Paula Gaviria Betancur

Una funcionaria en la bisagra del reconocimiento

Gaviria pertenece a esa generación de gestores públicos colombianos formados en la cultura de los derechos humanos que llegaron a puestos de decisión cuando el país empezó, con la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, a nombrar el conflicto por su nombre. Dirigió la UARIV desde su creación —hacia 2011, tras la Ley 1448— hasta el tramo final del segundo gobierno de Juan Manuel Santos. En ese período la política de víctimas pasó de mandato normativo recién sancionado a sistema con presupuesto, registros, ruta institucional y una burocracia especializada.

Ese lugar la define. Gaviria no diseñó la Ley 1448 —esa fue una decisión política del Ejecutivo santista y del Congreso en 2011—, pero le tocó traducirla en procedimiento: inscripción en el Registro Único de Víctimas, entrega de ayudas humanitarias, coordinación con las entidades territoriales, articulación con el CNMH y con la Unidad de Restitución de Tierras. Y le tocó hacerlo bajo restricciones estructurales severas que ella no había fijado.

El Conpes 3712 de 2011 fijó el plan financiero decenal de la ley. Estimó un costo de 54,9 billones de pesos para el período 2012-2021 y calculó un universo de 3,7 millones de víctimas. Ambos cálculos resultaron cortos. Entre 2012 y 2015, los recursos efectivamente asignados equivalieron apenas al 47 % de lo proyectado. La UARIV, y su directora, gestionaron la brecha entre la promesa legal y la realidad presupuestaria.

Su trayectoria posterior confirma esa función de bisagra. Cuando el Acuerdo Final con las FARC-EP fue firmado en Cartagena en 2016 —con Timochenko pidiendo perdón público a las víctimas en nombre de la organización—, la infraestructura institucional que Gaviria ayudó a consolidar se convirtió en uno de los antecedentes técnicos del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición. Más tarde, cuando el Secretario General de la ONU integró un Panel de Alto Nivel sobre Desplazamiento Interno con figuras como Federica Mogherini y Donald Kaberuka, Gaviria fue incluida entre sus miembros, junto a Mitiku Kassa Gutile y Pauline Elaine Riak. Colombia, con más de tres millones y medio de desplazados internos según cifras cruzadas de la Conferencia Episcopal y CODHES hacia mediados de la década anterior, aportó a esa mesa una experiencia institucional; Gaviria fue quien la representó.

Los derechos humanos como oficio

Su perfil institucional en Naciones Unidas la sitúa como una profesional con trayectoria en derechos humanos y atención a víctimas. Antes de asumir la dirección de la UARIV había construido esa trayectoria en el cruce entre la sociedad civil organizada y las agencias del Estado dedicadas a los derechos fundamentales, un espacio profesional que en Colombia se consolidó a lo largo de los años noventa y dos mil bajo el impacto de la Constitución de 1991 y de la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Ese oficio —hecho de conocimiento normativo, familiaridad con el sistema interamericano y contacto directo con víctimas y organizaciones— la ubicó como candidata natural cuando el gobierno Santos, recién estrenado en 2010, hizo de la política de víctimas una de sus banderas de diferenciación respecto al gobierno anterior.

La Ley 1448, sancionada en junio de 2011 en presencia del entonces secretario general de la ONU Ban Ki-moon, marcó un desplazamiento conceptual profundo: pasar del énfasis en el desmovilizado —propio de la Ley 975 de Justicia y Paz de 2005— al énfasis en la víctima. La norma reconoció explícitamente la existencia de un conflicto armado interno y un proceso masivo de desplazamiento, despojo y abandono de tierras, fenómenos que no habían tenido reconocimiento estatal claro en administraciones previas. Cubrió los daños ocurridos a partir del 1.º de enero de 1985 por infracciones al derecho internacional humanitario o violaciones graves a los derechos humanos con ocasión del conflicto.

La designación de Gaviria como directora de la nueva unidad la ubicó, desde el principio, como la funcionaria encargada de encarnar ese giro conceptual. No era un cargo protocolar: era la ejecutora operativa de la ley bandera del Ejecutivo.

La UARIV: construir un aparato mientras opera

La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas fue establecida hacia 2011 con el mandato de liderar las acciones del Estado y la sociedad para atender y reparar integralmente a las víctimas del conflicto armado. Bajo la dirección de Gaviria, la entidad tuvo que construirse simultáneamente en tres frentes: el registro de víctimas, la entrega de medidas de asistencia y reparación, y la coordinación del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (SNARIV) con las entidades territoriales.

Los datos disponibles muestran los límites operativos con crudeza. A 25 de junio de 2012, la UARIV reportaba 311 solicitudes de ayuda humanitaria vinculadas específicamente a desaparición forzada: solo 7 habían sido giradas, 16 estaban pendientes de giro, 234 permanecían en estudio y 27 habían sido rechazadas. Es una fotografía puntual, pero elocuente. En los primeros meses, la capacidad de respuesta efectiva sobre la población beneficiaria potencial era baja. La brecha se explica en parte por el desajuste financiero estructural y en parte por la curva de aprendizaje de una institución nueva que enfrentaba, además, un universo de víctimas cuya magnitud excedía las proyecciones oficiales.

Del otro lado del balance, la UARIV bajo Gaviria coordinó con la Unidad Administrativa de Gestión de la Restitución de Tierras Despojadas —creada también por mandato de la Ley 1448 en el Ministerio de Agricultura— y con el CNMH. La entidad ejecutó ayudas humanitarias, indemnizaciones administrativas y medidas de rehabilitación en un contexto de conflicto todavía activo, y sostuvo la operación del Registro Único de Víctimas mientras la cifra oficial crecía muy por encima de los 3,7 millones proyectados en 2011.

En el gobierno de la memoria

Por mandato de la propia Ley 1448 y sus decretos reglamentarios, quien dirigía la UARIV integraba de oficio el Consejo Directivo del Centro Nacional de Memoria Histórica. Gaviria aparece nominalmente listada en esa condición en al menos dos informes institucionales del CNMH publicados en 2013: Caquetá: conflicto y memoria y Huellas y rostros de la desaparición forzada (1970-2010), Tomo II, este último publicado en noviembre de ese año. En el informe El Placer, correspondiente a 2012, la composición del Consejo Directivo es distinta —figura Bruce Mac Master como Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y Ruth Stella Correa Palacio como Ministra de Justicia—, lo que sugiere que ese volumen se cerró editorialmente antes de la incorporación plena de Gaviria al órgano o refleja una etapa institucional previa.

Los informes de 2013 registran a Gabriel Vallejo López como presidente del Consejo Directivo en su calidad de Director del Departamento para la Prosperidad Social, con Mariana Garcés Córdoba en Cultura, María Fernanda Campo Saavedra en Educación y Alfonso Gómez Méndez en Justicia. En publicaciones posteriores, consistentes con el período 2014-2015, la presidencia pasa a Tatyana Orozco de la Cruz y aparece Gina Parody d'Echeona como Ministra de Educación, con Yesid Reyes Alvarado integrando también el órgano. Gonzalo Sánchez Gómez ejerció como Director General del CNMH a lo largo de todo ese arco.

La doble presencia institucional —UARIV y Consejo Directivo del CNMH— es lo que hace de Gaviria una pieza central en el ecosistema de reconocimiento. No fue una elección personal ni un ascenso individual: la propia arquitectura normativa del sistema colocó a quien dirigiera la UARIV como nodo entre reparación y memoria. Los créditos editoriales de los informes del CNMH acreditan que Gaviria integró el órgano de gobierno del Centro; no acreditan autoría individual sobre los contenidos, que corresponden a los equipos de investigación coordinados por Sánchez Gómez y por investigadores como Álvaro Villarraga Sarmiento —coordinador de la investigación sobre desmovilización y reintegración paramilitar bajo el subtítulo "Panorama posacuerdos con las AUC"— o Luz Marina Monzón, coordinadora de los volúmenes I y II de El derecho a la justicia como garantía de no repetición, que abordan graves violaciones de derechos humanos entre 1985 y 2012 y las antesalas de la justicia para las víctimas.

Consejera presidencial: la bisagra hacia La Habana

El paso de la UARIV a la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos coincidió con el período de negociación final y firma del Acuerdo de La Habana. Como consejera, Gaviria pasó de gestionar una entidad ejecutora con presupuesto y planta propios a operar desde la Casa de Nariño en un rol de coordinación interinstitucional, articulación con la comunidad internacional y seguimiento a los compromisos del Estado colombiano en materia de derechos humanos.

La Consejería trabajaba en la interfaz entre el Ministerio del Interior, el Ministerio de Justicia, la Cancillería y las agencias multilaterales. Tenía a su cargo la implementación de la política pública sectorial y el diálogo con las organizaciones de la sociedad civil. Desde allí, Gaviria acompañó institucionalmente el tramo decisivo del proceso de paz: la campaña previa al plebiscito, la etapa de renegociación tras el triunfo del No y la refrendación por el Congreso. La agenda incluía también el seguimiento a las alertas tempranas de la Defensoría del Pueblo sobre líderes sociales, defensores de derechos humanos y comunidades en riesgo, un frente que ganó peso a medida que se producía el repliegue territorial de las FARC-EP y la ocupación de esos vacíos por otros actores armados. La Consejería fue asimismo el espacio desde el que se articuló buena parte de la interlocución con el sistema universal y el sistema interamericano de derechos humanos durante ese período.

El Acuerdo Final, firmado en Cartagena en 2016, incorporó un Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición compuesto por tres entidades: la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas (UBPD) y la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (CEV), esta última organizada formalmente mediante el Decreto 588 de 2017.

El proceso con las FARC representó un cambio de paradigma respecto a experiencias anteriores: por primera vez el eje no fue el desarme y la reincorporación de combatientes, sino los derechos de las víctimas y la rendición de cuentas. En ese giro, la infraestructura construida por la UARIV desde 2011 —el registro, la ruta de reparación, la articulación territorial— actuó como uno de los antecedentes técnicos sobre los cuales se pudo edificar el Sistema Integral. La Ley 1448 y su implementación bajo Gaviria no crearon el Sistema, pero sí volvieron pensable —y administrativamente posible— un aparato transicional centrado en las víctimas.

El proceso, sin embargo, fue accidentado. El Acuerdo fue sometido a plebiscito en 2016, el No triunfó, el texto se renegoció y el Congreso terminó refrendándolo. Uno de los focos de controversia fue precisamente la participación política de excombatientes acusados de crímenes graves y la estructura del Sistema como escenario para que concurrieran todos los victimarios.

El desplazamiento interno como campo internacional

Cerrado el gobierno Santos y con la llegada de Iván Duque en agosto de 2018, la trayectoria de Gaviria se proyectó al plano internacional. El Secretario General de Naciones Unidas estableció un Panel de Alto Nivel sobre Desplazamiento Interno que reunió trayectorias diversas: Federica Mogherini, exalta representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores; Donald Kaberuka, expresidente del Banco Africano de Desarrollo; y actores de otras regiones afectadas como Mitiku Kassa Gutile y Pauline Elaine Riak. Gaviria fue nombrada miembro del cuerpo, y su perfil institucional publicado en el sitio web de Naciones Unidas confirma su participación.

La elección tiene una lógica evidente. Colombia era, ya hacia 2000, según ACNUR, escenario de "la peor crisis humanitaria del hemisferio occidental", y en 2003 figuraba como el segundo país del mundo con más desplazados internos, solo después de Sudán. Hacia mediados de los años dos mil, la Conferencia Episcopal y CODHES coincidían en cifras superiores a 3.500.000 desplazados. La Ley 387 de 1997, la sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional —que declaró un estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento— y luego la Ley 1448 configuraron uno de los marcos normativos más desarrollados del mundo. La experiencia acumulada por el Estado colombiano en registro, atención y reparación —con todos sus vacíos— constituía uno de los repertorios institucionales más extensos del planeta.

Gaviria llevó al Panel esa experiencia: la de haber dirigido durante años el aparato administrativo encargado de gestionar, en la práctica, el fenómeno. No como voz de éxito completo —el balance colombiano no permitiría esa lectura—, sino como voz de aprendizaje institucional: qué se ensayó, qué funcionó parcialmente, qué falló. En el cuerpo, la interlocución con figuras como Cecilia Jiménez-Damary —relatora especial sobre desplazados internos— y con las copresidencias del Panel la situó en el debate global sobre estándares y respuestas al fenómeno.

La red: instituciones, personas, territorios

Ninguna trayectoria institucional se sostiene sola. La de Gaviria se entiende en el entramado de figuras y aparatos con los que se cruzó de manera formal.

En el vértice político, el presidente Juan Manuel Santos —quien presentó el proyecto de ley de víctimas y restitución de tierras a finales de 2010 y lo sancionó en junio de 2011 en presencia de Ban Ki-moon— fue el mandatario cuya política definió el marco de acción de Gaviria. En el CNMH, Gonzalo Sánchez Gómez, director general durante todo el período, fue la contraparte técnica en el frente de memoria histórica. El trabajo editorial de esa entidad, incluyendo el informe Una nación desplazada —que periodiza el desplazamiento contemporáneo en cuatro etapas: 1980-1988 (desplazamiento silencioso), 1989-1996 (continuidad en el nuevo pacto social), 1997-2004 (gran éxodo forzado) y 2005-2014 (persistencia en escenarios de búsqueda de paz)—, configuró el marco conceptual con el que el Estado colombiano nombró el fenómeno que la UARIV debía atender.

En el gabinete del Consejo Directivo del CNMH figuraron sucesivamente ministros como Mariana Garcés Córdoba en Cultura, María Fernanda Campo Saavedra y luego Gina Parody d'Echeona en Educación, Alfonso Gómez Méndez y luego Yesid Reyes Alvarado en Justicia, y directores del Departamento para la Prosperidad Social como Gabriel Vallejo López y Tatyana Orozco de la Cruz. Ese tablero interinstitucional es el mapa cotidiano en el que Gaviria operó: la política de víctimas no era tarea de una entidad, sino de una red.

En el plano de la verdad, la referencia inmediata fue Francisco de Roux, sacerdote jesuita que presidió la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, cuyo Informe Final, titulado Hay futuro si hay verdad, fue publicado en 2022 en una primera edición estructurada en 11 tomos y 24 volúmenes. La CEV contempló entre sus criterios orientadores el enfoque diferencial y étnico, y su Tomo 9, Resistir no es aguantar, se dedicó específicamente a las violencias y daños contra los pueblos étnicos de Colombia.

Los territorios, finalmente, son la geografía real de esta trayectoria. Urabá, Montes de María, Catatumbo, Cauca, Caquetá, Buenaventura —"un puerto sin comunidad", como tituló el CNMH uno de sus informes— son los lugares donde el desplazamiento, el despojo y la violencia contra la población civil ocurrieron, y donde la UARIV debía llegar. La distancia entre Bogotá y esas geografías es también parte de la historia: la política de víctimas fue diseñada en la capital y ejecutada, con desigual capacidad, en un país fragmentado.

Alcance y límites de la gestión

Toda evaluación honesta de la gestión de Gaviria al frente de la UARIV debe deslindar responsabilidades. El mandato lo definieron la Ley 1448 y sus decretos reglamentarios: registrar víctimas, entregar medidas de asistencia y reparación, coordinar el SNARIV, integrar el Consejo Directivo del CNMH. Gaviria cumplió esas funciones durante el arco 2012-2016 aproximadamente, en un aparato que pasó de existir sobre el papel a operar en todo el territorio nacional. La construcción efectiva de la UARIV —contratación de personal, apertura de centros regionales, articulación con las entidades territoriales, montaje del registro— constituye un logro institucional verificable.

El margen de decisión gerencial se ejerció bajo tensiones estructurales severas: subregistro persistente, insuficiencia presupuestaria y la magnitud de un universo de víctimas mucho mayor al proyectado por el Conpes. La escala del subregistro es elocuente: el propio informe Una nación desplazada documenta que el Registro Único de Víctimas contabilizó 65.597 desplazados entre 1980 y 1988, mientras CODHES había registrado 227.000 solo entre 1985 y 1988.

Hay atribuciones, en cambio, que no corresponden. Los créditos editoriales de los informes del CNMH acreditan que Gaviria integró el Consejo Directivo; no la vuelven autora de los contenidos, elaborados por equipos de investigación bajo la dirección general de Sánchez Gómez. La firma del Acuerdo de La Habana fue decisión del presidente Santos y del equipo negociador; la implementación de la Ley 1448 fue una empresa colectiva del gobierno, no una obra individual.

La política de víctimas mostró limitaciones en su implementación siguiendo un patrón histórico colombiano: innovación normativa sin continuidad presupuestaria y operativa suficiente. La Ley 387 de 1997 ya había marcado en su momento un hito en el tratamiento institucional del desplazamiento interno, ordenando el registro oficial, y en 1999 el Plan de Acción del Documento Conpes 3057 había atribuido la coordinación a la Red de Solidaridad Social. Cada nueva norma amplió el reconocimiento; ninguna resolvió, por sí sola, la brecha entre lo que el Estado prometía y lo que efectivamente entregaba. La UARIV bajo Gaviria heredó esa tensión, la amplió en escala —al reconocer un universo mucho mayor de víctimas— y también quedó atrapada en ella.

Hay una lectura conceptual del desplazamiento forzado que atraviesa la producción del CNMH y que Gaviria, por su posición, tuvo que administrar aun sin necesariamente suscribirla en todos sus términos: la idea de que "la gente no se desplaza, la destierran", de que la expulsión de pueblos es "un antiguo recurso del sistema". Es una interpretación que subraya la intencionalidad del acto —no consecuencia colateral de la guerra, sino instrumento— y que se sostiene en la producción académica y en los informes de memoria. La política de reparación operó sobre víctimas cuyo desplazamiento, en muchos casos, había sido deliberadamente producido; la magnitud del daño y las expectativas de restitución se leen mejor a la luz de esa clave.

La huella: qué queda, qué se disputa

Paula Gaviria continúa activa en escenarios nacionales e internacionales, y cualquier cierre evaluativo es prematuro. Pueden fijarse, aun así, algunas líneas.

Queda inscrita como la primera directora general de la UARIV, y por lo tanto como la funcionaria que puso en marcha operativamente la Ley 1448 en su fase inicial. Ese lugar no es simbólico: es fáctico. Cualquier historia de la política colombiana de víctimas en el siglo XXI tendrá que pasar por su gestión. Su presencia en el Consejo Directivo del CNMH durante los años clave de producción de informes que fijaron la narrativa oficial del conflicto —desde El Placer y Caquetá: conflicto y memoria hasta Huellas y rostros de la desaparición forzada, Una nación desplazada, Buenaventura: un puerto sin comunidad y los volúmenes sobre desmovilización paramilitar y sobre justicia como garantía de no repetición— la sitúa en el órgano de gobierno de la institución que fijó el marco público de memoria histórica en esos años, sin autoría de contenidos pero con responsabilidad de dirección compartida. Su nombramiento en el Panel de Alto Nivel de la ONU consolida su tránsito de la función pública nacional a la interlocución internacional, y hace de ella una de las voces colombianas de referencia en el debate global sobre desplazamiento interno.

La política de víctimas que Gaviria encarnó institucionalmente tuvo avances y déficits que se seguirán discutiendo durante años. El reconocimiento del conflicto armado interno, la creación de una institucionalidad especializada, el Registro Único de Víctimas y las medidas de reparación entregadas son logros reales. El subregistro persistente, la ejecución presupuestaria por debajo de lo proyectado, la brecha entre indemnizaciones administrativas prometidas y efectivamente entregadas, y las tensiones territoriales con víctimas que sintieron que el Estado no llegaba, forman parte del mismo saldo.

La figura de Gaviria no se disputa como se disputan las de los grandes personajes conflictivos de la historia colombiana. Se disputa en un plano técnico: cuánto se puede atribuir a la gestión individual y cuánto al diseño estructural, cuánto avanzó el reconocimiento estatal y cuánto quedó pendiente, cuánto de la experiencia colombiana es transferible al debate global y cuánto responde a especificidades locales. Son preguntas abiertas.

Lo que sí puede afirmarse sin ambigüedad es que Paula Gaviria Betancur ocupa, en la historia institucional colombiana del período 2011-2018, un lugar que ninguna otra funcionaria ocupó: haber dirigido la traducción operativa de la Ley 1448, haber integrado el gobierno del CNMH durante los años centrales de la producción de memoria oficial, y haber proyectado esa experiencia al debate internacional sobre desplazamiento interno. Es una trayectoria de gestión de una arquitectura que la precedió y la excedió, pero cuya operacionalización quedó, por mandato normativo y por decisión política del gobierno Santos, en sus manos.