Las Leyes Nuevas y el debate sobre los derechos indígenas (1542–1551)

Las Leyes Nuevas y el debate sobre los derechos indígenas (1542-1552)

Entre la promulgación de las Leyes Nuevas por Carlos V, en 1542, y el silencio final de la Controversia de Valladolid, hacia 1551, la monarquía española libró la batalla más ambiciosa que jamás emprendería para arrebatar a los conquistadores el control privado del trabajo indígena. Fue una batalla de dos frentes: en las cortes y los conventos, con teólogos y juristas que discutían si los indios eran hombres libres o siervos por naturaleza; en América, con jueces que llegaban a residenciar gobernadores y a tasar tributos, y con encomenderos que respondían con guerras civiles, sublevaciones veladas o la fórmula de la desobediencia cortés. Al cabo de una década, la Corona había ganado el marco discursivo —los indígenas eran vasallos libres de la Corona y sus tributos quedaban sujetos a tasación real, aunque los encomenderos podían seguir cobrándolos en las comunidades encomendadas— y había cedido, en la práctica, la extracción material a los encomenderos. Ese arreglo asimétrico, con la ley por delante y la costumbre por debajo, quedó fijado como patrón de gobierno indiano para los dos siglos siguientes.

El mundo del que brotan las Leyes Nuevas

La disputa por el estatuto del indio no empezó en 1542. Venía, cuando menos, del sermón de fray Antonio de Montesinos en La Española en 1511 y de las Leyes de Burgos de 1512, primer intento normativo de encuadrar el trabajo indígena. La reina Isabel había autorizado en 1503 la captura como esclavos de los llamados "caribes", definidos por su condición de caníbales y belicosos: una cláusula estrecha que la práctica ensanchó hasta cubrir a cualquier grupo que resistiera con armas. Sobre esa base se levantó la doctrina de la guerra justa: era lícito atacar y someter por la fuerza a los indios que rechazaran violentamente la predicación cristiana. Y sobre esa doctrina, otra distinción todavía más útil para los conquistadores: la que separaba al enemigo, sujeto a las reglas del derecho de guerra, del rebelde, contra el cual todo estaba permitido. Calificar de rebelión la resistencia indígena era, en la práctica, liberar la conquista de cualquier norma.

Contra esa maquinaria doctrinal se alzó desde temprano Bartolomé de las Casas, nombrado protector de los indios en 1516. La suya no fue una voz aislada. El ambiente renacentista había abierto en la élite intelectual española un debate sobre la humanidad del indio que produjo ensayos sociales y utopías —los hospitales-pueblos de Vasco de Quiroga en Michoacán son el ejemplo más citado— y experimentos concretos, como el intento fallido de Las Casas de fundar una colonia agrícola en Cumaná, donde los labradores españoles que él mismo había reclutado prefirieron unirse a los conquistadores en busca de riqueza. A partir de 1526 empezaron a incluirse en las capitulaciones cláusulas expresas sobre el buen tratamiento de los indios, acentuando el carácter público del instrumento jurídico: la Corona ya no delegaba enteramente la conquista, sino que fijaba condiciones. En 1537, la bula Sublimis Deus de Paulo III proclamó que los indios eran verdaderos hombres, capaces de recibir la fe y de conservar sus bienes y libertad. La declaración pontificia no fue un episodio devoto: ofreció a la Corona una plataforma teológica para lo que preparaba en el terreno jurídico.

Porque el problema, hacia 1540, no era ya la humanidad abstracta del indio, sino un problema muy concreto de soberanía. Los conquistadores habían construido en Indias, al amparo de las capitulaciones y de la encomienda, un régimen que se parecía peligrosamente a un señorío privado. Cobraban tributos a bulto, disponían del trabajo indígena sin más límite que su propio cálculo, transmitían el goce de sus indios como si fuera una herencia patrimonial. En el Perú, sobre todo, la escala de la riqueza convertía a los encomenderos en una nobleza incipiente que amenazaba con escapar del control real. Para una monarquía que salía debilitada de la derrota de Argel en 1541 y que necesitaba consolidar sus derechos soberanos sobre los nuevos territorios, esa privatización era intolerable.

El regreso de Carlos V a España, en 1541, precipitó la llamada reforma Carolina: destitución y multa de varios consejeros de Indias, formación de un nuevo equipo de gobierno, presencia sostenida de Las Casas en la Corte. En ese contexto se elaboraron las Leyes Nuevas. No fueron el fruto solitario de la elocuencia lascasiana, aunque su huella allí se advierte; fueron el instrumento con que un Estado en construcción intentó encauzar la empresa americana hacia una vía definitivamente colonizadora, limitando los derechos de los "nuevos americanos".

La promulgación y su contenido

Las Leyes Nuevas fueron promulgadas por Carlos V en 1542. Su contenido puede resumirse en cuatro golpes contra el sistema encomendero. Primero, la abolición del señorío de hecho que los españoles ejercían sobre la población indígena: los indios quedaban declarados personas libres, súbditos directos de la Corona, sujetos a las leyes comunes de España como pecheros. Segundo, la prohibición de nuevas esclavizaciones y la revisión de las existentes. Tercero, la obligación de tasar las cargas de las comunidades indígenas para limitar los abusos; las Leyes Nuevas todavía hablaban de «servicio o tributo» y distinguían entre lo debido a la Corona y lo percibido por los encomenderos. La prohibición general de usar servicios personales como tributo llegó en 1549. Cuarto, la extinción prevista para las encomiendas existentes: cuando muriera su titular, los indígenas pasarían a la Corona, sin transmisión automática de la encomienda a sus herederos.

Se completaba el edificio con la creación de nuevas audiencias, la prohibición de conquistas no autorizadas y el envío de jueces con poder para residenciar a los gobernadores en ejercicio. La Corona no solo cambiaba la ley: mandaba sus propios hombres a hacerla cumplir. Entre ellos, el licenciado Francisco Tello de Sandoval fue despachado a Nueva España, y al Perú se envió al primer virrey, Blasco Núñez Vela. Al norte de Sudamérica llegaría, más tarde, el licenciado Miguel Díez de Armendáriz, con instrucciones de residenciar a las autoridades de las gobernaciones del río de San Juan, Santa Marta, Cartagena, Popayán y el Nuevo Reino de Granada.

El principio era someter la encomienda a la autoridad real. Las audiencias debían tasar las cargas y proteger la libertad de los indígenas; la Corona cobraría el tributo de las comunidades incorporadas a ella y los encomenderos conservarían el de las que siguieran encomendadas. La reforma reducía las pretensiones señoriales de los conquistadores, pero no transfería de inmediato toda la renta indígena a la Hacienda real.

La reacción encomendera: del Perú a la Nueva Granada

Los encomenderos entendieron muy bien lo que estaba en juego. En el Perú, la respuesta fue la guerra abierta. Blasco Núñez Vela, que intentó aplicar las Leyes con rigidez desde su llegada a Lima, fue derrotado y muerto por Gonzalo Pizarro en 1546. Durante casi tres años, el hermano menor de Francisco Pizarro gobernó de hecho el virreinato, sostenido por una coalición de encomenderos que exigían la revocación de las Leyes Nuevas y la perpetuidad hereditaria de sus indios. La Corona tuvo que enviar al licenciado Pedro de La Gasca, un clérigo hábil, con poderes extraordinarios y sin ejército: La Gasca desmontó la rebelión a base de indultos, promesas y compra de lealtades, y en 1548, en la batalla de Xaquixaguana, cerca del Cuzco, los últimos pizarristas fueron derrotados.

La derrota de Pizarro no la hizo un ejército peninsular sino tropas reclutadas entre los propios americanos: conquistadores procedentes de América Central, peruanos leales y contingentes venidos desde el norte. Sebastián de Belalcázar, gobernador de Popayán, se trasladó personalmente al Perú con un grupo de indios y españoles y actuó como jefe de caballería en el desenlace, aunque su intervención decisiva llegó cuando La Gasca ya había desbaratado la sublevación por medios políticos. Desde el Nuevo Reino de Granada, Armendáriz alistó soldados e indios que se pusieron en marcha, pero fueron retenidos antes de llegar. El episodio ilustra ya una regla del gobierno indiano: la Corona operaba en América reclutando a americanos contra americanos, sin fuerzas propias suficientes para imponerse por otro camino.

La Corona cedió en la cuestión sucesoria antes de ganar la guerra: en 1545 revocó la disposición de las Leyes Nuevas que impedía heredar las encomiendas. Así sobrevivió la institución y se permitió prolongar el disfrute del tributo más allá de la vida del primer titular. Después se insistió en tasar las cargas y, mediante una cédula de 1549, en excluir los servicios personales del tributo encomendado. La victoria de La Gasca en 1548 pacificó el Perú, pero no fue la condición previa de aquella revocación. Muchos españoles pobres que habían luchado por el rey quedaron defraudados: pese a las promesas de La Gasca, la mayoría no recibió recompensa, y los repartos siguieron concentrados en pocos.

En el Nuevo Reino de Granada la Corona optó por la prudencia. Ante la guerra civil del Perú, se suspendió la aplicación estricta de las Leyes Nuevas. Los encomenderos neogranadinos no se sublevaron con las armas —les faltaba la escala peruana, y sobraba el ejemplo del cadalso—, pero encontraron un camino más eficaz: la desobediencia formal. Desde 1546, el Cabildo de Bogotá adoptó la vieja fórmula castellana, "se obedece pero no se cumple". Se acataba la autoridad regia; se aplazaba indefinidamente el cumplimiento.

Los funcionarios que intentaron avanzar más rápido pagaron el precio. Un protector de indígenas fue expulsado en 1550-1551 tras chocar con los intereses locales. Décadas más tarde, en 1580, un juez enérgico se vio amenazado por una coalición de encomenderos y allegados. Los funcionarios más prudentes optaron por ceder: cedieron por complicidad, por miedo, por la trama de dependencias que los ataba a los mismos encomenderos a través de familiares y clientes. Los oficiales reales llegaban a Indias con séquitos a los que había que colocar, y las encomiendas eran la moneda con que se pagaban esas lealtades. La misma acción que debía imponer la autoridad real contribuía, en el nivel local, a esparcir el desorden.

Armendáriz y los límites de la aplicación (1545-1550)

El licenciado Miguel Díez de Armendáriz encarna, mejor que ningún otro, la textura real de la reforma en el norte de Sudamérica. Llegó con instrucciones precisas: residenciar a los gobernadores del río de San Juan, Santa Marta, Cartagena, Popayán y el Nuevo Reino de Granada, y aplicar las Leyes Nuevas, en especial la tasación de tributos indígenas que debía sustituir la extracción a bulto.

En febrero de 1547, Armendáriz escribió al rey una carta que vale como documento del propio límite del Estado. Confesaba su impotencia para llevar a cabo la tasación: la promulgación de las Leyes Nuevas era todavía muy reciente, los encomenderos estaban en pie de guerra latente, y él no se atrevía a desafiarlos frontalmente. La tasación tuvo que esperar. Solo a partir de 1550 pudo iniciarse, con las limitaciones inherentes a un poder recién establecido cuyo radio de influencia se debilitaba con la distancia. En 1549, el licenciado Gonzalo Jiménez de Quesada —el mismo conquistador del altiplano, ya convertido en operador letrado— solicitó que se reiterara la orden, señalando que hasta entonces los encomenderos seguían cobrando tributos a bulto y de manera excesiva.

Armendáriz no fue por eso un funcionario dócil. En octubre de 1548 condenó al encomendero Mateo Sánchez Cogolludo a destierro perpetuo de las Indias, pérdida de bienes y pérdida de encomienda: una sentencia máxima, ejemplar. Pero la sentencia probablemente no se ejecutó o solo tuvo efecto temporal, porque Sánchez aparece haciendo dejación de otra encomienda en 1566. El gesto judicial existió; el efecto material se disolvió. Ese desfase entre el rigor de la letra y la porosidad de la aplicación es el gran hallazgo institucional del período. La Corona podía condenar; no podía siempre hacer cumplir la condena.

La Controversia de Valladolid

Mientras en Indias los jueces reales tanteaban los límites de su poder, en la península el debate doctrinal alcanzaba su clímax. En 1550 y 1551, por orden de Carlos V, se reunió en Valladolid una junta de teólogos y juristas —entre ellos Domingo de Soto y Melchor Cano— para escuchar la controversia entre Bartolomé de las Casas y Juan Ginés de Sepúlveda. La pregunta era de fondo: ¿era lícito hacer la guerra a los indios antes de predicarles el Evangelio, para someterlos y facilitar la evangelización?

Sepúlveda, humanista formado en Bolonia y capellán del Emperador, había redactado un tratado, el Democrates alter, en que sostenía la licitud de la guerra contra los indios apoyándose en la doctrina aristotélica de la servidumbre natural y en la noción de guerra justa. Su argumento daba justificación religiosa a la conducta de los encomenderos: los indios, seres inferiores y de costumbres bárbaras, debían ser sometidos por la fuerza para ser luego civilizados y cristianizados. Las Casas replicó con la consigna que había defendido durante cuarenta años: "que termine la conquista y comience la evangelización", y con la afirmación central de que "todos los pueblos del mundo son hombres". La resistencia armada de los indios a la predicación no autorizaba la guerra: autorizaba una predicación más paciente.

La junta no emitió un fallo formal. El resultado quedó ambiguo, pero en el orden simbólico Las Casas se llevó la palma: la posición de Sepúlveda no fue autorizada para imprenta, y la doctrina oficial que se consolidó en los años siguientes hizo suya la premisa lascasiana de la humanidad plena del indio. Fue una victoria doctrinal formidable, y sin embargo hay que mirarla con matiz.

La posición de Las Casas, más allá de su fuerza moral, no lastimaba en la práctica los intereses económicos de la Corona. Había propuesto introducir esclavos africanos para descargar a los indígenas del trabajo minero, propuesta que más tarde se reprocharía. Al mismo tiempo, defendía la evangelización pacífica e impugnaba las guerras de conquista como medio de someter a los pueblos indígenas. Reconocía un título de soberanía de la Corona sobre las Indias, pero discutía que pudiera ejercerse vulnerando la libertad y el consentimiento de esos pueblos. Su postura no abolía el horizonte imperial, pero sí cuestionaba el uso de la fuerza para imponerlo. Las Casas dio a la Corona lo que necesitaba: una legitimación humanitaria y teológica del dominio que la desprendía de la responsabilidad por los excesos de los conquistadores. Sepúlveda hablaba en nombre de los encomenderos; Las Casas, sin proponérselo, hablaba en nombre de una monarquía que quería gobernar directamente a sus vasallos indios.

La utopía humanitaria renacentista, con toda su fuerza, tropezó una y otra vez con la textura real de la colonización. Los agentes concretos —los labradores de Cumaná, los soldados pobres de La Gasca, los frailes que denunciaban abusos y luego señalaban ídolos para apropiarse de las figuras de oro— fueron devorados por la lógica de riqueza y prestigio que animaba la empresa. Las Casas escribía en la Corte y en el convento; los encomenderos actuaban en el altiplano y en el Cauca. Entre ambos discursos, la Corona modelaba el suyo.

Las causas: por qué las Leyes Nuevas cuando llegaron

Las Leyes Nuevas no fueron el estallido súbito de una conciencia ilustrada. Fueron el punto de encuentro entre tres procesos que venían de atrás.

El primero, estructural, es la construcción del Estado moderno castellano y su necesidad de recentralizar la soberanía sobre Indias. La bula Universalis Ecclesiae de 1508 había concedido a la Corona derechos de patronato sobre la Iglesia americana: autorización para construir templos, presentación de candidatos a beneficios eclesiásticos, capacidad de organizar la evangelización como política de Estado. Los virreyes, presidentes de audiencias y gobernadores actuaban como vicepatronos. Ese aparato eclesiástico, articulado al aparato civil, exigía como contraparte que los indios fueran vasallos del rey y no siervos de particulares. Un señorío privado sobre los indios contradecía la lógica misma del patronato regio.

El segundo, ideológico, es la maduración de la escolástica salmantina. Francisco de Vitoria había reformulado, en las Relectiones de finales de los años treinta, el derecho de gentes y los títulos legítimos del dominio español en Indias. Su obra ofrecía a la Corona un marco jurídico universalista en el que los indios eran sujetos de derecho, dueños de sus bienes, incorporables a la república cristiana por vías legítimas. Esa doctrina —completada por Sublimis Deus en 1537— hacía intelectualmente insostenible el trato del indio como cosa. Cuando Carlos V regresó a España en 1541 y emprendió su reforma, la teología estaba preparada.

El tercero, coyuntural, es el peso de la denuncia. Las Casas llevaba treinta años pidiendo. Su presencia en la Corte durante la elaboración de las Leyes, la publicación inminente de su Brevísima relación de la destrucción de las Indias —que aparecería en 1552 pero circulaba antes—, la agitación de las órdenes religiosas, el propio impacto del colapso demográfico que empezaba a hacerse innegable: todo eso presionó al Emperador, cansado ya de guerras europeas y buscando en Indias un orden que produjera rentas estables.

Y ese es el cuarto factor, silencioso pero decisivo: el hundimiento demográfico. En las islas del Caribe, de los tres millones de indios de 1492 quedaban unos sesenta mil tributarios en 1509, apenas once mil hacia 1518, y la viruela remató la despoblación en 1519. En tierra firme, los datos que se irían compilando dibujarían un descenso análogo: la provincia de Tunja, con unos 215.000 indios en 1537, tendría solo 25.000 dos siglos después, una caída del 90%, con una cuarta parte perdida ya en los primeros veinticinco años. Los Quimbaya, en el valle del Cauca, pasaron de 100.000 individuos a 40 en cuarenta años. Los cinco millones estimados para el territorio colombiano hacia 1500 —millón y medio en el altiplano central, un millón doscientos cincuenta mil en el Cauca, seiscientos veinticinco mil en la Costa— se derrumbaban a ritmo acelerado, empujados por los abusos, las guerras, las epidemias, el mestizaje, el suicidio colectivo, la fuga a zonas remotas y, en la depresión momposina, la mita fluvial de la boga en canoas. La Corona empezaba a comprender que sin una regulación mínima el recurso mismo desaparecería.

Las consecuencias inmediatas y las de largo plazo

En lo inmediato, el ciclo 1542-1552 dejó tres resultados. Uno formal: la encomienda quedó reformulada como encomienda de tributo, no de servicio personal; los indios fueron declarados vasallos libres; se prohibió su esclavización; se limitó la sucesión de las encomiendas a dos generaciones. Otro efectivo, pero desigual: la tasación de tributos empezó a aplicarse desde 1550, con lentitud y resistencia, y creó una capa de funcionarios reales —oidores, protectores, jueces de residencia— con capacidad para intervenir, al menos episódicamente, en la relación entre encomenderos e indios. Y otro estructural, que solo se advertiría con el tiempo: la fundación de la Real Audiencia de Santafé en 1549 y su instalación efectiva en 1550, junto con la creación de otras audiencias, dotó a la Corona de un aparato judicial permanente en el terreno. En la Nueva Granada, la Audiencia se reservó las competencias centrales para la economía colonial: tasación de tributos, legislación sobre encomienda, definición del trabajo indígena, repartición de tierras en la sabana. Prefirió instalarse en el altiplano andino, entre Tunja y Bogotá, lejos del mar y de la metrópoli, lo que acentuó el formalismo jurídico de la región. Su consolidación relativa, sin embargo, no llegaría hasta la década de 1570, bajo la presidencia de Francisco Briceño.

En el largo plazo, las consecuencias fueron más sutiles y más decisivas. La primera es que la Corona se apropió del monopolio del lenguaje sobre las Indias. A partir de 1552, y durante los dos siglos siguientes, todo debate sobre el gobierno indiano se libraría en los términos que Las Casas y Vitoria habían fijado: humanidad del indio, vasallaje libre, tributo regulado, evangelización como fin del dominio. Sepúlveda quedó como referencia incómoda y silenciada. Ninguna reforma posterior —ni siquiera la de Francisco de Toledo en el Perú, tras 1569, con su virreinato del ordenamiento— cuestionaría ese marco: lo administraría, lo modularía, lo tensionaría.

La segunda consecuencia es la institucionalización de la brecha entre ley y práctica. La fórmula "se obedece pero no se cumple", ensayada en Bogotá desde 1546, dejó de ser una argucia local para convertirse en dispositivo estructural. La ley protectora se promulgaba en Madrid o Valladolid, se acataba solemnemente en el cabildo, y se cumplía a medias o no se cumplía. Ese arreglo permitió a la Corona conservar la legitimidad simbólica —ella era la que protegía al indio— mientras los encomenderos conservaban la extracción material. No era hipocresía: era la ecuación de gobierno posible en un imperio sin ejército permanente en Indias y sin capacidad de sustituir a las élites locales.

La tercera consecuencia es la fusión definitiva entre poder civil y poder eclesiástico bajo la fórmula de la policía cristiana. La evangelización de las comunidades indígenas fue concebida a partir de este período como política de Estado, inseparable de la consolidación del dominio. Los indios debían ser simultáneamente fieles vasallos del rey y buenos cristianos, lo que implicaba adoptar nuevas creencias, ritos y pautas de comportamiento impuestas por las autoridades coloniales. Un religioso, escribiendo al rey desde el Nuevo Reino hacia mediados del siglo XVI, pidió que se designara un funcionario específico para supervisar que los indios bautizados vivieran como cristianos y no recayeran en idolatrías. La misma lógica servía, en el otro extremo, como táctica de despojo: mediante la confesión y la tortura, arzobispos, clérigos y frailes señalaban como ídolos las figuras de oro de los santuarios indígenas para apropiárselas. Al lado del encomendero estaba el doctrinero; al lado del oidor, el visitador eclesiástico. Iglesia y Corona no compitieron por el indio: se lo repartieron.

Una cuarta consecuencia, más silenciosa: los indios entraron, como grupo tributario, en la economía monetaria. Las demandas excesivas de los encomenderos —y luego las regulares del tributo tasado— los obligaron a ampliar su repertorio productivo, incorporando cultivos europeos como el trigo y la cebada, y en regiones sin minas a vender sus productos en el mercado para obtener el oro con que pagar. Quedaron así sujetos a los vaivenes del precio, en una temprana forma de proletarización campesina. En la sabana de Bogotá, la encomienda se otorgó inicialmente sobre clanes o tribus preexistentes —no sobre individuos sueltos—, y la tasación recayó al principio sobre el grupo, siendo el cacique quien pagaba el tributo a nombre de su clan; con el tiempo, la tasación evolucionó hacia una base per cápita, lo que iría erosionando la estructura comunal.

Por qué esta década sigue importando

El ciclo 1542-1552 no abolió la explotación del indio: la reformateó. Los encomenderos siguieron apersonándose en las comunidades para extraer trabajo por encima de lo tasado; los funcionarios prudentes miraron a otro lado; los indios siguieron muriendo. En términos de bienestar material inmediato, las Leyes Nuevas cambiaron poco.

Y sin embargo, algo decisivo cambió. La Corona ganó la batalla del lenguaje. Estableció que los indios eran vasallos libres, que la conquista había terminado, que la relación entre encomenderos e indígenas era regulable por el Estado, que la evangelización era el fin último del dominio. Esos principios se convirtieron en el marco obligado dentro del cual cualquier abuso ulterior debía justificarse o disimularse. Cuando un juez de la Audiencia de Santafé condenaba a un encomendero en 1548 y la condena no se ejecutaba, quedaba la condena. Cuando un cabildo obedecía sin cumplir, quedaba el gesto de la obediencia. Ese marco discursivo produjo una historia larga: alimentó las visitas y las composiciones del siglo XVII, sostuvo las reformas borbónicas, dio letra a los memoriales criollos del XVIII, y sobrevivió, transfigurado, en el discurso republicano sobre la "protección" del indígena en la Colombia del siglo XIX.

La otra herencia es más incómoda. La brecha entre ley promulgada y práctica local no fue un defecto que la Corona quisiera corregir: fue el mecanismo mismo con que gobernó Indias durante trescientos años. La legitimidad venía de arriba, en forma de ley protectora; la extracción venía de abajo, en forma de encomienda, mita, resguardo violado. Ese doble piso —una ética pública impecable, una economía real basada en su desobediencia— es una de las estructuras que las Leyes Nuevas legaron a la historia colombiana. No es casual que la fórmula "se obedece pero no se cumple", ensayada en el Cabildo de Bogotá en 1546, siga siendo, cuatro siglos y medio después, una descripción exacta de mucho de lo que sucede entre el Estado colombiano y sus territorios. Aquella década en que teólogos, jueces y encomenderos se disputaron el trabajo del indio inauguró un modo de gobernar que aprendió a coexistir con su propio incumplimiento, y a hacer del incumplimiento no una excepción sino una técnica.