en buena medida cómo se paró frente al cargo. La Unidad de Restitución de Tierras, creada por la Ley 1448, no era una entidad diseñada para agitar consignas ni para conducir una reforma agraria: era una máquina técnica encargada de llevar el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, recibir y tramitar reclamaciones, y administrar el Fondo de Restitución de Tierras. Su director tenía que combinar la sensibilidad política suficiente para operar en zonas de conflicto activo con la disciplina administrativa capaz de sostener miles de expedientes en marcha simultánea.

Bajo ese doble mandato, Sabogal se convirtió en el vocero natural de la política. Fue él quien explicó ante el país, año tras año, por qué las cifras no crecían al ritmo de la promesa; quien defendió la lógica de la microfocalización cuando las víctimas reclamaban celeridad; quien firmó los convenios con la fuerza pública para proteger a jueces y reclamantes; y quien, ya en el ocaso del gobierno Santos, entregó una entidad todavía funcional a la administración Duque —bajo la cual la política de restitución perdería la centralidad simbólica que había tenido durante el sexenio anterior. La suya fue la trayectoria del funcionario que sobrevive a un mandato entero al mando de una política polémica, sin escándalos personales que lo desbanquen, sin la altura pública de un ministro y sin la protección mediática de un tecnócrata estrella. Su centralidad no está en el carisma sino en la persistencia: fue el operador continuo de una promesa que se formuló con seriedad normativa y se ejecutó con las herramientas —y los límites— del Estado colombiano.

Los orígenes de una política y de su gestor

La Ley 1448 fue promulgada el 10 de junio de 2011 y publicada en el Diario Oficial 48.096 bajo el título "Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones". Fue el hito legislativo con el que el gobierno de Juan Manuel Santos —a menos de un año de inaugurado— modificó el modelo de justicia transicional heredado del uribismo. Donde la Ley 975 de 2005, la llamada Ley de Justicia y Paz, había puesto el peso en la desmovilización paramilitar y en beneficios penales para los excombatientes, la nueva ley reordenó las prioridades: la reparación integral pasó a ser el eje, y dentro de ella, la restitución de tierras se erigió como pieza central. La Ley 1448 definió la reparación como un derecho de las víctimas, y no como una gracia administrativa o una política discrecional del Estado.

Fue Juan Camilo Restrepo, primer Ministro de Agricultura del gobierno Santos, quien encabezó la formulación política de la restitución y quien defendió la ley en el Congreso. El Ministerio de Agricultura tuvo la responsabilidad directa de la política durante el sexenio santista, y bajo su alero se instaló la Unidad de Restitución de Tierras como entidad adscrita. La dirección recayó en Sabogal, quien la ejerció con una continuidad poco común en el sector público colombiano.

Su labor arrancó en un contexto sin precedentes comparados. La restitución bajo la Ley 1448 comenzó a implementarse en pleno conflicto armado, antes de la firma de cualquier acuerdo de paz con las FARC-EP —cuando las negociaciones de La Habana ni siquiera habían empezado. Esa cronología, atípica a nivel internacional, marcó todo lo que vino después. Como el propio Restrepo señalaría comparando el caso colombiano con el sudafricano, en la mayoría de experiencias comparadas la restitución arranca después de firmados los acuerdos, cuando el Estado ya no compite con actores armados por el control territorial. Colombia hizo lo contrario: convirtió la restitución en política pública mientras las balas seguían cayendo. Y quien tuvo que traducir ese anacronismo en trámites, plazos y ventanillas fue Sabogal.

La arquitectura de la restitución en marcha

Los primeros años de la Unidad se dedicaron a montar la infraestructura sin la cual la ley no pasaba de letra impresa. Sabogal y su equipo levantaron un registro nacional de solicitudes, definieron los procedimientos internos para verificar reclamaciones, establecieron protocolos de comprobación con un plazo de cuatro meses tras la inscripción, y desplegaron oficinas territoriales en las regiones más golpeadas por el despojo: Urabá antioqueño, Montes de María, Cesar, Tolima, Meta, Nariño, el Chocó biogeográfico. Cada oficina era, al mismo tiempo, un puesto de escucha de víctimas y un frente de riesgo: los funcionarios de la URT trabajaban en municipios donde el "ejército antirrestitución" no era una amenaza retórica.

El proceso operaba en dos fases. La administrativa, a cargo de la Unidad, iba de la reclamación inicial hasta la inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y la posterior demanda ante los jueces especializados, pasando por la investigación del predio y la reconstrucción de la ruta del despojo. La judicial quedaba en manos de esos jueces, creados también por la ley, quienes proferían las sentencias de restitución. Este diseño, elegante sobre el papel, tenía una consecuencia poco publicitada: más de la mitad de las solicitudes no pasaban los filtros de la Unidad. Eran rechazadas antes de llegar al juez, sin que procediera la demanda. Muchos reclamantes salían de la URT con la percepción de que el Estado los había vuelto a rechazar; otros quedaban por fuera del universo protegido por la ley porque el despojo había ocurrido antes del 1 de enero de 1991, fecha de corte de la 1448 que dejó sin cobertura al desplazamiento silencioso de la década de los ochenta.

La pieza más sofisticada —y también la más criticada— de la arquitectura fue la focalización y microfocalización de áreas. La ley previó que el estudio de las reclamaciones procediera gradualmente, según la densidad de despojos, las condiciones de seguridad y las posibilidades reales de retorno. En la práctica esto significaba que la URT no podía abrir procesos de restitución en cualquier municipio: primero tenía que declararlo microfocalizado, lo que requería el visto bueno de la fuerza pública. La instancia que tomaba esas decisiones era el Comité Integrado de Restitución de Tierras (CI2RT), regulado por el Decreto Ley 4829 de 2011 y el Decreto 599 de 2012, y anclado en el Ministerio de Defensa. Lo integraban, entre otros, el ministro de Defensa, el comandante general de las Fuerzas Militares, los comandantes de cada fuerza, el director general de la Policía, el viceministro para Políticas y Asuntos Internacionales y el jefe de Inteligencia y Contrainteligencia Militar Conjunta. En el nivel local, el Comité Operativo Local de Restitución de Tierras (COLR) coordinaba la implementación.

Sabogal defendió públicamente este mecanismo como garantía de seriedad —restituir sin condiciones de seguridad era, según él, condenar al reclamante a un segundo desplazamiento— y a la vez tuvo que soportar las críticas de organizaciones de víctimas que veían en la microfocalización un veto de facto del Ministerio de Defensa sobre la política de tierras. En municipios no microfocalizados, el número de solicitudes recepcionadas caía muy por debajo de los índices reales de desplazamiento: la ausencia formal de un municipio en el mapa de la URT desestimulaba a las víctimas para acercarse. La microfocalización, en suma, era simultáneamente el paso que habilitaba la restitución y el filtro que la contenía.

Otro pilar del diseño era la inversión de la carga de la prueba. Cuando se comprobaban presiones violentas sobre el predio reclamado, correspondía al opositor —el tenedor actual— demostrar la legalidad de su adquisición, y no al reclamante demostrar el despojo. Este mecanismo, ajeno al derecho civil ordinario, fue una de las conquistas más importantes de la ley y una de las razones por las cuales sectores hacendados y gremios ganaderos se resistieron a su aplicación durante todo el sexenio. La URT también podía recibir predios para administrar cultivos cuando se producía la restitución jurídica con oposición, como ocurrió con la Parcela 9 de Buenos Aires y con la finca La Esmeralda en Tibú, Norte de Santander.

La geografía del proceso y los límites de la promesa

Los mapas de la restitución dicen más que cualquier discurso sobre la naturaleza estructural del problema. A junio de 2014, tras tres años completos de implementación, la URT había restituido 29.185 hectáreas correspondientes a 1.277 solicitudes. La política aspiraba a devolver más de ocho millones de hectáreas abandonadas o despojadas: una distancia que ninguna gestión iba a cerrar en un sexenio.

Sabogal tuvo que responder por esa distancia en cada rendición de cuentas. Su argumento —repetido con paciencia burocrática— era que la restitución no se medía en hectáreas por año sino en la calidad del proceso, en las condiciones para el retorno seguro y en la construcción de un precedente jurisprudencial. Con el tiempo, ese argumento fue matizándose. Para el 28 de febrero de 2021, ya bajo el gobierno Duque y con Sabogal fuera del cargo, se habían proferido 7.098 sentencias de restitución. De ellas, el 53 por ciento atribuía la responsabilidad del despojo a grupos paramilitares; un 19 por ciento a guerrillas; y un 20 por ciento a enfrentamientos entre actores. La composición de las sentencias confirmaba lo que el Centro Nacional de Memoria Histórica venía señalando desde hacía años: el despojo paramilitar fue el patrón dominante y sofisticado, con complicidad de notarios, registradores y funcionarios que registraron legalmente hectáreas usurpadas.

El mapa por regiones dibuja un patrón desigual. Meta, Guaviare, Casanare, Boyacá y Cundinamarca concentraban 11.990 sentencias hasta marzo de 2020. En la zona del Bloque Mineros —Bajo Cauca antioqueño y sur de Córdoba— la URT recibió 4.244 solicitudes, con el grueso en el Bajo Cauca. En la región histórica de las Autodefensas de Cundinamarca, con presencia en Caparrapí, Puerto Salgar, Pacho y La Palma, se analizaron 96 sentencias frente a 1.549 solicitudes a 2020, y La Palma sola concentraba el 83 por ciento. En Urabá, sur de Córdoba y Darién chocoano, Turbo lideraba en solicitudes y Valencia (Córdoba) sobresalía por su porcentaje de predios restituidos. En Tibú, epicentro del despojo del Catatumbo, a 2014 se habían restituido judicialmente apenas dos predios, de 24 y 43 hectáreas: una fracción minúscula frente al vaciamiento de esa zona.

El déficit más doloroso, y el que menos capital político generaba, era el étnico. Para 2021 la URT documentaba 117 casos de restitución de derechos territoriales para comunidades indígenas y afrodescendientes; solo 30 —principalmente del Pacífico y el Caribe— habían llegado ante los jueces. El 74 por ciento no presentaba avances, y la mayoría de esas poblaciones seguía en desplazamiento forzado. La mitad de las demandas del Pacífico correspondía al Chocó. En Putumayo, con 33 resguardos indígenas y seis consejos comunitarios afrodescendientes, hasta enero de 2014 no se había proferido ninguna sentencia sobre territorios colectivos, pese a que en 2013 ya 123 indígenas y 38 afrodescendientes habían presentado solicitudes. La restitución étnica avanzó en casos emblemáticos —Renacer Negro en Timbiquí obtuvo sentencia en 2015; Cocomopoca y Río Yurumanguí contaron con medidas cautelares—, pero el ritmo estructural fue muy inferior al del carril campesino mestizo.

Este rezago no admite exculpación fácil. La política nació hablando el idioma del predio individual, del expediente por familia, y solo a través de decretos-ley específicos —el 4633 para pueblos indígenas y el 4635 para comunidades negras, ambos de 2011— construyó un carril étnico paralelo. La adaptación del aparato administrativo a la lógica territorial colectiva fue, durante los años Sabogal, más lenta que la promesa. En su descargo cabe decir que también fue más lenta que el aparato mismo hubiera querido: los tiempos rituales de consulta previa, la complejidad de reconstruir despojos colectivos y la superposición con procesos de titulación pendientes ante el Incoder —después Agencia Nacional de Tierras— entorpecían todo. Pero la asimetría entre los dos carriles quedó, y quedó como una de las deudas más visibles de la gestión.

La sangre que rodeaba los expedientes

Sabogal dirigió una entidad cuyos funcionarios trabajaban rodeados de amenazas concretas. El fenómeno se documentó desde muy temprano y no cesó. En el Cesar operaba abiertamente un llamado "ejército antirrestitución", que en 2013 profirió amenazas colectivas contra la URT y contra periodistas de la región que cubrían el tema. Los Rastrojos firmaron amenazas contra organizaciones acompañantes de los procesos. Una defensora de derechos humanos y funcionaria de la URT en un pueblo minero del Cesar fue amenazada y tuvo que exiliarse con su familia sin siquiera presentar denuncia formal.

La violencia contra reclamantes era aún más grave. En marzo de 2013 se produjo la primera condena por homicidio de un reclamante de tierras: el asesinato de Rogelio Martínez, líder que reclamaba un predio en San Onofre, Sucre, y contaba con medidas cautelares de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos; los autores materiales, miembros del grupo Los Paisas, fueron condenados. Detrás de ese hecho hubo decenas de casos menos sonoros. En Antioquia, en 2012, a una mujer reclamante le pusieron un arma en la cabeza exigiéndole abandonar su solicitud. Otras mujeres retornaron por hambre —empujadas por "doctores encorbatados" que las presionaban a vender— sin condiciones mínimas de seguridad.

Sabogal defendió con matices la política de acompañamiento y coordinación con la fuerza pública. En los municipios microfocalizados, la policía de carabineros era la encargada de proteger a jueces, funcionarios y reclamantes. El argumento del director era que sin esa presencia no era posible ni operar la Unidad ni ejecutar sentencias; el de sus críticos, que la restitución quedaba subordinada al ritmo y la voluntad de un Ministerio de Defensa que tenía sus propias prioridades operacionales. Ambos argumentos eran ciertos.

El posacuerdo como horizonte y como límite

El punto de inflexión política de la restitución fue la firma del Acuerdo Final con las FARC-EP en 2016. Durante los años anteriores, la política se había justificado ante la comunidad internacional como una señal seria del compromiso reparador del Estado antes incluso de que hubiera paz que firmar. Santos declaró en junio de 2015, durante una visita a Noruega, que Colombia ya había entrado en el posconflicto, y esa retórica —adelantada a los hechos— formaba parte de la estrategia negociadora.

En junio de 2015 —el mismo mes de aquella declaración noruega— Sabogal ya había interiorizado esa lectura: la Unidad no era solo una entidad reparadora, era también una prueba de que el Estado colombiano podía cumplir compromisos difíciles antes de que se le exigieran. Un funcionario del programa lo formularía sin rodeos poco después: la no repetición dependía de que se cumpliera el punto 1 del Acuerdo de La Habana, la reforma rural integral. Sin bienes públicos rurales, sin vivienda digna, sin proyectos productivos, la restitución jurídica de un predio se quedaba en gesto simbólico. Restituir sin retorno era, en la práctica, entregar un título a una familia que no podía volver.

El año 2017, primero completo tras la firma, fue descrito en su momento como el más tranquilo vivido en Colombia en medio siglo. La violencia había caído a niveles inéditos, y la política de tierras podía por primera vez operar sin el peso de la guerra activa. Pero la ventana fue corta. Los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial —los PDET, previstos en el Acuerdo como el andamiaje territorial de la reforma rural— se limitaron a proyectos demostrativos. Los sectores rurales con intereses consolidados en la propiedad, que habían resistido la restitución desde 2011 replicando patrones históricos de resistencia a reformas agrarias —la Ley 100 de 1936, el Pacto de Chicoral de los años setenta—, mantuvieron su presión. Y el plebiscito de octubre de 2016, ganado por el "No", congeló políticamente el Acuerdo justo cuando la restitución necesitaba respaldo.

Sabogal cerró su ciclo al frente de la URT en 2018, con el cambio de gobierno. La llegada de Iván Duque a la presidencia marcó una redefinición del lugar simbólico de la restitución: sin ser abolida —la ley seguía vigente y la Unidad seguía operando—, dejó de ser prioridad presidencial. Los sucesores de Sabogal en la dirección, entre ellos Andrés Castro, operaron en un ambiente político menos favorable. La política sobrevivió como aparato, pero perdió la centralidad narrativa que había tenido durante el santismo.

La red: quienes acompañaron, quienes se opusieron

Sabogal no operó solo. El eje del andamiaje era el Ministerio de Agricultura, cabeza sectorial de la política, y a su lado la Superintendencia de Notariado y Registro emergió con un peso mayor del previsto: fue su superintendente quien en 2011 detectó las irregularidades que involucraban a notarios y registradores en el despojo masivo de aproximadamente 150.000 hectáreas, un hallazgo que redefinió el mapa de la complicidad institucional y le dio a la URT munición documental para reconstruir rutas de despojo. En el terreno de la titulación operaba el Incoder —después Agencia Nacional de Tierras—, con quien la Unidad tenía que empatar expedientes y resolver superposiciones. Y en cada municipio microfocalizado funcionaba un Comité de Justicia Transicional que coordinaba la actuación local.

Ese aparato institucional se apoyó, además, en un caudal de investigación previa sin el cual la reconstrucción del despojo habría sido imposible. El trabajo de Alejandro Reyes Posada, que desde los años ochenta había documentado la compra de tierras por narcotraficantes en Córdoba —con mayor intensidad en Montería, Canaletazo, Planeta Rica, Tierralta y Valencia—, se convirtió en herramienta operativa: la URT usó esos marcos para armar contextos regionales de despojo y para sostener ante los jueces la existencia de patrones sistemáticos, no de casos aislados. Sin esa cartografía académica acumulada, la inversión de la carga probatoria habría quedado en formalismo.

Del lado de las organizaciones sociales, actores como Gerardo Vega —director de la Fundación Forjando Futuros— sostuvieron una relación tensa y productiva con la URT: acompañaron a reclamantes, presionaron por celeridad, denunciaron dilaciones y aportaron documentación regional. Del lado adverso, los opositores fueron múltiples: gremios ganaderos y agroindustriales que se sentían amenazados por la inversión de la carga probatoria; segundos ocupantes de buena fe que temían perder predios adquiridos sin conocimiento del despojo previo; y —el frente más brutal— estructuras armadas herederas del paramilitarismo con intereses directos en mantener el orden territorial vigente.

Fue en esa red donde Sabogal aprendió el oficio del funcionario en zona de conflicto: negociar la microfocalización con generales que preferían no abrir municipios calientes; explicar a víctimas por qué su expediente demoraba lo que demoraba; defender ante congresistas hostiles el costo fiscal de la Unidad; y sostener, hacia dentro, la moral de un equipo que enterraba periódicamente a colegas o los veía salir al exilio.

Huella: lo que queda y lo que se disputa

De ese oficio quedó, ante todo, un modo de trabajar. Paciente, gradualista, obsesionado con que cada paso resistiera el examen jurídico posterior: la convicción de que una política inédita en el mundo, montada en pleno fuego, no podía permitirse atajos. En el registro institucional, Sabogal dejó una Unidad de Restitución de Tierras consolidada, con procedimientos maduros, un registro nacional operativo y una jurisprudencia especializada que, incluso durante la administración Duque, siguió produciendo sentencias. La cifra de 7.098 fallos a febrero de 2021 —construida sobre el andamiaje montado en el sexenio santista— es prueba de que la política logró trascender el ciclo político que la parió. En términos comparados internacionales, la experiencia colombiana de restituir durante el conflicto es pionera, y esa condición pionera lleva la marca inequívoca de aquella manera de gestionar.

En el registro crítico, el balance es más severo. La distancia entre las hectáreas restituidas y las despojadas nunca se cerró; ni siquiera se aproximó. El techo de 1991 dejó sin protección a las víctimas del desplazamiento silencioso de los años ochenta —una omisión de diseño legal que Sabogal no creó pero tampoco impulsó a corregir. La restitución étnica quedó estructuralmente rezagada, y comunidades del Pacífico y el Catatumbo esperan sentencias que nunca llegaron o llegaron demasiado tarde para poblaciones ya dispersas en cabeceras municipales. Y la violencia contra reclamantes y funcionarios, lejos de detenerse, se recrudecería en los años posteriores al Acuerdo, con líderes sociales asesinados sistemáticamente en regiones donde la URT había abierto expedientes.

Detrás de esos límites hay causas que exceden con mucho la capacidad de cualquier director. La legislación agraria de los últimos treinta años, como advirtió Héctor Mondragón, ha sido en conjunto regresiva; la excepción son los autos de la Corte Constitucional, empezando por el Auto 008 de 2009 que señaló la impunidad frente al desplazamiento forzado. Las AUC habían construido un sistema de despojo sofisticado con complicidad de servidores públicos —notarios, registradores, funcionarios locales—; el comandante Salvatore Mancuso reconoció que el objetivo de "recuperar tierras" era "devolvérselas a los empresarios", frase que resume el pacto de fondo entre paramilitarismo y élites económicas regionales. Frente a esa arquitectura, la Ley 1448 podía nombrar el despojo, incluso invertir la carga de la prueba, pero no podía por sí sola desmantelar las redes de poder que lo habían sostenido. Los Montes de María, con sus 460.000 familias campesinas desplazadas y sus compraventas masivas irregulares, fueron el caso testigo de esa impotencia estructural.

La figura de Sabogal aparece, en ese cuadro, como la del gestor que sostuvo el andamiaje mientras el terreno bajo ese andamiaje se movía. La caricatura del villano cómplice del despojo, dibujada por algunos sectores, no le hace justicia; la estampa del reformador visionario que trazó la narrativa oficial santista en sus balances, tampoco. Lo que queda es un funcionario que operó una política real, con logros verificables y déficits estructurales de la misma magnitud; que evitó el escándalo personal en un sector minado por él; que sobrevivió a las amenazas contra su institución sin abandonarla; y que entregó a su sucesor una Unidad debilitada políticamente pero funcional administrativamente.

El capítulo Sabogal es el capítulo fundacional de una historia todavía en curso. Fue el momento en que el Estado colombiano decidió, por primera vez y sin esperar al fin del conflicto, que la tierra despojada tenía dueños con nombre y que devolvérsela era una obligación jurídica y no una gracia política. La ejecución quedó muy por debajo de la promesa; pero fue Sabogal quien cargó, año tras año, con la distancia entre ambas, y quien mantuvo abierta la puerta institucional por la que todavía puede pasar lo que falta.