Plan Colombia y soberanía

¿Fue el Plan Colombia una alianza soberana o el desmontaje bilateral del aparato de seguridad colombiano?

Ambas cosas a la vez. Entre 1998 y 2016, el Plan Colombia fue el instrumento mediante el cual se reconfiguró de raíz el aparato de seguridad del Estado colombiano bajo la tutela operativa de Estados Unidos. Nació en junio de 1998 como un proyecto de desarrollo social del presidente Andrés Pastrana, se transformó en Washington en un programa militarizado orientado a la guerra antidrogas, mutó tras el 11 de septiembre de 2001 en una campaña abierta de contrainsurgencia, financió a lo largo de diecisiete años una modernización militar sin precedentes en Suramérica —cerca de diez mil millones de dólares en total— y terminó por instalar una arquitectura bilateral de decisión, entrenamiento y métricas que sobrevivió al ciclo antidrogas y condicionó la implementación del Acuerdo de La Habana.

Colombia pidió y reescribió a la vez lo que entró por su puerta. El resultado fueron unas Fuerzas Militares más capaces que nunca y una jerarquía decisional externa que ninguna administración colombiana ha logrado revertir. Ese doble producto —capacidad genuina más subordinación estructural— es lo que aquí se llama, sin eufemismo, soberanía compartida.

Colombia entró a 1998 con un Ejército derrotado en el terreno. Las tomas guerrilleras de Las Delicias en 1996, Patascoy en 1997, El Billar en marzo de 1998 y Miraflores en agosto del mismo año habían dejado al descubierto un aparato militar incapaz de sostener control territorial frente a unas FARC que operaban ya como una fuerza de guerra de movimientos. Un Estado en el punto más bajo de su capacidad coercitiva subcontrató su recomposición militar a otro Estado con agenda hemisférica propia. Lo que sigue son las consecuencias.

Y son consecuencias que exceden el balance de la guerra contra las FARC. Trazar —o no— una línea entre modernización militar y captura doctrinaria. Leer los falsos positivos como patología doméstica o como subproducto predecible de un sistema de incentivos coproducido bilateralmente. Explicar por qué el Acuerdo de 2016, firmado con el respaldo de la administración Obama, quedó paralizado en 2017 cuando Washington reordenó sus prioridades bajo Trump. Y, en última instancia, decidir si el concepto mismo de política exterior autónoma sigue siendo aplicable a un Estado cuya inteligencia técnica, doctrina de operaciones especiales, sistema de recompensas y aparato aéreo fueron rearmados desde Miami.

Dos lecturas irreconciliables, una tercera incómoda

Dos interpretaciones fuertes se enfrentan, y ninguna puede despacharse.

La primera —llámese coproducción exitosa— sostiene que el Plan Colombia fue una alianza pragmática que salvó al Estado. En 1998 las FARC negociaban en el Caguán desde una posición de fuerza militar; una década después estaban descabezadas. Manuel Marulanda murió por causas naturales en mayo de 2008; Raúl Reyes cayó bombardeado en Angostura, Ecuador, en marzo de ese mismo año; el Mono Jojoy en septiembre de 2010; Alfonso Cano en noviembre de 2011. Los helicópteros Blackhawk y Huey, los batallones antinarcóticos entrenados por Fuerzas Especiales estadounidenses, los Equipos de Entrenamiento en Planeación y Asistencia que acompañaron el Plan Patriota desde 2003, y la inteligencia técnica que hizo posible la Operación Jaque el 2 de julio de 2008 no son detalles: son las condiciones materiales de una victoria estratégica que ninguna administración anterior había logrado. La ayuda, dice esta lectura, funcionó.

La segunda —la subordinación estructural— acepta los resultados militares pero rechaza que sean el criterio único de evaluación. Sostiene que el Plan Colombia no fue cooperación entre iguales sino reconfiguración de la jerarquía decisional del aparato de seguridad colombiano. Que en 1999 circularan tres versiones simultáneas del plan —una en inglés, otra en español distinta de la inglesa, y una tercera diseñada para Europa con énfasis en desarrollo social, pensada para que Europa financiara la paz mientras Estados Unidos financiaba la guerra— revela que la conducción estratégica se había desplazado. El Comando Sur, con sede en Florida, coordinó la lógica contrainsurgente a través de un grupo militar específico para Colombia. Las métricas de éxito —bajas enemigas, hectáreas fumigadas, capturas— se fijaron en función de la certificación anual del Departamento de Estado. La caracterización de Arlene Tickner como intervención por invitación captura la ambigüedad: Colombia invitó, sí, pero lo que entró fue una arquitectura decisional que no salió.

Una tercera lectura, más incómoda, atraviesa a las dos anteriores: el paramilitarismo no habría sido una anomalía doméstica que Estados Unidos toleró a regañadientes, sino un capítulo de la doctrina contrainsurgente hemisférica en la que operaba el propio Plan. Los cables desclasificados de la embajada estadounidense a finales de 1996 sabían que los paramilitares en Urabá estaban fuera de control. La Doctrina de Seguridad Nacional, importada décadas antes, había legitimado en Colombia el uso de grupos de autodefensa como brazo contrainsurgente. Y las estructuras que combatían a las FARC en Putumayo o Catatumbo coexistían territorialmente con las Autodefensas Unidas de Carlos Castaño y Salvatore Mancuso. En esta lectura, los paramilitares operaron como subcontratistas de facto de un proyecto contrainsurgente al que Washington aportaba doctrina y financiación mientras exigía formalmente su desmantelamiento.

La evidencia: reescritura, arquitectura, incentivos

El Plan Colombia fue reescrito. La propuesta original de Pastrana en el otoño de 1998 era un programa de redistribución social y presencia estatal en zonas de abandono: un Plan Marshall para Colombia. En el plazo de un año, tras las consultas con el Congreso estadounidense, los think tanks de Washington y el liderazgo militar del Pentágono, esa versión fue descartada. La que se presentó públicamente en septiembre de 1999 —redactada por funcionarios civiles del Departamento de Planeación con apoyo del Ministerio de Defensa— ya enfatizaba ataques militares en regiones cocaleras y fortalecimiento de las Fuerzas Armadas. Las tres versiones simultáneas en tres idiomas, con énfasis diferentes según el interlocutor, no son un detalle diplomático: muestran que la conducción del plan se había fragmentado y que Colombia jugaba, con notable habilidad instrumental, en tableros distintos a la vez.

De los diez mil millones de dólares que costó el plan en sus años de mayor actividad, el 57,5% se destinó a operaciones contra narcotráfico y crimen organizado, el 26,5% al fortalecimiento institucional y apenas el 16% a desarrollo social y económico. La inversión inicial de seis años —7.500 millones de dólares, con 4.000 aportados por Colombia y 3.500 principalmente por Estados Unidos— tenía como objetivo profesionalizar a 180.000 militares y 100.000 policías. El componente social prometido por Pastrana nunca se materializó. Ahí aparece la primera evidencia de subordinación: el vector de la inversión no respondía a un diagnóstico colombiano sobre las causas del conflicto —que hubiera exigido reforma agraria, presencia estatal integral, sustitución voluntaria de cultivos— sino a un diagnóstico estadounidense sobre la oferta de cocaína.

La arquitectura bilateral se materializó en Miami. El Comando Sur estableció un grupo militar específico para Colombia encargado de acompañar, formar, asesorar y fortalecer a las Fuerzas Armadas. El Plan Patriota, puesto en marcha en junio de 2003 sobre los Llanos del Yarí y el río Caguán, fue diseñado desde ese comando. Los Equipos de Entrenamiento en Planeación y Asistencia acompañaron las operaciones. Contratistas militares privados, cuyo número el Congreso estadounidense dejó de limitar después del 11 de septiembre, jugaron un papel del que no siempre queda registro público. El Congreso también autorizó hasta 800 miembros de Fuerzas Especiales estadounidenses en territorio colombiano. La primera fase de la campaña en 2003, en las provincias cundinamarquesas de Oriente, Gualivá, Rionegro y Sumapaz, destruyó el Frente 22 y varias columnas móviles especiales de las FARC, desarticulando el cerco sobre Bogotá. Fue un éxito militar. Fue también la primera vez que Estados Unidos se involucró de manera tan directa en la lucha contrainsurgente colombiana, con un hermetismo que rodeó cada fase de la operación.

El giro posterior al 11S marcó el punto de no retorno. Antes de septiembre de 2001, el embajador Myles Frechette había sido categórico: no habría asistencia estadounidense para combatir a las guerrillas, por consideraciones de derechos humanos y por la memoria centroamericana. La Ley Leahy, vigente desde 1997, exigía a las embajadas verificar las unidades receptoras de ayuda. Después del 11S, la ficción de la separación entre antinarcóticos y contrainsurgencia se abandonó formalmente: el Congreso amplió el uso de la ayuda para incluir contraterrorismo y contrainsurgencia, y desde la segunda mitad de 2002 la asistencia se dirigió abiertamente a la confrontación político-militar. La categoría de narco-guerrilla —que había estado circulando desde los años noventa— cumplió su función articuladora: fusionó en un solo enemigo lo que en la práctica requería tratamientos distintos, y le dio cobertura discursiva a un tipo de guerra en el que la distinción entre combatir el tráfico y combatir la subversión dejó de ser operativamente relevante.

En ese mismo período la coexistencia con el paramilitarismo se volvió estructural, no incidental. La Comisión de la Verdad estableció que entre 2000 y 2002 la responsabilidad estatal incluyó la actuación premeditada y sistemática de agentes de la fuerza pública para favorecer la consolidación de grupos paramilitares. El DAS fue señalado como la institución con mayor nivel de articulación con el paramilitarismo en la historia del país. El Bloque Calima coordinó desplazamientos con la Infantería de Marina en Buenaventura. Los oficiales que investigaron esos vínculos —el general Carlos Arturo Suárez Bustamante, el coronel Velásquez que denunció al general Rito Alejo del Río en Urabá— no fueron ascendidos: fueron retirados. Sostener que Washington no lo sabía es insostenible: los cables desclasificados de la embajada desde 1996 ya lo señalaban. La ayuda formal fluyó a las Fuerzas Militares mientras el trabajo sucio quedó a cargo de estructuras adyacentes con las que sectores del Ejército mantenían connivencia operativa.

Falsos positivos: el precio contable

Entre marzo de 2006 y noviembre de 2008 —los años en que el general Mario Montoya Uribe comandó el Ejército— se produjo el mayor aumento porcentual de ejecuciones extrajudiciales bajo cualquier comandante en la década. El coronel retirado Robinson González del Río, en declaraciones ante la Fiscalía y luego ante la Jurisdicción Especial para la Paz, describió cómo Montoya instruía a subordinados a incrementar las bajas ofreciendo quince días de licencia y un millón de pesos por cada baja reportada, con cargo a gastos reservados de inteligencia. La Fiscal de la Corte Penal Internacional caracterizó posteriormente el patrón como generalizado y sistemático, equivalente a un crimen de lesa humanidad.

La lectura fácil atribuye este horror exclusivamente a la política de Seguridad Democrática de Uribe y a la doctrina interna de recompensas. La más difícil —y más honesta— reconoce que el sistema de incentivos operaba dentro de un marco bilateral en el que las métricas de éxito, la presión por resultados cuantificables y la certificación anual de progreso creaban condiciones estructurales para que la producción de cuerpos se convirtiera en la moneda de intercambio con Washington. Los falsos positivos no fueron un producto estadounidense; fueron un producto de la arquitectura bilateral, ejecutado por manos colombianas dentro de una lógica de rendición de cuentas que respondía tanto al mando civil de Bogotá como a las certificaciones semestrales de Foggy Bottom.

La condicionalidad formal operó como legitimación más que como control efectivo. La secretaria Hillary Clinton certificó el 20 de agosto de 2012 que el gobierno y las Fuerzas Armadas colombianas cumplían los requisitos legales en materia de derechos humanos, en un momento en que las evidencias sobre falsos positivos ya eran públicas y en que Amnistía Internacional, Human Rights Watch y la Oficina de Washington para América Latina habían presentado evidencia contradictoria al Departamento de Estado. El gobierno colombiano bloqueó, además, legislación destinada a garantizar que las violaciones cometidas por militares se juzgaran en tribunales civiles. Un ritual de compatibilidad, no un filtro: un mecanismo que permitía sostener el flujo de ayuda pese a la evidencia acumulada.

Soberanía compartida operativa

El Plan Colombia no se reduce a ninguno de sus términos aislados. No fue simplemente modernización militar exitosa: la victoria estratégica contra las FARC —real, medible, con el Secretariado descabezado entre 2008 y 2011 y las bajas del conflicto reducidas a casi cero en 2016— fue coproducida hasta un punto que hace difícil imaginar cómo hubiera ocurrido sin la asistencia externa. Pero tampoco fue simplemente ocupación por otros medios: el Estado colombiano fue un agente activo, no un receptor pasivo. Pastrana buscó la intervención para compensar derrotas militares que amenazaban con volver ingobernable al país. Álvaro Uribe la amplió y la nacionalizó bajo la Política de Seguridad Democrática. Juan Manuel Santos la usó, desde el Ministerio de Defensa primero y desde la Presidencia después, para negociar en La Habana desde una posición de fuerza que solo la asimetría militar hacía posible.

Soberanía compartida operativa: no una pérdida formal de atributos soberanos —Colombia siguió firmando sus decretos, presentando sus presupuestos, votando en la ONU— sino una reconfiguración del nivel decisional en el que se determinan las prioridades del aparato de seguridad. Las métricas se fijaron en Washington. La doctrina de objetivos de alto valor —el Plan Burbuja, orientado a la eliminación paulatina de los 31 jefes del Estado Mayor Central de las FARC bajo el concepto de victoria diluida— fue diseñada bajo influencia doctrinaria estadounidense. La inteligencia técnica que permitió interceptar y suplantar las comunicaciones internas de las FARC hasta hacer posible la Operación Jaque fue desarrollada con asesoría directa. El giro posterior al 11S, que amplió la ayuda de antinarcóticos a contrainsurgencia, se decidió en el Congreso estadounidense. La condicionalidad de derechos humanos se ejerció desde el Departamento de Estado. Y cuando Donald Trump llegó a la Casa Blanca en 2017 y ordenó privilegiar la erradicación forzada sobre la sustitución voluntaria pactada en el Acuerdo de La Habana, el gobierno colombiano incumplió de manera crasa los acuerdos de paz para obedecer los mandatos de la administración estadounidense. Ese incumplimiento —adoptado bajo un presidente colombiano que no había firmado el acuerdo pero que había heredado su implementación— muestra con nitidez que la jerarquía decisional instalada por el Plan Colombia excedía el ciclo antidrogas y condicionaba las decisiones más estratégicas del Estado colombiano.

Esta soberanía compartida tiene una particularidad que la distingue de otras formas históricas de tutela: no fue impuesta sobre un Estado renuente, sino demandada por un Estado en crisis. Es esa demanda activa lo que la vuelve tan difícil de revertir. Los cuadros militares colombianos entrenados desde 2000 en Tolemaida, Larandia, Tres Esquinas, Palanquero y Apiay hicieron carrera dentro de una doctrina, un idioma técnico y un sistema de incentivos coproducidos. La institucionalidad de inteligencia se rehízo con arquitectura estadounidense. La Fuerza Aérea se recapitalizó con aeronaves estadounidenses. El sistema de recompensas, la doctrina de operaciones especiales y el concepto mismo de bajas de alto valor como criterio de éxito militar quedaron incorporados. Cuando el ciclo antidrogas terminó nominalmente con Paz Colombia en 2016, la arquitectura no se desmontó: se reorientó.

Los falsos positivos y la coexistencia con paramilitares son subproductos de esta hibridación. No son ni patología puramente doméstica ni imposición puramente externa: son lo que ocurre cuando un aparato militar con doctrina contrainsurgente heredada de la Guerra Fría se ve sometido a una presión bilateral por resultados cuantificables, sin control civil efectivo sobre sus jerarquías internas, con incentivos monetarios y de ascenso ligados a bajas enemigas, y con una condicionalidad de derechos humanos que en la práctica se resolvía en certificaciones favorables pese a la evidencia. La responsabilidad primaria de los crímenes es colombiana —los ejecutaron soldados colombianos bajo órdenes de oficiales colombianos, y los encubrió una estrategia de guerra jurídica diseñada por el propio gobierno para estigmatizar a las organizaciones denunciantes—. Pero la arquitectura de incentivos en la que operaron era bilateral, y las certificaciones que sostuvieron el flujo de ayuda pese a las advertencias del relator especial de la ONU Philip Alston y de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos fueron una decisión política estadounidense.

El posconflicto como prueba

La pieza menos resuelta del rompecabezas es el posconflicto. El Acuerdo del Teatro Colón, firmado el 24 de noviembre de 2016 tras el rechazo plebiscitario del primer texto, contenía una apuesta que corría en sentido contrario a la lógica del Plan Colombia: la Reforma Rural Integral y la sustitución voluntaria de cultivos suponían atender por fin las causas estructurales que el enfoque de oferta antinarcótica había subordinado durante dos décadas. Que la implementación de esa apuesta haya sido bloqueada tan rápidamente por el giro de la administración Trump y aceptada tan dócilmente por el gobierno colombiano de turno indica que la arquitectura bilateral no fue una fase superable sino una condición estructural. Cuánto de esa dependencia puede desmontarse sin colapsar la capacidad militar coproducida es una pregunta que ninguna administración desde 2016 ha respondido con claridad.

La dependencia estratégica instalada por el Plan Colombia condicionó no solo la guerra y la paz, sino la posición hemisférica del país: la relación con Ecuador tras el bombardeo de Angostura, la relación con Venezuela a lo largo de dos décadas de fricción, la vocación de Colombia como aliado estratégico de Washington en un continente que caminaba en direcciones distintas. El sujeto que emergió del Plan Colombia no es el Estado que entró en él en 1998: es un Estado militarmente más fuerte, estratégicamente más subordinado y doctrinariamente enredado en una arquitectura bilateral que ninguno de sus arquitectos originales imaginó que duraría tanto. La victoria militar sobre las FARC ya está cobrando su precio, y ese precio se paga en la moneda de las decisiones que Bogotá ya no toma sola.