Resguardo indígena en Colombia

El resguardo indígena en Colombia

El resguardo es la institución que ha regido, con nombres y sentidos cambiantes, la relación entre los pueblos indígenas y la tierra en Colombia durante casi cinco siglos. Nació en la segunda mitad del siglo XVI como dispositivo de la Corona española para agrupar a los indios, extraerles tributo y, de paso, contener los excesos de los encomenderos; sobrevivió los intentos liberales del siglo XIX de disolverlo en propiedad privada; fue reducido a mínimos por la presión latifundista y colona; y volvió a levantarse en el siglo XX como bandera de resistencia indígena hasta obtener, en la Constitución de 1991, el rango de entidad territorial con autonomía política y jurisdiccional. Un mismo nombre —resguardo— ha designado, en distintos momentos, un instrumento de segregación fiscal, una reliquia amenazada de la Colonia y una forma contemporánea de gobierno propio sobre 34 millones de hectáreas del territorio nacional. Su historia es la de una figura jurídica que ha cambiado varias veces de dueño de sentido, siempre en tensión entre lo que el Estado quiso hacer con ella y lo que las comunidades lograron hacer desde dentro.

Qué es un resguardo

En su formulación más sostenida, un resguardo es una porción de tierra adjudicada por la autoridad —primero la Corona, después la República— a una comunidad indígena, sobre la cual esta ejerce propiedad colectiva y usufructo transitorio por familias, administrada por un consejo o cabildo indígena. La tierra no se puede vender: los comuneros solo tienen derecho a cultivar las parcelas asignadas. Esa combinación de propiedad comunal, gobierno propio y prohibición de enajenar constituye el núcleo duro que ha atravesado sus transformaciones, aunque cada época le haya añadido o restado atributos.

En términos jurídicos, el resguardo colonial fue un régimen tutelar articulado al pago de tributo; el republicano temprano lo entendió como propiedad comunal en trance de disolverse en parcelas individuales; el del siglo XX, tras la Ley 89 de 1890 y sobre todo tras la Constitución de 1991, lo reconoce como territorio de una entidad política dotada de autoridades propias, con jurisdicción especial y participación en las rentas del Estado. La continuidad del nombre disimula rupturas profundas; las rupturas jurídicas disimulan una continuidad de fondo, sostenida por las propias comunidades: la tierra fue, y sigue siendo, colectiva.

Los orígenes coloniales: tributo, reducción y protección tutelada

El resguardo se implantó en la segunda mitad del siglo XVI, en el Nuevo Reino de Granada, con una lógica dual que sus defensores contemporáneos —y buena parte de los apologistas posteriores— tendieron a simplificar. Por un lado, la Corona buscaba proteger a los indios del trato de esclavos que les daban los encomenderos, cuya voracidad amenazaba con extinguir la base misma sobre la que se sostenía el imperio en América. Por otro, y no menos importante, aseguraba el tributo: concentrar a la población dispersa en pueblos manejables, censarla, tasarla y cobrarle. Protección y extracción no eran fines opuestos sino caras de la misma operación. Juan Friede observó que el efecto político de este pacto fue convertir a los indígenas en partidarios del rey frente a los abusos locales, matiz que impide leer el resguardo únicamente como maquinaria coercitiva sin ver también la palanca que ofreció a las comunidades para litigar contra sus encomenderos.

La institución operó, pasados sus primeros años, como sistema de reducción: la concentración forzosa de grupos dispersos o numéricamente exiguos en pueblos delimitados. En principio, el resguardo no alteraba la posesión física de los territorios aborígenes, pero en la práctica desplazó a muchas comunidades y liberó tierras que quedaban vacas para ser adjudicadas como mercedes a españoles. La operación fue simultánea: reducir indios, capturar tributo, liberar suelo. En 1601, un oidor de la Audiencia de Santa Fe fusionó 83 comunidades indígenas en 23; al año siguiente, una visita a Tunja redujo 104 comunidades a 41. Muchos indios rehusaron colaborar y regresaron a sus parajes de origen, lo que revela desde muy temprano que la nucleación fue más un ideal administrativo que una realidad efectiva.

La reversión de las encomiendas a la Corona trasladó el poder de recaudación al corregidor de indios o alcalde mayor, un funcionario real que cobraba el tributo y lo repartía entre el tesoro, la Iglesia, los gastos administrativos, la parroquia y, en una porción menguante, el propio encomendero. Los corregidores, mal pagados, compensaron sus bajos salarios con abusos que los archivos coloniales documentaron con crudeza: el remedio, escribieron los cronistas, fue peor que la enfermedad. Los resguardos aportaban también mano de obra al sistema colonial: una cuarta parte de los indios útiles de la Nueva Granada era alquilada a estancieros, mineros y comerciantes, y los salarios se pagaban al cacique o capitán, no al trabajador individual, para engrosar el fondo con que la comunidad cubría sus tributos. La mita y el concierto agrario, dispositivos paralelos, contribuyeron a la desintegración de las comunidades y a la descomposición temprana de la institución.

El grueso de los resguardos neogranadinos se estableció entre 1595 y 1642. Fue un período de reformas administrativas —asociadas a nombres como los del oidor Andrés Díaz Venero de Leiva, del presidente Juan de Borja y, al fondo, de la política toledana que Francisco de Toledo había codificado desde el Perú— que racionalizaron el tributo, redujeron el monopolio de los encomenderos sobre la mano de obra y consolidaron la figura del pueblo de indios con tierras protegidas. El resguardo, así entendido, no fue una concesión graciosa sino el resultado de un cálculo fiscal y demográfico: preservar al indio tributario era preservar la renta.

La segregación y sus grietas

El régimen interno del resguardo estaba pensado para aislar. Las disposiciones reales prohibían la convivencia de los indígenas con esclavos y otros grupos, y buscaban concentrarlos en pueblos separados donde pudieran ser catequizados, tasados y vigilados. La segregación era el instrumento; el tributo, el fin. En algunos resguardos las tierras se dividían por familias, pero la forma dominante fue la propiedad colectiva, con derecho de usufructo intransferible.

Esa arquitectura tenía grietas evidentes. Los mismos indígenas que la Corona quería mantener aislados salían del resguardo a vender su fuerza de trabajo, porque sin salario en moneda no podían cubrir las obligaciones tributarias que los amarraban a la tierra. La institución que aparentaba proteger la comunidad la exponía, en la práctica, al mercado laboral colonial. Y a medida que avanzaba el siglo XVIII, la presión de latifundistas vecinos, la demanda fiscal creciente y la llegada de colonos fueron reduciendo los resguardos a su mínima expresión, en un proceso que la Independencia no interrumpió sino aceleró.

La ofensiva liberal: 1821-1890

La República heredó del reformismo borbónico y del pensamiento liberal la convicción de que la propiedad comunal era un anacronismo. El Congreso de Cúcuta, el 11 de octubre de 1821, suprimió la capitación indígena y ordenó la liquidación de los resguardos: había que convertir la tierra colectiva en parcelas individuales enajenables, y al indio, en ciudadano propietario. La medida no tuvo, de momento, mayor efecto. El 15 de octubre de 1828, en pleno giro autoritario, Simón Bolívar la derogó por decreto dictatorial, restableció el tributo indígena y devolvió por un tiempo al resguardo su forma antigua. La contradicción es reveladora: el mismo proyecto republicano que quería disolver la propiedad comunal necesitaba, cuando arreciaban las urgencias fiscales, la capitación que solo el resguardo permitía cobrar.

La ofensiva volvió con las reformas del medio siglo. Bajo el gobierno de José Hilario López (1849-1853), en el corazón del ciclo liberal que reorganizó las estructuras agrarias del país, se impulsó legislación para dividir y repartir los resguardos, continuando la línea de 1821. La ideología dominante concebía una ciudadanía homogénea —hispanohablante, católica, patriótica— y veía en la propiedad comunal indígena un estorbo para el proyecto de nación. La consecuencia práctica no fue el ascenso del indio a propietario libre, sino la enajenación masiva de tierras comunales a manos de particulares, muchas veces mediante violencia, en un proceso amparado por resoluciones judiciales que, desde 1810, legitimaban la venta de tierras de resguardo a foráneos.

Las comunidades no aceptaron sin más. Resistieron mediante protestas violentas, dilaciones legales, resistencia pasiva y negociación. Las Cámaras Provinciales de Neiva, Riohacha, Cartagena y el Chocó se convirtieron en escenarios donde se elevaron reclamos contra las leyes de reparto. En el macizo colombiano, el aislamiento geográfico y la cohesión de los pueblos indígenas —yanaconas, paeces, guambianos, pastos— permitieron que los resguardos gozaran de treguas prolongadas frente a las disposiciones vigentes. La geografía fue, en muchos casos, el mejor abogado.

La ofensiva liberal se encontró, en 1890, con un freno conservador. La Ley 89 de 1890 —expedida bajo el título revelador de por la cual se determina la manera cómo deben ser gobernados los salvajes que se reduzcan a la vida civilizada— estableció un régimen tutelar sobre los pueblos indígenas y detuvo el proceso de abolición y disolución de la propiedad colectiva. La ley formaba parte del respaldo jurídico al proyecto evangelizador-misional que había crecido tras el Concordato firmado en 1887 entre el Estado colombiano y la Santa Sede. En territorios como la Amazonía, donde el Estado apenas tenía presencia, las misiones católicas encarnaron de facto la función de gobierno bajo el amparo de esa ley.

La paradoja de la Ley 89 es central en la historia del resguardo. Nacida de un lenguaje colonialista y racista —"salvajes", "reducirse a la vida civilizada"— y concebida como instrumento de asimilación tutelada por la Iglesia, resultó en la práctica el escudo jurídico que impidió la extinción total de la propiedad colectiva indígena. Los mismos artículos que legitimaban la tutela religiosa sostuvieron durante casi un siglo la existencia legal de los cabildos y los resguardos. Es uno de los muchos casos en que la historia del resguardo se ha jugado en la brecha entre la intención del legislador y el uso que las comunidades supieron darle.

El despojo persistente: 1890-1960

La Ley 89 frenó la disolución, pero no detuvo el despojo. En 1905, la Ley 55 permitió al Estado adjudicar como baldíos a terceros tierras que en muchos casos eran de posesión ancestral, en un contexto en que los resguardos titulados de origen colonial y republicano —concentrados en las regiones Caribe y Andina— ya habían sido mayoritariamente ocupados por hacendados y colonos. Cuando una comunidad no podía exhibir titulación verificable en notaría, las autoridades declaraban el resguardo extinto, consideraban las tierras baldías y trataban a los indígenas como simples ocupantes o colonos con derecho, si acaso, a lo cultivado.

En Nariño, la extinción se prolongó bien entrado el siglo XX y produjo minifundios antieconómicos: el resguardo de Anganoy fue liquidado en 1948 bajo amenaza de expropiación, y el de Obonuco corrió suerte parecida en la década anterior. Se repartieron tierras entre cientos de familias hasta convertir las parcelas en pedazos incapaces de sostener a una casa. La política de disolución, que los indigenistas de mediados de siglo denunciaron como un contrasentido —Ecuador y Estados Unidos evitaban por entonces dividir tierras comunales—, siguió aplicándose en Colombia impulsada por la valorización que traían las nuevas infraestructuras viales y por el interés de colonos y terratenientes en apropiarse de suelos ahora más rentables.

Solo en la región suroccidental —Cauca, Nariño, macizo colombiano— los resguardos conservaron su vigencia frente a los embates coloniales y republicanos. Es una excepción cargada de sentido: allí el aislamiento físico, la densidad demográfica indígena y una tradición organizativa firme convirtieron la geografía en muralla. En el resto del país, los indios fueron agrupados con otros, trasladados a tierras más distantes y menos fértiles, o simplemente disueltos como comunidades. Un caso ilustrativo del daño y de la creatividad de la respuesta es el resguardo muisca de Cota, cerca de Bogotá: extinguido durante los procesos republicanos, fue reconstituido en 1876 cuando varios comuneros recaudaron dinero para volver a comprar el terreno en el cerro Majuy, que había sido puesto en venta. La memoria comunitaria, allí donde la ley había cerrado, encontró la puerta del mercado para reconstruir lo que la ley había disuelto.

Quintín Lame y la política indígena moderna

En el sur del Tolima y el norte del Cauca, entre la segunda década del siglo XX y mediados de los años cuarenta, se libró una lucha indígena que le dio al resguardo un contenido político nuevo. Manuel Quintín Lame, nacido en tierras paeces, encabezó desde 1910 un movimiento que combinaba reclamo jurídico, insurrección campesina y elaboración doctrinal. En 1924, junto con José Gonzalo Sánchez y Eutiquio Timote, fundó en la región de Natagaima el Supremo Consejo de Indias, desde donde impulsaron la reconstitución de resguardos como los de Natagaima, Velu, Yaguara y Coyaima.

El programa de Lame fue, en retrospectiva, una prefiguración del movimiento indígena contemporáneo: recuperar y ampliar las tierras de los resguardos, fortalecer los cabildos, negarse a pagar el terraje —el arrendamiento que los indígenas debían a hacendados por vivir en sus antiguas tierras—, defender la historia, la lengua y las costumbres. Sus escritos, compuestos en 1939 y no publicados hasta 1971, quedaron como testamento político. Él mismo calculó que fue encarcelado cerca de setenta veces a lo largo de su vida de lucha.

Su relación con la izquierda organizada fue tensa. Cuando algunos de sus compañeros —Sánchez, Timote— entraron en contacto con el Partido Socialista Revolucionario en 1926 y luego con el Partido Comunista en 1930, se multiplicaron las tomas de tierras y el rechazo a las obligaciones en las haciendas, pero Lame permaneció conservador y no adoptó el ideario comunista. El contacto con esas organizaciones generó divisiones internas más que una radicalización unificada. Lame murió en 1967, sin ver publicado su libro y sin que el resguardo hubiera recuperado la centralidad política que él le había atribuido, pero sembrando el vocabulario que retomaría la generación siguiente.

El CRIC, la reforma agraria y las tomas de tierras

En 1971 —con antecedentes en 1970— se fundó en el Cauca el Consejo Regional Indígena del Cauca, el CRIC, que institucionalizó el movimiento indígena en la región y se reconoció explícitamente heredero de las luchas de Quintín Lame. Su nacimiento se dio en el contexto de las movilizaciones campesinas impulsadas por la ANUC, con la cual mantuvo tanto diálogo como diferencias, y en el marco de la política de reforma agraria del Estado, cuya lógica el CRIC supo usar contra sus propios límites.

La Ley 135 de 1961 había creado el INCORA, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, con la función de comprar tierras y distribuirlas entre familias campesinas. En la práctica, la política del INCORA fue restrictiva: se enfocaba en latifundios improductivos y evitaba comprometer las explotaciones agroindustriales y las tierras de alta calidad, como las del valle geográfico del río Cauca. Sobre ese terreno, la reforma agraria impulsada por Carlos Lleras Restrepo encontró su freno el 9 de enero de 1972, cuando bajo la presidencia de Misael Pastrana Borrero se firmó el pacto de Chicoral, en Tolima, que revirtió leyes de reforma y facilitó la persecución al movimiento campesino.

En ese cuadro adverso, el CRIC desplegó tres estrategias simultáneas: la vía institucional, presionando al INCORA para que interviniera; la organización comunitaria local, refortaleciendo los cabildos como autoridad efectiva; y la ocupación directa de haciendas mediante acciones de hecho nocturnas, en las que los indígenas se asentaban, dividían el terreno entre el cabildo y los comuneros, y comenzaban a cultivarlo. La combinación fue eficaz. El resguardo de López Adentro, en el norte del Cauca, es un ejemplo emblemático: la hacienda que le dio origen fue negociada por el INCORA con sus propietarios en el contexto de una crisis de administración y de la presión de una alianza indígena-negra; cedida inicialmente como préstamo fiduciario a los ocupantes, terminó adjudicada en modalidad de propiedad mixta —comunal para los indígenas, parcelaria para los afrocolombianos—.

A mediados de los años ochenta, el Gobierno central abandonó su política de apoyo irrestricto a los grandes hacendados y reconoció los argumentos de las comunidades indígenas en la disputa por el control de las tierras comunales. Fue un giro tardío y parcial, pero preparó el terreno para lo que vendría. En esos mismos años, la figura del sacerdote nasa Álvaro Ulcué Chocué, asesinado en Santander de Quilichao en 1984, articuló una versión católica y radical del movimiento indígena en el Cauca, mostrando que la Iglesia —que un siglo antes había sido tutela colonizadora bajo el Concordato— podía también ser aliada de las comunidades.

La Constitución de 1991

Las demandas indígenas que habían madurado desde Quintín Lame y se habían consolidado con el CRIC —recuperar y extender tierras de resguardo, fortalecer la autonomía de los cabildos, defender prácticas culturales, educar en lenguas indígenas, obtener representación en el Congreso Nacional— confluyeron en la Asamblea Nacional Constituyente que redactó la Constitución de 1991. Representantes de organizaciones indígenas participaron en su elaboración; entre ellos, Lorenzo Muelas, líder guambiano del Cauca, fue una de las voces más audibles.

El texto que emergió reconoció a Colombia como nación pluriétnica y multicultural, dio a los resguardos el carácter de propiedad colectiva, inalienable, imprescriptible e inembargable, y los constituyó como entidades territoriales con autonomía política, administrativa y jurisdiccional. Los cabildos pasaron a ser autoridades públicas con capacidad de administrar recursos del Sistema General de Participaciones, ejercer justicia propia en su territorio y gestionar el ordenamiento interno. Es el punto de llegada de un largo movimiento, no su origen: el resguardo llega a 1991 como institución sobreviviente y transformada, con casi cinco siglos de historia detrás, y sale de la Constitución con un rango que ninguna de sus versiones anteriores había alcanzado.

La consagración constitucional se expresó también demográficamente. El censo de 2005 registró un aumento significativo del número de personas que se reconocían como indígenas, fruto del proceso de fortalecimiento identitario iniciado en los setenta y consolidado tras 1991. Ese proceso, sin embargo, no estuvo exento de tensiones: en varias regiones, la reetnización de comunidades antes consideradas colonas generó fricciones con vecinos que veían aumentar la competencia por recursos estatales destinados a los pueblos indígenas.

La geografía actual del resguardo

Hacia la fecha del censo de 2005 existían en Colombia 710 resguardos titulados, distribuidos en 27 departamentos y 228 municipios, ocupando 34 millones de hectáreas —el 29,8% del territorio nacional—. La cifra es engañosa por su magnitud: refleja no una distribución equilibrada de la población sino la geografía específica de la resistencia y la reconstitución. El mayor número de resguardos se concentra en la Orinoquía y la Amazonía colombianas, regiones donde el Estado nunca colonizó de manera efectiva y donde grupos como achagua, guahibos, kurripaco, masiguare, piaroa, piapoco y sikuani conservaron territorios que luego fueron titulados. Los departamentos con mayor porcentaje de población indígena son Vaupés (66,65%), Guainía (64,90%), La Guajira (44,94%), Vichada (44,35%) y Amazonas (43,43%).

En el suroccidente andino —Cauca y Nariño en particular— los resguardos tienen la continuidad histórica más larga, aunque menor extensión: en el Cauca oscilan entre 182.000 y 612.000 hectáreas según las fuentes de medición, y coexisten con una altísima concentración de la propiedad privada y una disputa territorial permanente con comunidades campesinas y afrodescendientes. Los yanaconas del macizo colombiano son un caso singular: perdieron tempranamente su lengua pero defendieron con éxito su condición de indígenas y sus tierras a lo largo de la historia republicana.

En el Chocó, la titulación es reciente y explosiva. En 1979, cuando nació la organización regional Orewa, no existían resguardos constituidos; después se titularon 112, con 39 solicitudes de ampliación y 12 trámites de creación en curso. En la Sierra Nevada de Santa Marta, los pueblos kogi, arhuaco, wiwa y kankuamo han levantado desde sus resguardos una noción de territorio ancestral —la Línea Negra— que trasciende con mucho los límites titulados. En el Catatumbo, de las veintitrés comunidades barí, dieciséis habitan en los resguardos Catalaura y Motilón Barí, cuatro en el Parque Nacional Natural Catatumbo Barí y las demás en territorios aún no reconocidos, lo que muestra que la titulación formal sigue rezagada respecto a la posesión efectiva.

El resguardo bajo las nuevas presiones

El reconocimiento constitucional no clausuró la disputa; en varios frentes la agudizó. El conflicto armado interno se sobrepuso a las geografías indígenas con particular violencia. Según registros oficiales con corte al 31 de agosto de 2013, en 16 municipios con resguardos indígenas la incidencia del desplazamiento forzado superaba el 100% de los indígenas censados —cifra técnicamente posible por la circulación de población—, y 14 de esos 16 municipios estaban en el sur del país, en la Amazonía suroriental fronteriza con Perú, Ecuador y Venezuela. Los efectos del desplazamiento van más allá de la pérdida física del territorio: una indígena inga del resguardo de Calentura, en Puerto Guzmán, Putumayo, afectado por la disputa entre las FARC-EP y grupos paramilitares, describió que al alejarse del resguardo lo que es de medicina tradicional se está perdiendo todo, junto con el acceso a plátano, yuca y chontaduro que sostenía la soberanía alimentaria.

La segunda presión mayor es el extractivismo. En la región del Catatumbo, títulos mineros se han superpuesto a áreas solicitadas para ampliación de resguardos indígenas y a la Zona de Reserva Campesina, agravando un conflicto territorial donde derechos colectivos, economías campesinas e intereses de la industria minera compiten por el mismo suelo. En muchas regiones, los procesos de consulta previa han sido escenario de tensiones entre la autonomía formalmente reconocida y las decisiones económicas que el Estado sigue tomando desde el centro.

La tercera presión, silenciosa pero persistente, es la vieja disputa por la tierra. El departamento del Cauca —corazón histórico del resguardo— registra uno de los índices Gini de concentración de tierra más altos del país, con predominio de la mediana propiedad privada, en un contexto de disputa territorial que involucra a resguardos, comunidades campesinas y hacendados. La reforma agraria pendiente sigue siendo la sombra que atraviesa toda la política de tierras en Colombia, y los resguardos son parte inseparable de ella.

Huella

El resguardo es la institución más antigua del ordenamiento colombiano que sigue viva. Ha atravesado el imperio español, la República en todas sus fases, la Regeneración conservadora, la modernización liberal del siglo XX, el conflicto armado y la Constitución de 1991. Pocas figuras jurídicas del país pueden mostrar semejante continuidad, y ninguna la ha logrado con tantos cambios de contenido.

Su significación histórica se juega en tres registros. Como dispositivo colonial, mostró que el imperio español no gobernaba solo por la fuerza sino por la producción de sujetos tributarios encuadrados en instituciones que combinaban protección y extracción. Como frontera republicana, reveló los límites del liberalismo del siglo XIX: el proyecto de ciudadanía homogénea no supo qué hacer con la diferencia indígena, y su intento de disolverla en propiedad privada terminó alimentando el latifundio. Como institución del siglo XX, se convirtió en el vehículo por el cual los pueblos indígenas colombianos entraron a la política nacional como sujetos colectivos, no como objetos de tutela, hasta lograr en la Constitución de 1991 un reconocimiento que las repúblicas latinoamericanas contemporáneas aún miraban con cautela.

Queda una pregunta abierta que la historia del resguardo obliga a formular sin cerrar: si su supervivencia dependió durante siglos de la resistencia sostenida de las comunidades pero también de marcos jurídicos estatales que, aunque nacieron de lógicas tributarias, tutelares o conservadoras, ofrecieron palancas que las comunidades supieron usar, entonces el reconocimiento de 1991 no es el final del camino sino un punto de equilibrio inestable. El despojo continúa después de la Constitución. Los territorios se reducen bajo el fuego del conflicto y la avanzada del extractivismo. Y sin embargo, el resguardo sigue siendo, casi cinco siglos después de sus primeras cédulas, el nombre bajo el cual una parte sustantiva del territorio colombiano —casi un tercio— pertenece a comunidades que lo defienden como propio. En eso, la institución que la Corona inventó para cobrar tributo se ha convertido, contra todos los pronósticos de sus fundadores, en una de las formas más persistentes de resistencia territorial en la historia del país.